美國水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和改善建議

在近期舉行的一次行業(yè)圓桌會議上，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表講話稱，水電是一種極其重要的能源形式且極具開發(fā)利用價(jià)值。福伊特水電(Voith Hydro)公司總裁兼首席執(zhí)行官B.蓋洛向美國大壩學(xué)會(USSD)表示，特朗普總統(tǒng)對于水電的分析認(rèn)識十分準(zhǔn)確，尤其對于在可再生能源產(chǎn)業(yè)工作的人而言。支持總統(tǒng)與兩黨國會議員及行業(yè)內(nèi)利益相關(guān)者保持密切合作，以確保水電能在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃中占有一席之地；改善和增設(shè)水電基礎(chǔ)設(shè)施也將有助于美國水電行業(yè)乃至國家經(jīng)濟(jì)重振旗鼓。

以上觀點(diǎn)得到了美國土木工程師協(xié)會(ASCE)主席N.馬提伊的贊同。她曾對2017年2月特朗普首次演講中關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容進(jìn)行了評論，并表示ASCE是一個(gè)代表國家基礎(chǔ)設(shè)施管理者的組織，在其2013年發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施報(bào)告》中，美國基礎(chǔ)設(shè)施被評為“D+”，因此她對特朗普總統(tǒng)在上任后堅(jiān)持履行其競選承諾，包括投資和重建基礎(chǔ)設(shè)施等舉措表示贊賞。她還表示當(dāng)前是對國家基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資的最好時(shí)機(jī)，從長遠(yuǎn)來看，這將有利于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，提高人民生活質(zhì)量并節(jié)省國家開支。ASCE強(qiáng)烈希望能與總統(tǒng)、行政管理機(jī)構(gòu)和國會在立法方面展開合作，以確保基礎(chǔ)設(shè)施能夠服務(wù)美國未來發(fā)展。

1 美國水利基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

在ASCE 2017年3月9日發(fā)布的報(bào)告中， 美國水利行業(yè)平均等級再次被評為“D+”，包括防洪堤在內(nèi)的7個(gè)類別情況略有改善，而大壩等其他類別與2013年相比均無任何變化。報(bào)告強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施投資的緊迫性和必要性，雖然ASCE對過去4 a行業(yè)內(nèi)取得的各項(xiàng)成果與進(jìn)展表示認(rèn)可，但與預(yù)期目標(biāo)仍相差甚遠(yuǎn)。

ASCE解釋道，不斷惡化的基礎(chǔ)設(shè)施狀況正在削減美國在全球經(jīng)濟(jì)中的競爭力，而若想要基礎(chǔ)設(shè)施在未來國家建設(shè)中發(fā)揮作用，必須要改變現(xiàn)狀。這也是近20 a來ASCE每4 a會出具一份報(bào)告對16個(gè)主要基礎(chǔ)設(shè)施類別進(jìn)行綜合評估的原因。評估采用簡單的“A～F”評分形式，對當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施狀況和需求進(jìn)行考察和評級，并就如何提高評分提出建議。ASCE認(rèn)為，評分達(dá)到“B”才算基本合格。

在2017年報(bào)告中，大壩設(shè)施評級仍為“D”，而防洪堤的評級則從2013年的“D-”提高至“D”。ASCE解釋稱，“D”表示基礎(chǔ)設(shè)施狀況較差且大多處于標(biāo)準(zhǔn)等級以下，許多部件已經(jīng)接近其使用年限的末期，設(shè)施多處已出現(xiàn)明顯老化，其運(yùn)行狀況和性能存在嚴(yán)重的問題，潰決風(fēng)險(xiǎn)很大。

1.1 資金短缺

在 2017年報(bào)告發(fā)布會上，前ASCE主席G.迪洛雷托稱，必須從工程師的角度來考慮如何完成與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的項(xiàng)目。所建項(xiàng)目需要具備可持續(xù)性和適應(yīng)性，需要從項(xiàng)目的整個(gè)周期著眼，貫穿項(xiàng)目始終的問題是美國的基礎(chǔ)設(shè)施面臨嚴(yán)重的資金不足，若想在聯(lián)邦、州和地方等各個(gè)層面上獲得資金幫助，必須依靠有效的政府決策和規(guī)劃。

特朗普總統(tǒng)擬定的首個(gè)預(yù)算草案于2017年3月16日公布后，人們便對其提出了質(zhì)疑。預(yù)算草案削減了許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的開支，而這些項(xiàng)目過去一直在實(shí)施。

N.馬提伊表示，特朗普總統(tǒng)曾在競選時(shí)承諾將投資1萬億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而此次卻取消了改善基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。美國目前的經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)不允許在基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)和重建上消耗更多時(shí)間，盡管政府表示將在2018財(cái)年推出重建基礎(chǔ)設(shè)施一攬子計(jì)劃，但這并不能有效地改造和維護(hù)那些老化和落后的基礎(chǔ)設(shè)施。對于那些以往成功實(shí)施的政府項(xiàng)目，應(yīng)通過繼續(xù)授權(quán)和撥款給予資助，以確保其每年都可獲得相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

據(jù)ASCE估計(jì)，到2025年改善美國基礎(chǔ)設(shè)施共需投資 4.59萬億美元。基于對目前資金水平的預(yù)測，資金缺口總計(jì)將超過2萬億美元。同時(shí)ASCE也警告稱，如果美國不能通過加大投資改變現(xiàn)狀，可能會面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，到2025年，GDP損失將達(dá)到 3.9萬億美元，美國也將因此流失超過250萬個(gè)工作崗位。

基礎(chǔ)設(shè)施被視作美國經(jīng)濟(jì)的支柱，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的必要投入。ASCE表示，美國基礎(chǔ)設(shè)施法案的出臺已經(jīng)延遲，盡管近期加大了對其投資，但仍面臨資金短缺。事實(shí)上，根據(jù)報(bào)道，美國未來10 a計(jì)劃投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金僅占所需投資額的一半。ASCE估計(jì)將基礎(chǔ)設(shè)施整體評級從目前“D+”提高1個(gè)等級并保持一定的國際競爭力，每年需要額外投入2 060億美元。

依據(jù)目前趨勢，ASCE計(jì)算出2025年之前累計(jì)需要投資聯(lián)邦和非聯(lián)邦高危大壩基礎(chǔ)設(shè)施450億美元，除去56億美元的可保障經(jīng)費(fèi)，資金缺口達(dá)到了394億美元。國家堤壩安全委員會的數(shù)據(jù)顯示，防洪堤的資金缺口高達(dá)700億美元。

G.迪洛雷托表示，由于基礎(chǔ)設(shè)施法案的出臺懸而未決，加之有關(guān)部門的不作為，使得美國家庭每年可支配收入損失3 400美元。要想在改善基礎(chǔ)設(shè)施方面取得實(shí)際進(jìn)展，必須將對基礎(chǔ)設(shè)施的長期投資放在首位。盡快開展投資不僅可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會，還將提高人民生活質(zhì)量并有利于公共衛(wèi)生和安全。

1.2 大壩缺陷處理

ASCE 2017年報(bào)告結(jié)果表明，大壩缺陷處理亟待資金投入，同時(shí)大壩安全監(jiān)管項(xiàng)目和有關(guān)政策的有效性也有待提高。

2015年，美國約1.55萬座大壩存在較大的安全隱患，較2005年增加了5 000余座；由于下游的開發(fā)，該數(shù)據(jù)還將持續(xù)增加。另外，由于投資不足，高安全隱患的大壩已增加至2 170多座，約有1.2萬座大壩存在重大安全隱患。潰壩可能不會造成人員傷亡，但一定會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。到2025年，美國有70% 的大壩服役年齡將超過50 a。ASCE指出，據(jù)最新技術(shù)預(yù)測，大多數(shù)老化的大壩將無法抗御未來大規(guī)模洪水和地震災(zāi)害的侵襲。

美國絕大部分大壩屬于私有財(cái)產(chǎn)，《國家大壩安全計(jì)劃》對公共安全負(fù)有重大責(zé)任，但遺憾的是，許多計(jì)劃因缺乏足夠的資源或相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而難以發(fā)揮其作用。報(bào)告就國家安全部門工作人員人均負(fù)責(zé)管理的大壩數(shù)量給出了詳細(xì)數(shù)據(jù)，美國平均每名工作人員負(fù)責(zé)205座大壩，但在加利福尼亞、科羅拉多、新澤西和賓夕法尼亞等州的一些一級安全計(jì)劃中，人均負(fù)責(zé)的大壩還不足135座(加利福尼亞州水壩安全部門的工作人員人均僅負(fù)責(zé)20座)。阿拉巴馬州是唯一未實(shí)行任何大壩安全監(jiān)管計(jì)劃的地區(qū)。

對可能發(fā)生的潰壩事故或進(jìn)行控制性泄洪的大壩制定相應(yīng)的緊急行動計(jì)劃(EAP)至關(guān)重要，為這類水壩制定EAP的比例上升至2015年的77%。其中有幾個(gè)州取得了較大進(jìn)展，如夏威夷州在1999年僅有兩座水壩制定了EPA，而2015年則增加到120座。

1.3 防洪堤修復(fù)

美國擁有長達(dá)16萬km的防洪堤系統(tǒng)，覆蓋全美各州，為抵御洪水侵襲，保護(hù)社區(qū)、重要基礎(chǔ)設(shè)施作出了重大貢獻(xiàn)，總價(jià)值超過1.3萬億美元的財(cái)產(chǎn)安全得以保障。據(jù)美國陸軍工程師兵團(tuán)(USACE)估計(jì)，在2015年洪水期間，美國南部、中部和西南部的防洪堤共避免經(jīng)濟(jì)損失超過131億美元。根據(jù)估算，密西西比(Mississippi)河沿岸的防洪堤修復(fù)工程開展數(shù)十年來，累計(jì)減少洪水損失達(dá)3 060億美元，投資回報(bào)率為4.17%。

目前美國防洪堤的平均壽命為50 a，許多堤壩已經(jīng)開始出現(xiàn)老化現(xiàn)象。然而，由于有超過11.2萬km的防洪堤不屬于聯(lián)邦政府管轄，且尚未歸檔記錄數(shù)據(jù)，整個(gè)防洪堤系統(tǒng)的真實(shí)狀況在很大程度上仍然未知。據(jù)ASCE估計(jì)，未來10 a完成防洪堤維護(hù)和修復(fù)工作還需要800億美元的資金投入，而聯(lián)邦撥款只能用于USACE所屬堤壩，其余堤壩由州政府或地方政府管理，預(yù)算相當(dāng)有限。

ASCE 2017年的報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)，為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的安全標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)方針和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，2014年出臺的《水資源改革與發(fā)展法案》提出了《國家堤防安全倡議》，但目前該計(jì)劃未獲得任何資金支持。ASCE還表示，為該倡議提供資金并建立國家級重點(diǎn)項(xiàng)目，將是改善國家堤防基建的重要一步。若該倡議無法獲得投資，防洪堤的狀況將會繼續(xù)惡化，而這一重要基礎(chǔ)設(shè)施的許多情況仍將無從知曉。

2 有關(guān)建議

為了提高美國整個(gè)大壩行業(yè)的評級，ASCE在2017年報(bào)告中提出了如下建議：

(1)為國家大壩恢復(fù)和維修資金計(jì)劃提供經(jīng)費(fèi)，分擔(dān)非聯(lián)邦、高安全隱患大壩的維修成本；

(2)在2021年前，為每一座高安全隱患大壩制定EPA；

(3)開展全國性提高公眾意識的宣傳活動；

(4)激勵州政府和州立法機(jī)構(gòu)為大壩安全計(jì)劃提供充足的資源并設(shè)置相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；

(5)擁有、運(yùn)營或管理大壩的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)須遵循《聯(lián)邦大壩安全準(zhǔn)則》提出的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)；

(6)鼓勵完善地方性土地利用規(guī)劃，使水壩受到高度重視。

ASCE針對防洪堤修復(fù)工作提出的建議包括：

(1)為2014年《水資源改革與發(fā)展法案》中通過的《國家堤壩安全計(jì)劃》提供充分的資金支持；

(2)完成包括聯(lián)邦和非聯(lián)邦堤壩在內(nèi)的《全國堤壩統(tǒng)計(jì)目錄》工作；

(3)采用堤壩安全隱患分類系統(tǒng)；

(4)確保運(yùn)行和維護(hù)工作覆蓋堤壩綜合系統(tǒng)各方面；

(5)運(yùn)用新的分析方法，對堤壩特別是沿海堤壩進(jìn)行評估，將城市化和氣候變化影響因素納入考慮范圍。

3 “基礎(chǔ)設(shè)施周”活動

繼ASCE報(bào)告發(fā)布之后，第五屆“基礎(chǔ)設(shè)施周”活動于2017年5月15～19日在全美各地舉行，旨在傳播有關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施狀況的重要信息。這項(xiàng)全國性的宣傳和教育活動以“亟待建設(shè)”(TimeToBuild)為主題，聯(lián)合了當(dāng)選官員、勞工組織和企業(yè)，目的是使更多的人認(rèn)識到，許多重要的基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)橘Y金不足、維護(hù)不善和設(shè)計(jì)不當(dāng)而難以滿足21世紀(jì)的需要。ASCE也參與了該活動，呼吁國家增加對大壩和防洪堤的投資。

一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，許多美國人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。67% 的受訪者表示，重建國家基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該成為美國國會和特朗普政府關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。

“基礎(chǔ)設(shè)施周”活動負(fù)責(zé)人Z.謝弗表示, 基礎(chǔ)設(shè)施糟糕的現(xiàn)狀是美國目前面臨的最緊迫問題之一，而更強(qiáng)大、更完善的基礎(chǔ)設(shè)施體系所帶來的效益將是深遠(yuǎn)和持久的，正如USACE一再重申的，當(dāng)前是復(fù)興、改造和投資基礎(chǔ)設(shè)施的最佳時(shí)機(jī)，耗費(fèi)的時(shí)間越長，成本則會越高。

譚婧譯