巴西油氣合同模式與財稅政策新動向

張 晉，孫杜芬，劉申奧藝

(中國石油勘探開發研究院，北京 100083)

根據《BP世界能源年鑒統計(2017)》[1]，截止到2016年底，巴西探明石油可采儲量126億桶，在拉丁美洲地區僅次于委內瑞拉，2016年其平均日產量達到261萬桶/d，位于拉丁美洲地區之首。巴西是重要的石油資源國，尤其是鹽下油田巨大的資源潛力，吸引著各國際石油公司的關注，近年來中國三大石油公司也積極參與到巴西的油氣項目中，在2017年的勘探區塊招標中均成功中標勘探區塊，進一步加深了在巴西油氣領域的合作。近年來由于巴西經濟陷入困境，國際油價降低，在巴西新一輪區塊招標之前，財稅政策有了新的變化。密切關注巴西財稅政策的變化，分析其對項目運營和經濟效益的影響，對于項目控制風險和項目成功運作有著非常大的意義。本文總結了巴西油氣財稅政策的發展歷程，對比分析了巴西兩種合同模式，并分析了財稅政策對項目的影響，為進入巴西的油公司提供了參考建議。

1 巴西油氣財稅政策發展歷程

自1953年巴西國家石油公司(Petrobras)成立，巴西石油行業在半個世紀處于國家壟斷階段。1997～2001年的石油改革和企業改制，打開了外資參與巴西石油勘探開發的大門，鼓勵了石油行業的競爭發展。1997年頒布的第9478號法律，又稱《石油法》，將能源行業政企分開，由國家能源政策委員會(CNPE)負責石油、天然氣和生物燃料等能源政策的制定，國家石油局(ANP)負責對石油、天然氣和生物燃料等能源行業進行規范和監管[2-3]。這一階段的石油改革放開了民營資本和外資在油氣領域的投資，符合相應準入標準的公司均可參加公開招投標，這也開啟了巴西油氣的國際合作。

1997年頒布的第9478號法律，采用了拉美地區比較流行的礦稅制合同，政府通過簽字費、礦費、特別參與稅、面積租金獲取收益。此后，從1999年的第1輪招標到2008年的第10輪招標，一直采用礦稅制合同。

2002年巴西石油改制完成到2010年是巴西石油行業發展的黃金時期，一方面2006年Lula油田的發現證實了世界級的桑托斯盆地，其勘探潛力引人矚目，另一方面國際油價也一路高漲，巴西國家石油公司的股價更是從2002年2美元的低谷，一路漲到2008年77美元的高峰。正是在這個背景下，巴西政府決定進一步加強對鹽下油田的控制，2010年頒布了第12351號法律，在鹽下油田和其他戰略油田引入產品分成合同，并規定巴西國家石油公司必須至少控制30%的權益。

2013年進行了鹽下區域的首輪招標，采用產品分成合同，投標參數為利潤油分成比。相對于礦稅制合同，政府從產品分成合同中能獲取更大的利潤份額，從而進一步加強了對鹽下核心資產的控制。其他非鹽下區域沿用礦稅合同，但是由于政府對本地化采購比例(Local Content)的要求很高，再加上2014年以來油價陷入低谷，各公司在2015年第13輪招標的參與度并不高，266個招標區塊中僅授標了37個區塊。

近五年來巴西經濟增長放緩，尤其是2015年以來，陷入了技術性衰退的困境，2015年平均通貨膨脹率高達9.0%。這一輪經濟減速也受巴西國內政治環境影響，2014年開始巴西啟動了大規模反腐調查“洗車行動”，許多大型公司卷入巴西國家石油公司腐敗案中。巴西經濟遭遇了政治危機、腐敗丑聞和經濟下行的共同沖擊[4-5]。在這樣的經濟政治背景下，巴西政府為吸引國際投資，對油氣財稅條款和法規做出了一些調整修改，為2017年第2輪和3輪產品分成合同招標、第14輪招標做出政策的讓步。2016年11月，巴西政府立法廢除了巴西國家石油公司在鹽下區域強制作業者權力和至少30%權益的保障。2017年8月延長了即將于2020年底到期的“REPETRO”免稅機制，延長至2040年。在最新的招標合同中，也大幅降低了本地化采購比例(Local Content)的要求，對國際石油公司而言更加具有可操作性、更加靈活。

2 合同模式對比

目前巴西非鹽下核心區域的油田均采用礦稅制合同，其財稅流程如圖1所示。鹽下核心區域第1～3輪招標采用產品分成合同，其財稅流程如圖2所示。

圖1 巴西礦稅制合同框架

圖2 巴西鹽下油田產品分成合同框架

區別于之前的礦稅制合同，鹽下油田新引入的產品分成合同在合同框架上不一樣，很多財稅條款的參數也有所不同。兩種合同模式下政府均收取礦費(Royalty)，但是產品分成合同收取比例更高，為15%，而礦稅制合同較低，一般為5%～10%。礦稅制合同下不僅征收所得稅，而且還需要征收特別參與稅(Special Participation Tax)，其稅基與所得稅類似(計算凈利潤時，折舊攤銷方式有所差異)，其稅率根據產量采用超額累進制。

基于GEM@Wood Mackenzie軟件，以巴西鹽下Lula油田為例，對比分析合同模式對經濟性的影響(其輸入數據為Wood Mackenzie預測值，不一定準確，僅供參考分析)，如圖3所示。模型計算中油價與成本均考慮2%的通脹，政府收益占比(Government Take)為政府收益凈現值占政府收益和合同者收益凈現值的比例，合同者內部收益率為項目全周期內部收益率。Lula油田本身為礦稅制合同，如果采用2013年第1輪招標的產品分成合同，政府收益占比提高約8%～11%，合同者內部收益率下降約3%，政府獲取了更高的收益。其中，在30美元油價下，由于合同者未收回成本，只有政府從項目獲取了收益，政府收益占比為100%。對于巴西新招標的深水勘探區塊，鹽下核心區域的地質風險通常相對較低，而產品分成合同降低了投標公司的收益，在風險與收益上呈現匹配關系。雖然礦稅制合同從財稅條款上對合同者更為有利，但是勘探區塊的風險首先體現在技術風險上，因此地質條件相對較好的鹽下油田，雖然采用產品分成合同，但是在招投標中往往競爭激烈。

圖3 Lula油田不同合同模式下經濟結果對比

3 財稅政策變化及影響

盡管巴西采用油氣合作模式中常用的礦稅制和產品分成合同，但是巴西復雜的間接稅體制和嚴苛的本地化采購要求增加了項目估值與運營的不確定性。

3.1 本地化采購要求

1999年第1輪招標，國家石油局(ANP)提出了本地化采購要求，如果未達到規定的本地化采購比例，需要支付罰金。承諾的本地化采購比例作為投標參數，占總得分的15%(開發階段12%，勘探階段3%)，而簽字費得分占85%，這種計算方法一直延續到2001年的第4輪招標。在后續的招投標中，提出了最低本地化采購比例要求，制定了計算本地化采購比例的指南，各輪次招標得分權重系數見表1。

從第1～13輪礦稅制合同招標中，本地化采購比例一直是投標得分參數的一部分。在競爭激烈的招投標中，很多公司傾向于關注當前利益(能否獲取區塊)，而不是未來的風險(不能達到本地化采購比例的要求)，往往通過提高本地化采購比例來平衡簽字費的支付[6-7]。巴西各輪次海上區塊招標的平均本地化采購比例如圖4所示。

表1 巴西區塊礦稅制合同招標中得分權重系數

在2017年的第14輪礦稅制合同招標中，國家石油局(ANP)不再將本地化采購比例作為投標參數，避免投標出現不現實的過高比例。在第1～3輪鹽下產品分成合同招標中，投標參數只有一個，即利潤油分成比。2017年的第14輪礦稅制合同招標和第3輪鹽下產品分成合同招標中，規定的本地化比例上也大幅降低，勘探階段為18%，開發階段的井建設部分為25%，集采系統為40%，固定生產單元為25%。

圖4 巴西海上各輪次礦稅制合同招標的本地化采購要求

巴西的本地化采購要求旨在保護并促進國內工業的發展，但是過高的本地化采購要求如果導致項目延期也勢必影響巴西油氣行業的發展，因此適當降低本地化采購要求并且不作為投標參數，成為后續招投標的一個趨勢。盡管在2017年的招投標中，國家石油局(ANP)放松了對本地化采購的要求，但是已招標區塊仍然參照原規定執行。2015年來巴西經濟形勢惡化，尤其是巴西鉆井平臺公司SeteBrasil申請破產，本地市場供應端衰減，第5～13輪具有較高的本地化采購要求的項目可能面臨著延期和罰金的風險。中國油公司進入巴西的項目，其作業者大部分為巴西國家石油公司(目前僅2017年中海油中標的ES-M-592區塊為作業者)，具有采購策略優化的經驗。針對本地化采購的高比例要求、官僚而復雜的審核流程，中國油公司在巴西項目上不僅僅需要考慮技術風險，還需要在采購等關鍵的環節爭取崗位、培養人才并積累經驗。

3.2 間接稅體制

雖然巴西的礦稅制合同與其他資源國類似，但是間接稅體制非常復雜，其稅種多達9種，高額的間接稅增加了油氣勘探開發的成本。在項目運營中，間接稅的征收與計算也非常復雜，其間接稅征收與項目的采購策略緊密相關，取決于采購的來源為本地/進口，取決于采購投資類型為有形/無形。由于不同項目的本地化采購比例要求不一樣，不同作業者的采購策略也有所區別，因此不同項目的間接稅征收情況不能一概而論。

巴西的9種間接稅分別為進口關稅(II)、聯邦增值稅(IPI)、社會附加稅(PIS/COFINS)、州增值稅(ICMS)、市服務稅(ISS)、經濟管轄權繳稅(CIDE)、預提稅(IRRF)、金融業務稅(IOF)、商船海運附加稅(AFRMM)，其中最主要的為進口關稅(II)、聯邦增值稅(IPI)和州增值稅(ICMS)。進口關稅(II)和聯邦增值稅(IPI)根據《統一關稅表》(Harmonized Tariff Schedule)，不同的采購類目適用不同稅率。州增值稅(ICMS)在各個州的稅率不一樣，為14%～19%之間。因為稅率的這些不確定性，項目評價中往往只能取稅率的平均值或者估計值。

1998年12月，巴西政府針對油氣行業引入了部分間接稅的免除機制(STAR)，期限為2001年12月31日之前。1999年9月總統法令REPETRO，將期限延長至2005年12月31日，后續又進行了三次延長期限。最近的一次是在2017年8月，將REPETRO免稅機制延長到2040年12月31日。REPETRO機制取消了進口設備的進口關稅(II)、聯邦增值稅(IPI)和社會附加稅(PIS/COFINS)，降低了勘探開發階段州增值稅(ICMS)的稅率。REPETRO機制僅適用于非永久性的有形資產，諸如套管等設備不能免除這部分間接稅。

圖5 巴西投資與采購方案流程圖

如圖5所示，對于同一個采購設備，巴西本地與國際市場的價格可能存在差異，兩種采購方式的間接稅成本不同，最終的含稅成本也不一樣。決定是否在當地采購，不僅僅取決于價格的比選，還取決于本地市場的供應能力、能否達到項目本地化采購要求的比例。事實上，采購策略、本地化采購要求和間接稅納稅籌劃，這三者之間是緊密聯系的。雖然在勘探區塊招投標的早期階段很難確定采購策略、準確估計投資和間接稅，但是在開發項目并購和項目運營的過程中，需要加深這三方面的緊密聯系。

3 總結與建議

本文梳理了巴西油氣合作財稅政策的發展歷程，對比了巴西兩種油氣合同模式，分析了本地化采購要求和復雜間接稅體制的兩個特點，研究了財稅政策的新變化。

1) 從2013年開始，巴西鹽下和其他戰略區域采用產品分成合同，在2017年新一輪勘探區塊招標之前修改了財稅政策：立法廢除了巴西國家石油公司在鹽下區域強制作業者權力和至少30%權益的保障；把即將于2020年底到期的“REPETRO”免稅機制延長至2040年；在最新的招標合同中，大幅降低了本地化采購比例的要求。

2) 相對于礦稅制合同，政府能夠從鹽下地區的產品分成合同中獲取更高比例的收益，合同者收益有所降低，但是收益的降低與鹽下地區相對更低的地質風險相對應。

3) 高比例的本地化采購要求讓很多項目承擔著延期和支付罰金的風險，但是2017年的招標中政府降低了本地化采購要求，且不作為投標參數，更具有操作性。

4) 巴西的間接稅體制非常復雜，其間接稅征收與項目的采購策略緊密相關，取決于采購的來源為本地/進口，取決于采購投資類型為有形/無形，取決于是否符合“REPETRO”免稅機制，其稅率也與采購類目、所在地區有關。

針對巴西財稅政策的特點，為油公司進入巴西項目提出以下兩條建議。

1) 采購策略、本地化采購要求和間接稅納稅籌劃三者之間緊密相連，在開發項目并購和項目運營的過程中，要更加深入分析當地市場與國際市場的價格差別，綜合當地市場供應能力、含稅價格比選、本地化采購要求，制定采購策略，細化投資預算。

2) 由于巴西財稅政策的復雜性，中國油公司在巴西項目上不僅僅需要考慮技術風險，還需要在采購等關鍵的環節爭取崗位、培養人才并積累經驗。

[1] BP.Statistical Review of World Energy(2017)[R].2017.

[2] 朱云祖.巴西石油工業的對外開放政策[J].國際石油經濟,2001,9(3):30-32.

[3] 周志偉.巴西石油公司的國際化及企業發展戰略[J].拉丁美洲研究,2010,32(5):31-37.

[4] 牛海彬.當前巴西經濟困境的政治經濟學視角[J].拉丁美洲研究,2015,37(5):48-54.

[5] 鐘文新,朱穎超,孫依敏.巴西政局走向對中國石油企業的影響及對策[J].國際經濟合作,2016(6):84-87.

[6] Mirilli M O.Regulatory Challenges of Local Content Rules in Brazil[R].Offshore Technology Conference,Rio de Janeiro,Brazil,2013.

[7] Jesus F D,Silva J F,Roitman T.Industrial Policy and Local Content:Brazil’s Pre-Salt Area Case[R].Offshore Technology Conference,Rio de Janeiro,Brazil,2017.