三原縣農田水利設施產權制度改革及創新運行管護機制試點工作探析

魏 娜

（咸陽市水利工作隊，陜西 咸陽 712000）

三原縣地處關中平原中部，東西寬37 km，南北長30 km，總面積576.9 km2。按照地形地貌及地質特點，全縣可劃分為三個區，即西北部嵯峨基巖山區，北部黃土臺塬區，南部涇渭河沖積平原區。全縣轄9個鎮4個便民服務中心1個街道辦，172個行政村。總人口41.58萬人，其中農業人口27.88萬人，耕地面積53.00萬畝，灌溉面積40.8萬畝。

三原縣農田水利產權制度改革及創新機制試點工作從2015年3月正式開始，通過大量調研和實踐，進行了探索，取得了明顯成效，同時還存在一些困難和問題，本文就今后如何加速農田水利設施產權制度改革及創新運行管護機制提出相關建議。

1 試點工作任務及做法

1.1 試點任務

三原縣農田水利產權制度改革及創新機制試點核心區位于馬額鎮、新興鎮、徐木鄉、大程鎮、西陽鎮、陵前鎮，農業人口13.34萬人，耕地面積28.8萬畝，灌溉面積21.05萬畝。試點范圍包括50米深度以上機井2460眼，泵站128座，水庫7座，斗渠216處。目標任務包括8項：實行建管一體化；建立項目建設管理公開公示制度；探索完善項目補助方式；改進項目管理方式；產權確權和移交；搞活經營權；建立“工程產權所有者籌資為主，政府績效考核進行獎補為輔”落實工程管護經費的長效機制；鼓勵和扶持農民用水戶協會等專業合作組織發展。

1.2 試點的基本做法

1）組織領導。成立了三原縣農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點工作領導小組，縣政府常務副縣長任組長，主管縣長任副組長，各有關部門、各鎮政府為成員單位。領導小組辦公室設在縣水利局，由水利管理總站負責日常工作開展，固定機構、人員專職開展工作。

2）宣傳發動。在廣大干部群眾中開展了大量宣傳教育工作，增強了干部群眾對試點工作必要性、試點方案內容及各自職責的認識，有效地提升了干部群眾的積極性。

3）配套政策制定。制定了《三原縣農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制試點實施方案》和《三原縣深化小型水利工程管理體制改革實施方案》，從項目安排、技術支持、管護經費補助、水源配置等方面予以支持。

4）資金投入。加大中省專項資金爭取，每年實施專項工程1000萬元以上，以此為平臺，積極推進建管一體化及公開公示制度的試點；從水費收入中計提管護經費，加強監督管理，提升管護能力；采取以獎代補、先建后補的模式，積極吸納民間資金用于農田水利設施建設。

2 取得成效

1）試行建管一體化。在試行建管一體化過程中，建設管理單位從工程立項便開始介入，作為主體組織工程前期工作、建設管理及建后運行，很好地將責任、權利統一起來，對于工程整體效益發揮具有積極促進作用。灌區管理單位、基層水管組織、農民協會等獨立負責工程建設及管理，積累了經驗，增強了干部、職工及群眾對水利建設政策的理解，提升了執行力。建管一體化提升了基層管水組織在建設管理農田水利工程方面的積極性、規劃意識、組織協調能力及綜合管理水平，對于推進事權下放具有極大促進作用。

2）推行工程建設公示制度。成效體現在四個方面：①促進了立項的合理性、科學性，提升了資金的使用效益和效率，使遴選的項目能夠代表最大多數群眾的意愿和利益，能夠最大程度符合國家水利建設投資政策。②群眾參與工程建設監督具有隨機性、即時性，是對建設、監理單位監督監理工作的有益補充。③使項目區干部群眾及管護責任人能夠較熟練掌握農田水利設施的總體布置、工作原理、受益范圍和運行操作要求。④使廣大干部群能夠進一步認識國家關于水利建設的法規政策，認識縣域水情，從而增強責任感。

3）先建后補模式。先建后補模式操作簡單、方便快捷，對于技術相對簡單、量大面廣的小型水利項目建設及維護具有較強操作性。能夠撬動民間資本及群眾自發建設農田水利工程方面的積極性，有助于調動社會力量投資水利項目，擴大受益面。在試點中形成了較為完整的先建后補建設管理模式，對于今后推廣此類模式積累了經驗。

4）改進農田水利工程建設管理方式。結合實際情況擬定了《三原縣農田水利工程建設管理暫行規定》，分為一般規定、補充規定、附則3部分，進一步規范了農田水利工程前期工作、項目法人組建、建設管理、資金監管等方面的工作，系統全面地解答了建設管理工作中的有關問題，減少和避免了違規違章建設的發生，在指導工程建設方面發揮了積極作用。

5）明晰產權。對全縣小型農田水利工程進行了確權和移交試點，確權情況為：小型水庫7座；小型農田水利工程2804處（包括抽水站128座，斗渠216條，機井2460眼）。產權確權工作開展后，進一步摸清了全縣水利設施家底，明晰了產權人的權利和義務，為落實管護責任主體、放活經營權、建立管護經費長效機制奠定了基礎。

6）搞活經營權。水管單位管理、承包管理、產權人直接管理3種模式已在實踐中得到了群眾基本認可，成為三原縣農田水利工程管理的主流模式。比較適用三原縣的模式為水管單位管理、承包管理、產權所有人直接管理、委托管理、協會管理等。試點后初步確定的管理模式為：7座小型水庫工程，其中2座由縣屬灌區管理單位管理，4座由鎮政府管理，1座由村委會管理。128座小型抽水站，20%由村集體委托管護人管理，60%為承包管理，20%由民辦水利者自建自管。216處斗渠工程，由灌區協會或鎮村管理。2460眼機井，15%為委托管理，30%為承包管理、55%由產權人直接管理。

7）落實工程管護經費的長效機制。出臺《三原縣農田水利設施管護暫行辦法》，規定了管護原則、范圍、責任分工、管護經費籌措及使用、獎補標準等，建立起農田水利設施管護的長效機制。通過采取先建后補的模式，向農田水利工程產權所有者適當補助部分維修養護費，極大程度調動了產權人或管理人的積極性，促進了管護工作開展。

8）推進農民用水戶協會等專業合作組織發展。協會建設加強后，進一步落實了管護責任，保證了工程能夠及時維護。協會將用水管理責任分解到各片區，由會員代表負責，并接受用水戶監督。在用水秩序方面若發生糾紛，會員代表及時出面協調，維護了用水秩序。通過加強管理，一方面是及時維護工程，減少渠道漏損；另一方面通過向用水戶進行水價政策、先進灌溉知識的宣傳，提升了用水戶節約用水意識，降低了田間損失。

3 存在的問題

1）新型建設主體能力不足的問題。在推行建管一體化方面，部分單位或建設管理者缺乏管理及技術力量，承擔較復雜項目的能力不足，同時按照規范和設計要求組織項目建設的意識還不夠強，在推行中還需量力而行。

2）落實獎補措施資金不足的問題。縣級財政較為困難，在項目建設以獎代補、先建后補及管護經費補助方面支持不足，試點僅依托個別專項進行，范圍小，局限性大。

3）以獎代補等建設模式與規范化管理之間存在一定的矛盾。試點工作中的先建后補、以獎代補等做法與“建設四項制度”以及專項工程的管理要求存在差異，制約了試點工作開展。

4）確權中存在歷史遺留問題。個別工程存在投資主體不清，發包、承包方之間存有經濟糾紛，在確權、落實管護責任方面存在爭議。

5）工作經費不足，籌資難度大是農民用水協會發展面臨的主要限制因素。農民用水協會經費較為普遍的來源是從水費中提取會費，但到位率低，經費總量不足，難以滿足農民用水協會的長足發展。

4 對策措施與建議

1）加大體制改革工作投入。農田水利管理體制改革是一項影響長遠，關系群眾根本利益的改革，投入不足，將影響改革的推進和成果的應用，建議各級主管部門加大對改革工作的支持力度，促進改革工作持續推進。

2）加大對維修養護工作的支持。農田水利工程多具有公益性質，由于水價難以完全市場化，水利工程多存在管護經費不足的問題，影響了管護者的積極性發揮，也影響了工程效益發揮。對此，建議上級主管部門適當調整和優化投資結構，提高農田水利工程維修養護項目在總投資額中的占比，加強對已成工程的管護維修支持力度，促進工程良性健康運行和長期效益發揮。

3）積極推廣先建后補、以獎代補模式。小型農田水利設施技術相對簡單，建議簡化基本建設程序，加大事權下放力度，由產權所有者或新型建設主體按照簡易程序先行實施，驗收后適當獎補，以提高效率和效益。

4）支持農民用水協會建設。在協會的陣地建設、能力建設等方面予以政策及專項支持，不斷促進協會發展和壯大。

5 結語

農田水利設施產權制度改革及創新運行管護機制試點探索是提高效率、促進設施良性運作的有效途徑，是政策性很強的制度創新。試點及推廣工作務必結合當地的實際情況，充分吸納和尊重群眾意愿，因地制宜、有序推進，要力促建設及管護模式更加靈活和適用，力促農田水利工程效益最大程度發揮。