“一帶一路”沿線國家教育服務外資準入規制及我國法規完善

唐海濤 陳 功

（1.四川外國語大學國際商學院，重慶400031；2.四川外國語大學教育發展研究院 重慶國際戰略研究院，重慶400031）

隨著“一帶一路”倡議的推進實施，我國在沿線國家的投資規模和領域均不斷擴大和深入，包括文化和教育領域的交流不斷加強。但“一帶一路”沿線65個國家對教育服務外資準入進行具體規定的還不多。我國要加強與沿線國家在文化教育服務領域的合作與交流，就必須全面總結沿線各國在教育服務外資準入領域的現行規定。沿線國家對教育服務外資準入的組織形式、準入的范圍及比例、履行要求及審批有何承諾與限制，未來“一帶一路”沿線國家教育服務外資準入規則又將采取何種發展路徑，我國教育服務外資準入承諾和法規還存在哪些不完善之處等問題都值得系統分析和總結。

一、“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的組織形式規制

按照外資進入東道國的組織形式差異，外資準入通常分為創設新企業、兼并收購、創設分支機構或辦事處和其他形式等［1］。“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的組織形式進行了承諾與限制，因教育服務領域的特殊性，外資準入所呈現的形式較為簡單。

（一）創設教育服務企業

在國際投資領域，創設新企業形式也稱為“綠地投資”(Greenfield Investment)，指外國投資者以遵守東道國的國內法為前提而投資設立新的企業，外國投資者在該企業中占有相應部分的股權［2］。創設新企業主要有兩種表現形式，由外國投資者在東道國設立獨資企業，或者與東道國投資者合作設立股權式或契約式合資企業。誠然，不同的國家對外資創設企業的方式有不同的規定，如我國法律規定有三種形式：外商獨資企業、中外合資經營企業和中外合作經營企業，而有的國家還包括補償貿易與加工裝配等［3］。“一帶一路”沿線很多國家均對外資參與創設教育服務企業做出具體明確的規定，主要涉及外資參與教育服務的途徑、創設教育服務企業的形式等。總體而言，主要涵蓋以下三方面。

1.對法人形式的規定

沿線國家一般均將外資參與設立之教育服務企業的性質限定為法人，排除了其他的企業形式。例如克羅地亞在開放的“中等教育服務”領域，明確規定法人形式的企業可以從事相關的教育服務活動，而其他形式則受限制①See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December2000.p.18.。此外，還有國家進一步限定了法人企業的國籍，通常為限定在該教育服務進口國的國籍范圍內。例如塔吉克斯坦規定，在其開放的教育服務領域，外資可以參與，但其形式只能是在該國具有法人地位的企業參與，外國國籍的法人不能參與設立教育服務企業②See Tajikistan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。

2.對外資參與創設企業的具體形式的規定

有較多沿線國家選擇了此種更為具體詳盡的限制性規定模式，表明大多數國家在對待教育服務外資準入時的一種謹慎態度。例如越南法律規定，允許外資參與越南的“高等教育服務”“成人教育服務”和“其他教育服務”領域，但是教育機構只能是合資企業的形式，直到2009年1月1日之后才允許出現外商獨資的情形③See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.；而泰國只允許通過在泰國注冊有限責任公司的形式，方可從事相關的教育服務活動④See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。

3.明確排除外資參與部分教育服務領域創設教育企業的規定

部分沿線國家基于某些教育服務分部門（行業）與本國傳統文化、教育體制緊密聯系，從而限制外資甚至私立資金的進入。在此種情形下，一些沿線國家會明確限制外資參與某類教育服務分部門的合作。例如俄羅斯規定，鑒于涉及本國獨特文化的傳承，政府對作為公共事業的教育領域壟斷程度極深，私營性質的教育服務企業必須得到政府授予的獨家經營權。俄羅斯對初等教育服務、中等教育服務、成人教育服務的監管十分嚴格，能進入這些領域的必須為俄羅斯聯邦的法人企業，而且僅有非營利性質的法人才可參與，外資則不能進入上述教育服務分部門。不過，在俄羅斯承諾開放的高等教育服務領域，外資可以進入，但前提是必須與俄羅斯聯邦的法人企業進行融資，有限地參與高等教育服務中的開放合作⑤See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。

（二）設立分支機構或辦事處/代表處

在國際投資領域中，分支機構或辦事處的設立是最為簡便的一種投資形式，世界各國針對這兩種投資形式的法律規定存在較大差異［4］。同樣，“一帶一路”沿線國家對待外資參與本國教育服務領域，創設分支機構或辦事處的承諾規定也存在差異。

1.允許外資設立的分支機構參與提供教育服務

大多數沿線國家選擇的規制方式為允許外資設立的分支機構參與提供教育服務，而辦事處則不得從事相應的教育服務活動。此種情形下，分支機構被授予了一定的教育服務提供權限，但有些國家對外資設立教育服務分支機構的程序進行了具體規定。例如越南規定，允許外國投資者在越南設立外商投資企業，也允許外國服務提供者在越南設立代表處，但均不得從事任何直接營利性活動，不過越南對外國投資者設立的分支機構卻沒有上述限制①See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.1.。克羅地亞規定，中等教育服務除外，在其承諾開放的其他三個教育服務分部門（高等教育、成人教育、其他教育）中，允許分支機構參與提供所有相關教育服務活動，但對分支機構的權利和義務進行了規定，只能是歸于其母公司②See The Republic of Croatia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/130,22 December 2000.pp.2,18.。馬其頓規定，允許外資進入教育領域，為本國教育提供服務，可以在馬其頓注冊獨資企業，或者以分支機構的形式提供教育服務，但在馬其頓注冊的辦事處不可以從事和提供相關教育服務活動③See The Former Yugoslav Republic of Macedonia Schedule of Specific Commitments in Services,GATS/SC/138,30 April 2004,p.3.。此外，俄羅斯明確規定，代表處不得進行任何商業活動，包括教育服務的提供④See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.1,2.。

2.允許代表處從事相關教育服務活動

“一帶一路”沿線有極個別國家在面對外資設立代表處時，采取了不同于其他國家的開放態度。例如匈牙利規定，在其開放的初等教育、中等教育、高等教育、成人教育服務領域，允許代表處提供教育服務，但卻不允許初次進入匈牙利的分支機構從事和提供相應的教育服務，除非匈牙利中央和地方當局批準⑤See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994.p.1.。南非規定，設立代表處需經主管當局批準，經批準設立的代表處可以在規定的范圍內從事相關教育服務活動，包括提供教育服務與咨詢⑥See South Africa Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/78,15 April 1994.p9.。

二、“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的范圍與比例規制

現分別分析“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的范圍與比例規制。

（一）外資準入的范圍

外資準入的范圍是一國允許外國資本進入和參與本國領域內的行業或部門，一般而言，東道國通過法律或制度來明確外國資本的準入范圍，主要會考慮本國的經濟安全和行業發展［6］。鑒于教育服務的特殊性，特別是基礎教育或義務教育對本國教育體系的支撐作用和在民族傳承、文化價值方面的重要作用［7］，如今，在做出教育服務市場開放的“一帶一路”沿線國家中，很多國家均排除了對“初等教育服務”“中等教育服務”的開放，甚至一些國家亦排除了范圍不太確定的“其他教育服務”。因此，各國對教育服務外資準入范圍的規制主要體現在“高等教育服務”和“成人教育服務”兩個領域，尤其是“高等教育服務”領域。主要表現形式如下。

1.否定方式

“一帶一路”沿線國家對教育服務分部門外資準入進行列舉式的排除，沒有排除的領域，即為允許外資進入的范圍。這種方式主要為發達國家所采用。例如奧地利排除了通過收音機和廣播電視開展“成人教育服務”①See Austria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/71,5 April 1994,p.21.。也有少數發展中國家采用了這種方式。例如愛沙尼亞在“其他教育服務”中排除了政府提供的教育服務②See The Republic Of Estonia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/127,5 October 1999,p13.。總體而言，由于否定方式體現了較高的教育服務外資準入度，因此，采取否定方式的“一帶一路”沿線國家總體數量較少。

2.肯定方式

“一帶一路”沿線各國對教育服務分部門的外資準入進行具體的確定，未明確列舉的領域，均為外資不得進入的范圍。在所有做出教育服務開放的國家中，更多的國家采用這種方式，特別是發展中國家和最不發達國家。而在該種方式中，還可將外資準入范圍的限制細分為兩種形式。其一，對私立教育領域的肯定性限制。很多國家明確將教育服務外資準入的范圍限于私立教育領域。例如斯洛文尼亞規定，本國對“中等教育服務”“高等教育服務”的外資開放僅限于私立教育服務領域③See Slovenia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/771,5 April 1994,p.22.。保加利亞、格魯吉亞也將“初等教育服務”“中等教育服務”“成人教育服務”的外資準入領域限于私立教育服務領域④See The Republic Of Bulgaria Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/122,21 May 1997,p.21.Georgia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/129,20 December 2000,p.18.。其二，對具體教育服務形式的肯定性限制。這是一種更加具體和細致的外資準入范圍限定方式。很多發展中國家將其外資準入的領域限于語言、技能的培訓和輔導、社會課程等方面。例如沙特阿拉伯將“其他教育服務”限于技能培訓⑤See The Kingdom Of Saudi Arabia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/141,29 March 2006,p.20.。塔吉克斯坦將“其他教育服務”限于培訓(如語言、駕駛、設計、技術等）、教育測試服務、社會課程、學校教育項目、輔導和預備課程服務⑥See Tajikistan Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/151,22 April 2013,p.17.。俄羅斯也將“成人教育服務”限于外語、計算機、商務及考試培訓服務⑦See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/855 November 2012,pp.35-36.。而最不發達國家也將外資準入范圍限于各種社會培訓領域。例如老撾在“其他教育服務”中僅開放短期的外語培訓服務⑧See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.。科特迪瓦將“成人教育服務”限于社會人員的就業與培訓服務⑨See Cote Divoire Schedule of Specific Commitments GATS/SC/23/Suppl.2,18 November 1999,p.5.。

（二）外資準入的比例

關于外資比例的規定是衡量一國外資準入程度和參與程度的重要標準。因此，對外資比例規定的分析，可以比較明確地判斷一國的外資準入政策。從宏觀的角度來看，一國對外資比例加以規定和限制，體現了對其他國家資本投資方向和特殊領域的總體把握；從微觀的角度來看，主要展現的是具體投資比例、企業利益與管理權的分配問題，而這種分配就要求東道國投資者與外國投資者必須在東道國的法律規定范圍內進行［7］。在“一帶一路”沿線國家中，對教育服務外資準入比例的不同規制，體現了各國對外資參與本國教育服務市場的不同態度。總體而言，各國對教育服務外資準入的比例規制均比較明確和具體，主要分為三類。

1.外資占少數比例

此類國家規定外資占比上限，即不得超過教育機構或企業份額的50%，至于外資具體可占多少，則一般未進一步詳細規定。例如泰國規定，凡投資本國教育服務領域的外國資本，其外資所占比例不得超過49%。并且必須事先得到本國公共教育部(SEP)的授權，或者達到本國對教育機構的相關要求①See Thailand Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/85,15 April 1994,p.3.。加納規定，允許外資進入教育服務領域，但外資所占比例嚴格限制在49%以內，并限定了外資參與的具體教育服務領域②See Ghana Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/35/Suppl.1,11 April 1997.p.4.。

2.外資占多數比例

此類國家規定外資占比可以超過教育機構或企業份額的50%。具體細分為三種情況。其一，有具體比例的限定。也即，對外資參與設立教育服務機構或企業的比例有詳細具體的數字規定。例如老撾規定，外資參與老撾教育服務的參股比例限制在51%，即設置上限比例③See Lao Pdr Schedule Of Specific Commitments,GATS/SC/150,22 April 2013,p.11.。其二，漸進式的規定。也即，雖規定了外資的具體比例，但隨著時間的推移，允許將外資的比例提高。例如尼泊爾規定，設立之初，外資參與的比例最高為51%，但自參與之日起5年后，外資的比例可以提高至80%④See The Kingdom Of Nepal Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/139,30 August 2004,pp.17-18.。越南規定，在“高等教育服務”“成人教育服務”和“其他教育服務”領域，自2009年1月1日起，允許外資教育機構或企業擁有100%的份額，并且在做出開放性規定三年后，對外資參與本國的教育服務沒有任何的投資比例限制⑤See Viet Nam Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/142,19 March 2007,p.38.。阿曼規定，外資可參與初等教育以外的其他任何教育服務分部門，自2001年1月1日起，外資股權的份額可以達到70%⑥See Oman Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/132,22 December 2000,pp.2-4.。約旦規定，外資準入的比例可以達到51%，并且最遲自2004年1月1日起，外資準入的比例可達到100%⑦See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。其三，籠統性的規定。即僅規定教育服務外資應占多數比例，但既未規定詳細的比例數據，也未規定有漸進式的比例調整，而是籠統規定外資應占多數比例，我國也屬于這種規制類型。

3.未規定外資準入比例

除上述國家外，大部分“一帶一路”沿線國家在對外開放的教育服務領域中，均未對外資準入進行比例限制。由此說明沿線國家教育服務外資準入的規定還不夠細化，缺乏針對教育服務領域的專門性規定，大多通用一般普通投資領域準入規則。

三、“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的履行要求與審批規制

現分別分析“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入的履行要求與審批規制。

（一）外資準入的履行要求規制

履行要求又稱“投資條件”，是東道國對引進外資的具體監管手段，若外資不能滿足東道國設立的投資履行要求，該外資也就無法順利進入東道國，亦不可能在東道國經營以及取得某些優惠條件。東道國實施這樣的監管條件主要是為了確保所引進的外資能夠更好地為本國經濟發展服務，滿足本國整體社會經濟發展目標的需要，同時又希望本國經濟不受外資控制，避免外資可能給本國經濟帶來的不利影響［8］。在“一帶一路”沿線國家中，各國對教育服務外資準入的履行要求條款比較分散，既有概括性的規定，也有非常詳細的規定。總體而言，“一帶一路”沿線國家對教育服務外資準入履行要求的規制主要體現在當地成分、當地雇傭和貿易平衡等方面，可分為以下三種情況。

1.對教育服務機構負責人的具體規定

此種規定實際上是對教育服務外資準入當地成分的履行要求。諸多沿線國家都對此進行了詳細和具體的限制性規定。主要是針對外資參與設立的教育機構的負責人、董事、股東或管理者的具體規定。例如烏克蘭規定，外資參與“初等教育服務”“中等教育服務”和“高等教育服務”領域時，不論外資參與的比例如何，該教育機構的負責人只能由烏克蘭公民擔任①See Ukraine Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/144,10 March2008,p.22.。約旦規定，外資參與“成人教育服務”和“其他教育服務”時，成立的成人教育中心、文化教育中心，其主任都必須由具備約旦國籍的自然人擔任②See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.22.。

2.對本地雇傭的規定

此類規定屬于當地雇傭的履行要求。主要是針對外資參與設立的教育服務機構中，對當地普通員工和專業工作人員的雇傭要求，對此有具體數量和比例承諾限制規定的國家為數不多。例如約旦規定，對外資參與的教育機構，其普通員工至少90%為約旦人、約旦人的外國配偶或在該國居住滿十年的人，外國專業或技術人員不得超過員工總人數的15%。誠然，在外資比例較高的教育服務機構，經相關部門提前建議并經約旦社會與福利保障部批準，允許專業人員或技術人員在固定時間段進入約旦境內③See The Hashemite Kingdom Of Jordan Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/128,15 December 2000,p.21.。

3.其他相關規定

此類規定雖相對分散，但是較為詳盡。例如土耳其承諾，經許可的外國人可以在初等教育服務、中等教育服務和成人教育服務領域單獨設立或合作設立國際教育服務機構（包括職業技術學校），也即僅規定外資可以參與設立教育服務機構，對外籍人士數量無具體要求，此外還規定這類國際教育服務機構只可招收外國留學生④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.17-18.。拉脫維亞對土地收購未作承諾，教育服務機構的土地租用期限不得超過99年⑤See The Republic Of Latvia Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/126,22 April 1999,p.1.。埃及規定，外資參與設立的教育服務機構，可以申請教育用地，但必須符合國家教育政策和其他相關規定⑥See Egypt Schedule of Specific Commitments GATS/SC/30/Suppl.2,26 February 1998.p.12.。

（二）外資準入審批規制

外資準入審批制度是指東道國政府以一定程序和標準，對外資準入進行審批、給予準入許可的一種制度。此種制度主要是基于東道國的經濟安全和經濟發展目標而設置的一種外資準入管制措施，對東道國有計劃、有目的地利用外資，促進本國經濟健康有序地發展，具有重要作用。因此，絕大多數國家都建立了本國的外資準入審批制度，且從程序性規則的角度設置外資準入的審批制度，一般均保留本國在某些情形下可以拒絕外資進入的權力［9］。在“一帶一路”沿線國家中，諸多國家對教育服務外資準入的審批問題予以專門限定，主要為以下兩方面。

1.對設立教育服務機構的審批和認證規制

“一帶一路”沿線各國對由外資單獨設立或聯合參與設立的教育服務機構的審批機構、審批程序和認證許可等問題進行承諾和規定，針對各類教育服務分部門，設置不同的審批機構和審批程序。例如俄羅斯規定，對高等教育服務而言，任何有外資份額的教育服務機構均不得參與公立大學教育，但可以參與全國私立大學教育，且必須經俄羅斯國家高等教育委員會審批和授權，審批事項包括資金和費用的計劃與運用、學習規劃的實施與監督等，也包括對這些大學的工作人員和管理人員的審批①See Russian Federation Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/149,5 November 2012,pp.35-37.。匈牙利規定，外資參與的教育機構必須由匈牙利中央或地方當局頒發許可證方可建立②See Hungary Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/40,15 April 1994,p.19.。

2.對外資購買本國教育機構的股份及份額的審批

這些規定主要涉及外資是否可以購買東道國教育服務機構的股份以及可購買的額度、審批的主管部門、審批的申請和程序、審批的內容和參考的對象等事宜。例如斯洛文尼亞規定，任何外資若收購斯洛文尼亞的教育機構股份超過總份額的10%，都必須經過斯洛文尼亞政府的評估審查。評估審查的內容主要包括該教育機構在國內的市場情況、國內的地位和影響，引入外資存在的潛在影響、對本國教育服務發展的利弊分析等③See Slovak Republic Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/99,30 August 1995,pp.3-5.。土耳其規定，外資可以購買國內教育機構的股份，但必須依照土耳其證券投資和外商投資相關法律開展，并經外資總局審批授權④See Turkey Schedule of Specific Commitments,GATS/SC/88,15 April 1994,pp.2-4.。

四、“一帶一路”沿線國家教育服務外資準入規則的發展路徑研判

依前述可知，當前“一帶一路”沿線國家的教育服務外資準入還存在很多限制。隨著“一帶一路”倡議的不斷實施推進，未來各國的教育服務國際合作將更加頻繁。對此，未來各國的教育服務外資準入法規也可能會通過多種路徑進行完善與發展。

（一）強化多邊磋商

目前，“一帶一路”沿線國家中，對本國教育服務市場予以開放的國家還不太多，再加上教育服務本身涉及本國的文化、宗教、風俗習慣等因素的影響，若在多邊框架范圍內進行新的外資準入規則磋商，將面臨諸多困難。隨著“一帶一路”倡議的不斷實施與推進，各國之間的外資流動將會越發頻繁，涉及的領域也會愈發廣泛，人文交流、教育服務交流將得到空前發展。這亦會極大地促使沿線各國重視在更廣的范圍內制定教育服務領域的外資準入規則。為給這一領域的發展提供良好的法治環境，建議從以下三方面著手。

其一，應依托沿線國家教育服務市場外資準入制度，進一步明確各教育服務部門的內涵與外延，從而使教育服務市場外資準入的適用范圍更為明確和具體。其中亦包括對教育服務本身的概念和內涵的明確化與具體化［10］。

其二，逐步細化并區分沿線各國承諾開放的教育服務分部門。建議沿線國家在已承諾開放和準入的分部門基礎上，進一步細化所涉領域，明確各分部門的具體范圍，并進行更有針對性的外資準入開放，這是現階段比較現實和可行的方案［11］。

其三，在沿線國家未來教育服務市場長足發展的背景下，可嘗試設立統一的磋商機制，將教育服務領域的外資準入問題統一納入對外投資磋商體系中，作為一項專門的議題進行磋商推進，完善沿線各國教育服務外資準入規則。

（二）簽署雙邊協議

當前，“一帶一路”沿線國家有關教育服務領域的雙邊協議主要集中在學術資格與學歷認證方面。例如,我國先后與斯里蘭卡、俄羅斯、烏茲別克斯坦、埃及、白俄羅斯、烏克蘭、蒙古、匈牙利等沿線國家簽訂了相互承認學歷和學位證書的協議，協議內容主要集中在互認學歷學位等學業資格領域，具體規范和指導了教育服務領域的外資準入。對“一帶一路”沿線國家間的學生流動有著巨大的促進作用。不過，學生流動也僅為教育服務中很小的一部分領域，教育服務外資準入的其他更多領域尚未涉及。此外，沿線各國諸多雙邊協議的達成主要局限于具有共同文化背景或相近政治體制的國家之間［11］。未來“一帶一路”沿線國家要想通過雙邊協議來推動教育服務外資準入規則的發展，還會面臨很多的障礙和困難。

誠然，教育服務外資準入的限制與開放的平衡選擇，對各國均有共贏互利的價值效果。面對全球經濟日益融合和相互影響的現狀，無論是發達國家，還是欠發達國家，本國的教育服務市場已經不再是完全封閉的市場。在教育服務流動愈加頻繁的背景下，盡管沿線各國存在教育體制、目標政策等方面的差異，卻又面臨一些共同和相似的問題。因此，教育服務市場準入法規的完善與發展必須要堅持合作與互利的原則，在此前提下，才可能取得更多的一致性意見。

（三）完善國內法

現今，“一帶一路”沿線國家的經濟發展水平和經濟規模差距明顯，而教育服務水平、民族文化、傳統習慣更是千差萬別。因此，在教育服務外資準入規則方面，各國會更多依據其發展需要，制定外資準入規則。在維護自身經濟主權、教育主權和文化安全的基礎上，選擇開放本國的教育服務市場，制定其教育服務外資準入法規和制度。沿線各國在不違背國際條約的前提下，依據各自的教育政策，通過制定國內法，對與本國教育服務市場相聯系的教育服務提供者或教育服務機構進行調控或管制。盡管不同發展水平的國家在一定程度上通過制定相關國內法律或制度來調整本國的教育服務外資準入，但由于各國政策目標的差異，加之各國對開放本國教育服務市場外資準入的謹慎態度，故而綜觀“一帶一路”沿線各國教育服務國內立法，大多數國家的相關涉外法律較為零散，只有少數國家具備比較成熟的法規和其他措施［10］。

未來，“一帶一路”沿線各國在完善教育服務外資準入相關國內法規時，應采取更加專業和細致的視角。既要有專業的法律知識研究，更要全面考慮政府和教育服務利益相關者的態度，對本國的教育服務外資準入進行全面和綜合的評估［12］。既要考慮教育服務外資準入國內立法帶來的機遇，也要對挑戰進行分析［10］。主要考量因素包括本國教育服務未來發展戰略、教育服務外資準入開放程度及其對本國文化和價值觀的影響、國內教育服務提供者對開放本國教育服務外資準入程度的期望與態度、政府對外資參與本國教育服務市場的監管和態度、利益相關者對外資參與本國教育服務市場的主權認識和評估。

總之，國內法的發展應當是未來沿線各國教育服務外資準入規則的一個重要方向，在多邊和雙邊法律規則不能取得突破的情形下，國內法將會在規制各國教育服務外資準入過程中發揮更大作用。

五、我國教育服務外資準入法規的完善建議

隨著“一帶一路”建設的不斷推進，我國將在各個領域加強與“一帶一路”沿線國家的交流與合作。教育服務外資準入作為對外投資領域的重要問題，也必將在未來沿線各國的交往與合作中占據重要位置。我國加入WTO以后，為履行對教育服務的開放承諾，制定和出臺了一系列有關教育服務的法規，特別是涉及外資準入領域的法規，但仍有部分法規需予以完善。下文將結合我國外資準入承諾與國內法規進行分析并提出完善建議。

（一）外資準入的組織形式與審查標準

1.明確外資準入的組織形式

根據我國教育法規規定，允許外國教育服務提供者通過建立教育機構來提供教育服務，但我國沒有明確外國教育服務提供者以何種組織形式來運作。2003年《中華人民共和國中外合作辦學條例》規定其組織形式可以為法人，也可以為非法人的形式①《中華人民共和國中外合作辦學條例》（2003年）第11條。。但沒有明確可以采取的具體組織形式，例如采取股份制形式、投資公司形式，還是投資基金的形式？此外，我國禁止中外合作辦學機構設立分支機構②《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（2004年）第7條。。那么，中外合作辦學的教育機構如何更有效地擴大經營？從其屬性來看是不清晰的。對此，應著力完善以下方面：其一，對我國教育服務外資準入的組織形式作專門性規定，對法人或非法人的具體類型予以專項規定；其二，對外資設立的分支機構或辦事處能從事教育服務活動的范圍進行明確規定。

2.完善外資準入的審查標準

我國在外資參與辦學的資格審查方面，現行法規主要有兩個。一是《中華人民共和國中外合作辦學條例》規定，外資在我國境內投資設立中外合作辦學機構，需要準備申請書、相關合作辦學的協議、外方投資的比例、具體的資金額度及相應的證明材料等③《中華人民共和國中外合作辦學條例》（2003年）第14條。；二是《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》的規定，外資參與設立的教育服務機構必須要有符合法律規定的辦學資格并具備較高的辦學水平和教學質量④《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（2004年）第6條。。前述規定僅僅是一般標準的陳述，如何界定“較高的辦學水平和教學質量”的具體標準？外資準入過程中外國教育機構所提供的教育資源的質量應達到何種水平，標準如何制定？都存在很多實際操作的問題需要細化。

建議從下列角度完善現有法規。其一，制定更加詳細和具備可操作性的審查規定，特別是針對外資參與設立的教育機構的類別和層次，制定出差異化的辦學資格審查標準；其二，借鑒國際先進教育評價體系，制定適合我國國情的教育服務外資準入的量化標準，用發展的思維設置外資參與合作辦學的技術標準，并不斷根據實際需要和社會發展進行適時的修訂；其三，對開展資格審批的機構進行具體的規范及監督，做到權責分明，管理清晰。

（二）外資準入的比例與出資形式

1.細化外資準入比例的規定

依據我國法規，在教育服務外資準入比例方面允許外方投資者在中外合作辦學機構中占有多數的份額。這意味著外資可占有超過50%以上的產權（股份），并且我國法律并未規定投資上限，外方甚至可以達到99.9%的擁有權。按照產權理論，外資若掌握多數擁有權，則將很難保證中方合作者擁有學校事務的決定權，這就會與我國在教育領域引進外部資源的基本目標相背離。盡管《中華人民共和國中外合作辦學條例》規定，外資參與設立的合作辦學教育機構的主要行政負責人應具有我國國籍，且必須在我國境內定居，但如果外方將合作辦學機構的實際決策權掌握在自己手中，則將對合作辦學機構的決策程序和學校管理帶來很大的不確定性。

對此，建議從以下幾個方面予以完善：其一，借鑒別國規定，在外資準入領域、投資條件和審查機制等方面設置具體詳細的限制性規定；其二，可以設置外資準入比例上限或通過設置“漸進式”的外資比例，來排除外資對合作辦學機構的絕對控制，避免因外國投資者掌握半數以上擁有權而引起學校管理及利潤分配的爭議，達到保證教育服務法律和準入標準能真正落到實處，保障我國受教育者的權利，實現維護我國教育主權及安全的目的。

2.完善外資準入出資形式的規定

我國允許外資參與設立中外合作辦學機構，但外國教育服務提供者可以進行何種形式的出資？是實物、資金還是知識產權？《中華人民共和國中外合作辦學條例》允許中外合作辦學者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權以及其他財產作為辦學投入①《中華人民共和國中外合作辦學條例》（2003年）第10條第1款。。很明顯，除了土地使用權可以作為投資，中方和外方可以以知識產權加上資金、實物的方式設立合作辦學機構。

問題的關鍵在于，上述規定沒有明確土地使用權和實物在整個投資中各自所占的具體比例，僅對知識產權的投入比例進行了規定。體現在兩個方面：一是要求中外合作辦學者在辦學投入的形式上如果包括知識產權，則其份額所占的比例不得超過各自投入總額的三分之一；二是針對接受國務院教育行政部門、勞動行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府邀請前來我國合作辦學的②《中華人民共和國中外合作辦學條例》（2003年）第10條第2款。，其知識產權的份額可以占到超過各自投入總額的三分之一，但未明確其所占比例的上限。上述規定可能使中外合作辦學機構中的外資形式完全是單純的實物、土地使用權或者知識產權，如此將會違背我國在教育服務領域引進外資的初衷。因此，急需就外資準入的出資形式及具體比例等予以修訂和完善。

（三）外資準入的具體領域

目前，我國的教育服務外資準入領域比較寬泛，除了義務教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質的教育服務領域，其他教育服務領域的外資準入原則上都是開放的。從具體法規來看，《中華人民共和國中外合作辦學條例》對外資準入做出了原則性規定①《中華人民共和國中外合作辦學條例》第5條第1款規定：“中外合作辦學必須遵守中國法律，貫徹中國的教育方針，符合中國的公共道德，不得損害中國的國家主權、安全和社會公共利益。”第6條規定：“不得舉辦實施義務教育和實施軍事、警察、政治等特殊性質教育的機構。”第7條規定：“外國宗教組織、宗教機構、宗教院校和宗教教職人員不得在中國境內從事合作辦學活動，中外合作辦學機構不得進行宗教教育和開展宗教活動。”第30條規定：中外合作辦學機構應當按照中國對同級同類教育機構的要求開設關于憲法、法律、公民道德、國情等內容的課程。，但具體到外資準入領域的學科設置、專業選擇、課程設置等問題，還沒有一個具有可操作性的細則。這會對我國教育事業的整體發展帶來不確定因素，很多合作辦學教育機構往往選擇辦學成本相對低廉的商科、管理及信息技術等專業，重復辦學現象突出，而工程、醫學、生命科學、農業等我國急需的學科領域，則投入不足［13］。此外，很多發達國家在推進教育服務市場自由化的同時，也輸出其價值理念，確定教育服務外資準入的具體學科領域具有重要意義。

建議完善以下兩方面。其一，以現有文件為基礎，制定教育服務外資準入的年度性中外合作辦學動態指導目錄，包括學科目錄及專業目錄，以對我國當前需要鼓勵、限制和禁止的合作辦學的學科或專業進行規定和動態調整。其二，教育主管行政機關或政府授權機構根據社會發展需要，對引入的機構或項目加強評估和質量認證體系建設，并進一步完善準入標準、評估制度和退出機制。