溧陽抽水蓄能電站工程造價管理實踐

祁 舵，高 斌，劉洋洋，沈 雍

(江蘇國信溧陽抽水蓄能發電有限公司，江蘇溧陽213334)

江蘇溧陽抽水蓄能電站(以下簡稱“溧陽電站”)由江蘇省國信資產管理集團有限公司、中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司、溧陽市投資公司按85%、10%、5%的股比投資開發，控股方江蘇省國信集團是江蘇省屬大型國有獨資企業集團，主要從事能源、金融等業務。

由于該電站所處工程區域存在較多不利地形地質問題，工程變更多、單位容量投資高，工程造價管理難度大、投資控制壓力大。溧陽電站核準概算76.35億元，為2007年三季度價格水平，受國家政策調整、用地方式改變、市場價格波動、工程設計變更、施工條件變化等影響，核準概算不能滿足工程實際需要；根據國家有關規定，對核準概算進行了調整。2016年5月，概算調整工作完成，調整后的概算為89.27億元。面對投資控制的巨大壓力，項目業主會同各參建單位通過借鑒、探索與實踐，建立了一套造價管理架構體系和制度體系，并通過若干具體舉措，成功實現了既定的投資控制目標。

1 工程造價管理體系

工程造價管理指對一項工程所需開支的全部費用進行管控的一系列活動。溧陽電站建設伊始，項目業主即著手對涉及工程造價管理的機構設置、人員配置、職責劃分、工作目標、工作流程、工作標準、工作權限等進行頂層設計、制度構建，并在實踐中不斷修正完善，逐步形成了適應溧陽電站項目特點的工程造價管理體系。

1.1 組織架構

工程造價管理涵蓋工程建設的各個環節，涉及若干主體，包括項目業主、設計、監理、施工、材料設備供應、服務供應、土地供應、政府職能部門、審計等單位或組織，各單位或組織之間以合同和法規為紐帶，按照一定的規則，誠信履責，共同實現工程建設總體目標和工程造價管理目標。各單位或組織的造價管理職能機構相互協作，構成了整個工程的造價管理組織架構體系。

(1)項目業主。溧陽電站項目業主為江蘇國信溧陽抽水蓄能發電有限公司，造價管理方面主要負責造價控制目標制定、資金籌措與支付、招投標、結算審核等。各相關部門職責如下：①計劃合同部，負責投資計劃與統計、概預算、招投標、詢比價、合同管理、價格審核、工程結算、管理目標考核等。②財務部，負責資金籌措與調配、支付審核、涉稅業務辦理等。③工程管理部，負責土建項目工程量簽證與審核、工程變更審核、甲供物資采購與核銷等。④機電設備部，負責安裝項目工程量簽證與審核、設備采購等。⑤安全環保部，負責安全文明施工費用及環水保專項費用審核等。

(2) 設計單位。溧陽電站勘察設計工作由中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司(以下簡稱“中南院”)承擔，其造價管理方面的職責主要有：①各設計階段工程造價指標制定；②受業主委托編制執行概算、分標概算、調整概算等；③主要施工標段和主要設備物資采購合同的招標文件編制，標底編制；④開展動態設計、限額設計，嚴控設計變更，強化設計優化，合理控制工程造價；⑤配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(3)監理單位。溧陽電站工程建設監理工作由中國水利水電建設工程咨詢西北有限公司承擔，其造價管理方面的職責主要有：①會同業主編制造價控制目標和分年度投資計劃；②做好設計監理，審核簽發施工圖紙；③配合業主做好招投標工作；④做好現場簽證和工程計量，審核承包商上報的結算報表，并簽發支付憑證；⑤審核承包商上報的材料核銷報表；⑥根據授權審核審批工程變更單、單價變更及索賠補償項目；⑦提出造價控制合理化建議；⑧配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(4)施工單位。溧陽電站主體工程施工單位包括中國水利水電第三、五、六、十二工程局有限公司等，均隸屬中國電建集團，各施工單位造價管理方面的職責主要有：①對已完工程量進行測量、計量，并按照合同約定時限進行工程結算報表編制和申報；②甲供材料物資的領用統計和核銷；③實事求是開展合同變更、索賠、補償工作，合理合規編制相關經濟文件，并與監理、業主單位保持良好溝通；④進行完工工程量清理和完工結算工作；⑤配合跟蹤審計和竣工決算審計。

(5)設備、材料、土地、服務供應單位。溧陽電站主機設備由哈爾濱電機廠有限責任公司制造供應。甲供材料主要為鋼材和水泥，鋼材由寶鋼、馬鋼、南鋼、沙鋼供應，水泥由安徽海螺和江蘇金峰供應。用地采取地方政府按協議價格包干的模式，業主是土地使用的需求方，承擔用地計劃提交、用地手續辦理、費用支付等職責，地方政府是征地移民的責任方，負責征地移民工作協調、土地提供等工作。服務項目主要包括金融、保險、稅務、法務、技術咨詢、安保后勤等。上述單位造價管理方面的職責主要有：開展工作量結算、配合跟蹤審計和竣工決算審計等。

(6)跟蹤審計單位。溧陽電站跟蹤審計工作由江蘇富華工程造價咨詢事務所有限公司承擔，其造價管理方面的職責主要有：①審核招標工程量清單和合同條款；②審核工程結算報表，出具支付意見；③審核變更、索賠、補償等經濟文件；④審核完工結算報表，出具審計意見書；⑤配合竣工決算審計。

1.2 制度體系

工程造價管理制度體系是指由業主主導建立、要求各工程建設參與單位共同遵守的、與工程造價管理相關的一系列規章或準則組成的制度系統。溧陽電站造價管理各工作環節的制度主要包括：

(1)立項環節主要有投資決策管理制度、立項管理辦法等，重點對工程、貨物、服務的立項流程及權限進行了規定。

(2)招標采購環節主要有招投標管理辦法、詢比價管理辦法、單一來源采購管理辦法、計日工管理辦法等，重點對工程、貨物、服務采購的適用方式、流程及權限進行了規定。

(3)合同履行環節主要有合同管理辦法、工程價款結算及支付管理辦法、變更管理辦法、工程量簽證管理辦法、工程建設目標考核辦法、材料核銷辦法、停窩工管理辦法、審計監督管理辦法等，重點對合同的訂立、履行、完結等涉及的流程及權限進行了規定。

2 工程造價管理具體舉措

溧陽電站工程建設之初，項目業主就將“成本、效益”思想融入到每一位員工心里、滲透到每一個工作環節，強調“今天的投入就是明天的成本”，努力控制工程造價。

2.1 認真推行項目管理“五制”

項目法人負責制、工程監理制、招標投標制和合同管理制是我國步入市場經濟后在建設領域推行的基本做法，溧陽電站在認真推行上述“四制”的基礎上，還引入了跟蹤審計制，切實抓好工程造價管理。

(1)項目法人負責制。溧陽電站實行建管合一的項目法人負責制，公司經營管理班子由董事會聘用，實行董事會領導下的總經理負責制。公司法人治理結構清晰，股東會、董事會、監事會、經營班子職責和權限明確，企業生產經營規范有序。

(2)建設監理制。溧陽電站整個建設期委托一家工程監理單位進行監理，減少了管理接口，有利于現場統一協調管理和各項工作的順利開展。電站機組為首批國產化設備，為保障質量，項目業主通過招標選擇了浙江新華工程監理咨詢有限公司作為設備制造監理單位，開展駐廠監造工作，取得了較好的成效。

(3)招標投標制。溧陽抽水蓄能電站嚴格按照招標投標法等相關法律法規開展招標活動，所有招標活動均委托招標代理組織，采用國內公開招標方式選擇了施工單位、材料設備供應商和監理、設計等服務單位，采用國際招標方式選擇了800 MPa級高強鋼岔管供應商。整個工程建設期，共進行各類招標60余項。通過招標方式選擇參建單位，充分進行市場競爭，不僅為有效控制工程安全、質量、進度打下了堅實基礎，還對工程投資控制發揮了很大作用。

(4)合同管理制。項目業主通過制定合同管理辦法，對合同分類、承辦與會辦職責、簽約流程、簽約及支付權限、合同履行、變更與解除、保管與歸檔等進行了規定，保障了合同管理的規范化。整個建設期，共簽訂各類經濟合同1 000余份，幾乎涵蓋標的額超過1萬元的所有項目。

(5)跟蹤審計制。溧陽電站實行跟蹤審計制，跟蹤審計單位項目組在整個建設期常駐現場，通過研究合同和工程資料，并實地深入工地，對監理和業主已審核完成的項目，站在專業造價咨詢中介機構的立場，提出跟蹤審計意見；這對變更、補償文件的審批、工程進度款結算、完工結算等起到了很好的把關作用。

2.2 采用分標概算和執行概算總體管控工程造價

分標概算是以批準的設計概算為基礎，根據分標方案，對設計概算的項目和投資進行切塊調整重組，并對施工輔助工程和有關費用進行合理分攤，是將設計概算按分標項目進行分解的造價文件。溧陽電站委托有資質單位編制了分標概算，作為限額設計及分標段造價控制的依據。

執行概算是項目實施過程中項目業主根據自身管理的需要，依照所簽合同并結合項目實施情況編制、綜合反映項目投資動態變化的造價文件。溧陽電站委托有資質單位編制了執行概算，作為年度投資計劃、年度資金籌措計劃及整個工程造價控制的依據。

2.3 動態控制工程造價

溧陽電站工程建設期間，項目業主組織各參建單位認真挖掘降本空間，從設計源頭抓起，鼓勵全體參建單位多提合理化建議，動態控制工程造價，在設計優化、施工方案優化和綜合管理等方面做了大量卓有成效的工作，主要有：建筑設施布置方案優化(取消上進出水口攔污設施、取消球閥室等)、施工支洞布置及尺寸優化、引水及廠房系統固結灌漿參數優化、壩體分區方案優化、上庫庫底防滲結構優化、上進出水口塔體周圍回填方案優化、地下洞室及地面邊坡支護型式與參數優化、部分混凝土結構優化等設計優化；施工工期優化、爆破參數優化、土石方挖填動態平衡、混凝土配合比優化等施工方案優化；創新鋼岔管采購制作國際合作模式、采用招標和借短還長等方式降低融資成本等。

2.4 積極推進設備國產化

2003年以前，我國大型抽水蓄能電站機組及成套設備均被國外公司壟斷，嚴重束縛了我國抽水蓄能事業的發展。自2003年開始，國家決定以工程為依托，采用技貿結合的方式，經過技術引進、消化吸收和自主創新三個階段，力爭大型抽水蓄能成套設備自主研制能力達到國際領先水平。溧陽電站屬于首批自主創新機組設備的依托項目，經議標，由哈爾濱電機廠有限責任公司負責主機設備研發制造。此外，溧陽電站的主變、計算機監控、繼電保護、機組狀態監測等系統也順利實現國產化。相比進口，國產設備性能指標差異不大，但購置成本和維護成本均有大幅下降。

2.5 合理運用專項費用

(1)工程建設管理目標措施費。為充分調動各參建單位現場項目部的工作積極性，確保各項工程管理目標順利實現，溧陽電站設置了工程建設管理目標措施費，總額按建安費的一定比例計取，納入各主標“一般項目”中，由發包人控制使用，用于年度安全、質量、投資、工期等目標考核和重大節點考核。

(2)安全文明施工措施費。安全文明施工措施費是指按照國家現行的建筑施工安全、施工現場環境與衛生標準和有關規定，購置和更新施工防護用具及設施、改善安全生產條件和作業環境所需要的費用。溧陽電站安全文明施工措施費的計列與使用有嚴格規定，做到足額計取、單列專用，相關費用必須投入到位并經監理簽認發包人批準后才予結算。由于各方面安全管理工作到位，溧陽電站工程建設期未發生安全事故，相當于間接節省了工程投資。

(3)五項保證金。溧陽電站在主標施工合同中約定了質量保證金、安全保證金、社會治安綜合治理責任保證金、農民工工資保證金及項目經理到位保證金等五項保證金，對施工單位認真落實主體責任、誠信履約起到了一定的約束作用，工程建設得以順利推進，未發生質量責任事故，也間接地節省了工程投資。

(4)水土保持與生態環境保護專項投入。溧陽電站周邊為5A級天目湖旅游景區及飲用水源保護區，對水土保持和生態保護有非常嚴格的要求。項目業主在方案制訂、措施落實、資金投入等方面高度重視，通過多項工程措施和水保環保專項措施，最大限度地降低工程建設對水土保持和生態環境的負面影響。工程后期，及時開展復墾復綠及生態修復，恢復并提升原有水土保持和生態功能。經測算，溧陽電站用于水土保持和生態環境保護投資達2.7億元。

2.6 充分發揮設計方作為股東在造價管理方面的積極作用

溧陽電站的設計方中南院，同時也是股東方之一。設計方投資入股，可充分發揮其在造價管理方面的積極作用。這種模式使得設計方與業主戰略上具有一致性，在設計工作的各個階段，更利于調動設計人員控制工程造價的積極性和自覺性；股東方加設計方的雙重身份，設計進度和設計供圖保障性更高；設計股東方可委派熟悉工程設計和施工管理業務的專業人員作為業主高管直接參與項目管理，提高工程建設管理水平。

3 工程造價管理成效

盡管溧陽電站工程造價控制壓力很大，但項目業主通過采取一系列管理手段，強化頂層設計、注重過程控制，取得了較好的投資控制效果。根據已完成的結算數據分析，最終工程造價可控制在調整后的概算額度以內。2017年，江蘇省價格主管部門

依據國家有關政策，核定了溧陽電站的容量電價(有效期兩年)。從一年多的經營情況來看，溧陽電站還本付息能力較強，盈利水平適度，經營風險較低。

由于在體制創新、機制創新、管理創新、技術創新方面做出了積極探索，在經濟效益、社會效益、環境效益、生態效益方面取得了卓越成就，2017年，溧陽電站被授予國家優質投資項目獎。

4 問題與建議

長期以來，水電施工項目中標價格普遍偏低，合同履行過程中施工投入和產出倒掛問題突出，施工方往往需要通過變更、補償、索賠等方式增加產出才能維系正常的經營。工程實踐中，施工方提出的很多變更、補償、索賠理由和依據都不夠充分，有的甚至是合同明確約定屬于承包人的風險范疇，如嚴格按合同約定進行處理，風險應由承包人承擔；而實際上承包人的風險承擔能力普遍較弱，無法承擔相應風險。通俗地講，就是承包人不可能帶錢干活。為解決承包人的實際困難，發承包雙方需要根據具體情況，在既不背離合同、又尊重事實的前提下，研究解決問題的思路和方法。由于變更補償索賠項目涉及的問題大都比較復雜，金額大、爭議多，需牽扯發承包雙方大量精力。如果這些問題在過程中得不到解決，當施工方資金鏈出現問題時，現場施工將受到嚴重影響，一旦停工，給各方造成的損失難以估量。很多情況下，為確保工程順利推進，降低停工損失，發包人無奈之下只能通過緩扣甲供材料款、預結工程款、借款等方式解決現場急需資金問題，存在后期難以扣回的支付風險。

造成上述問題的原因固然有水電工程外部條件變化多、設計施工難度大、建設工期長的原因，但水電施工企業風險承擔能力不強、水電定額不盡合理、投標大幅壓價等因素也不容小視。為避免工程建設過程中發承包雙方耗費大量精力在變更補償索賠方面扯皮，不斷提高水電工程建設管理水平和造價管理水平，需要整個水電業界共同強化風險管控，提高履約意識，提倡合理價格中標，以使水電事業健康可持續發展。