基于“系統治理”與“多規合一”相結合的楠溪江河口治理與保護研究

方子杰，徐志武，王 挺，劉俊威，黃曉亞

(1.浙江省水利發展規劃研究中心，浙江 杭州 310012；2.永嘉縣水利局，永嘉 325100)

浙江省委省政府強力推進“大灣區”戰略，各地及各行各業均聚焦河口地區可持續發展，不斷推進河口地區城市化進程以及基礎設施建設。浙江省八大水系干支流以及獨流入海河流的河口地區，人口與產業高度集聚，社會經濟高度發達，大多數是區域政治、經濟、文化、金融、科研中心以及城市的中心城區，也是區域主體功能區劃以及空間總體規劃中的優化開發區，屬于我們水利高度關注并實施重點保障的重要區域。

河口地區涉水問題尤其復雜且解決相對困難，文章浙江典型河口地區永嘉楠溪江河口為例，將流域“系統治理”方法與區域“多規合一”思路相結合探索研究河口治理與保護對策。

1 楠溪江河口地區基本情況

1.1 區域與流域概況

楠溪江是是永嘉縣的最大河流，流域面積2436km2，其中永嘉縣境內2223km2。楠溪江奔流三百里融入甌江，在沙頭斷面以下進入感潮段，也就是楠溪江的河口地區。這里是永嘉縣的中心城區，是永嘉政治、經濟、文化、金融、科研中心，縣域經濟社會發展的重點區域以及人口與產業的集聚區，也是溫州甌江北岸(北部區域)未來城市化發展的主戰場。

1.2 河口城市發展規劃

根據溫州市委市政府提出“五化戰略”目標和建設南起大羅山北至永嘉三江商務區的城市中軸線的規劃思路，永嘉縣委縣政府謀劃在楠溪江河口地區建造山水智城楠溪新區。規劃總面積約77km2，由溫州都市大公園、楠溪水城、三江商務區三大空間板塊組成，分為楠溪水城功能區、三江商住區、溫商家園小鎮功能區、植物園核心功能區、溫州市民體育休閑公園與文化休閑公園功能區等。

楠溪新區的定位是溫州融入長三角經濟圈的橋頭堡，溫州沿江開發、跨江發展的先行區，浙南“山水城市”的樣板區，溫州“產城融合”的示范區，杭溫高鐵旅游經濟帶的關鍵點。定位如此之高，需要水利提供堅強有力的水安全、水資源、水生態保障，同時需從河口水安全、水資源、水生態與水環境等方面對新區建設提出剛性約束要求。

2 河口主要水問題與對策

2.1 河口水安全保障

現狀楠溪江河口地區總體防洪能力僅在5—20年一遇，縣城防洪能力接近20年一遇，不能滿足河口地區(楠溪新區)新時期高質量發展提出的高標準要求。

河口地區發展最大的水利短板在于防洪排澇標準偏低，主要問題是楠溪江流域缺乏防洪骨干工程。根據《永嘉縣縣域總體規劃》、永嘉縣“十三五”規劃要求，甌江北岸、楠溪江上塘鎮至甌北鎮區段防洪標準達到50年一遇。但受特殊的地理位置及水文情勢的影響，永嘉縣楠溪江干流洪水峰大流急，流域上游無控制性骨干水利工程，洪水調節能力較弱，使得永嘉縣楠溪江干流兩岸成為了省內有名的洪災多發地區，沿江兩岸及上塘縣城等地容易受淹，永嘉縣城上塘鎮在歷史上曾發生多次洪水災害。永嘉縣城實施了三塘隧洞分洪應急工程后，雖然成功抵御了蘇力、菲特等臺風的襲擊，但永嘉縣城上塘鎮防洪排澇問題未得到徹底根治，縣城防洪排澇的標準仍相對偏低，不能適應《永嘉縣縣域總體規劃》的防洪排澇要求。

解決楠溪江河口防洪問題的根本出路在于統籌考慮流域上下游洪水蓄泄關系、洪水出路安排、洪水資源利用和生態環境功能維護，推進流域性防洪控制性水庫工程，增強流域洪水調蓄能力，解決流域內因缺少有效防洪控制性工程而暴露出的流域洪水調控能力不足問題。按照甌江流域綜合規劃以及楠溪江流域水利綜合規劃，最關鍵的上蓄措施就是實施南岸水庫。

南岸水庫防洪保護范圍從水庫壩址一直到下游河口(三江口)約74km的楠溪江兩岸，包括溪口、鯉溪、巖頭、沙頭、上塘、黃田、三江、甌北等街道鄉鎮，保護人口15.2萬人。水庫防洪庫容0.96億m3，多年平均每年防洪效益(2014年水平)合計為17370萬元。水庫建成后可使得溪口、鯉溪的防洪能力從現狀的不到10年一遇提高到20年一遇，并減輕巖頭、沙頭的防洪壓力。流域規劃提出的南岸、源頭、西源、石染等四座大中型水庫全部建成并輔以對下游河道進行整治后，20年一遇上塘縣城鵝浦溪口水位可以降低1.99m，黃田水位可以降低0.57m；50年一遇上塘縣城鵝浦溪口水位可以降低2.13m，黃田水位可以降低0.69m，楠溪江河口地區整體提升滿足規劃防洪標準。

另一方面考慮河口地區防洪實際情況，按照分區分級設防原則，應因地制宜合理設置設防標準，不宜全線采用統一的高標準設防。按照國標《防洪標準》相關規定要求，對縣城與黃田高鐵新城設防標準可適當高一些，建議采用30—50年一遇，其他地方可采用20年一遇標準。

可見，實施楠溪江流域上蓄建庫以及河口建堤是保障河口地區(楠溪新區)發展防洪安全的關鍵工程措施，其中南岸水庫系重中之重。

2.2 河口水資源保障

楠溪江河口地區目前由縣城及甌北、黃田等多座水廠供水，但原水均取自楠溪江引水工程，屬于河道型單一水源地。楠溪江引水工程最初設計主要供水范圍為縣城至甌北沿線的楠溪江河口地區，后來擴大范圍至西溪與菇溪流域的橋頭、橋下供水區，較大減少了本流域河口地區的供水量。隨著楠溪江河口地區社會經濟的快速發展與城市化快速推進，今后僅靠楠溪江引水工程渠首的天然徑流供水就會漸漸力不從心。初步分析測算，2020年整個楠溪江供水區(包括虹柳平原等)缺水19870萬m3(其中河口地區約占22%左右)，2030年整個楠溪江供水區優質水缺口在21659萬m3(河口地區約占25%左右)，因此需要持續加大上蓄調節能力，進一步提升供水保證率與可靠度。

按照水資源空間均衡原則，提升楠溪江河口地區供水保證率與可靠度的根本出路，同樣在于“上蓄”建庫，統籌考慮流域上下游水資源配置與城市人口、耕地以及產業布局關系，推進流域性控制性水庫工程，增強流域水資源調蓄能力，解決流域河口地區產業人口集聚凸顯的供水能力不足問題。按照甌江流域綜合規劃，規劃2020年以前在干流大楠溪上新建南岸水庫工程，新增優質水19870萬m3，和現有水源聯合供水可滿足楠溪江供水區2020年水平年的需水。

規劃工況2030年水平年(已建南岸水庫)供水保證率接近90%，為達規劃95%供水保證率，需另外新建源頭水庫或石染水庫，合計新增優質水21659萬m3(包括南岸水庫供水量)，共同滿足楠溪江供水區2030年水平年的需水。可見，實施楠溪江流域上蓄建庫是保障河口地區(楠溪新區)發展供水安全的關鍵措施，其中南岸水庫系重中之重。

2.3 河口水資源保護

2.3.1 嚴格水域岸線管控，保護水域生態空間

應按照《水法》、《浙江省河道管理條例》等水法律法規要求，嚴格按照規劃要求保護水域空間，并進一步做好河口地區水域岸線空間保護與管控。楠溪江河口地區河道彎曲，潮灘濕地發育，未經科學論證不宜盲目截彎取直。楠溪江防洪規劃格局初步研究提出的下嶂岙隧洞群分洪方案以及嶼門劈山方案，不能有效解決縣城上塘以下河口段防洪問題，同時較大改變河流自然流向影響河口生態等安全，因此不可取。河口灘地灘林必須保留保護，縣城李浦灘地的1870畝土地應以保護為主，不宜轉為建設用地。河口地區任何建設活動凡是涉及占用水域的，應遵循“嚴格控制、保護生態、分類管理、占補平衡”的原則，按照《浙江省建設項目占用水域管理辦法》相關規定處理。

2.3.2 實施河長制綜合治水，維護河口水質安全

按照《甌江流域綜合規劃》，楠溪江河口地區的目標水質為Ⅲ類水。根據《浙江省水功能區水環境功能區劃分方案》，沙頭楠溪江供水工程攔水閘至河口清水埠長度31.5km河道的水功能區與水環境功能區為景觀娛樂、工業用水區，現狀、目標水質為Ⅲ類水。河口地區相關保護與開發利用活動，須符合水功能區與水環境功能區劃分方案提出的要求，并應按照《水污染防治法》與《浙江省水資源管理條例》要求，嚴格做好水資源保護工作，控制入河污染物排放，確保水質安全。

2.4 河口水環境治理

2.4.1發揮上游樞紐作用，維持河口生態基流

維護河口水生態安全，除河口天然洪潮交換作用外，還需要枯水期上游來水維持一定的生態基流。目前，楠溪江供(引)水工程已建成向外流域供水，必然減少了楠溪江河口地區枯水期天然徑流。《甌江流域綜合規劃》要求楠溪江供水工程樞紐控制生態基流不小于7.2m3/s，規劃提出楠溪江上游南岸、源頭、西源、石染等四座大中型水庫承擔生態調節補水作用，分別要求設置1.1、0.8、0.5、0.5m3/s生態基流，以改善楠溪江河口地區未來水生態環境。

2.4.2 開展河口水環境治理，維護河口生態安全

目前，楠溪江供(引)水工程已建成向外流域供水，有關專題研究表明，當楠溪江向外流域引水流量達到13.7m3/s時，因引水后江道淤積的影響，永嘉縣城20年一遇洪水位將比引水前抬高約0.22m，將進一步加重縣城的防洪壓力。因此流域規劃提出通過楠溪江河口建閘，來有效地阻攔海域來沙，可在楠溪江向外流域引水后不會發生較為嚴重的江道淤積，從而減輕流域防洪壓力。同時，河口建閘可使楠溪江平時免受甌江潮水侵擾，改變楠溪江自古以來潮水上溯至沙頭的現狀，在三江口至沙頭引水工程之間形成一江碧水，營造約9平方公里清澈的“楠溪湖”。永嘉縣謀劃以楠溪江河口大閘為抓手，以楠溪水城、三江商務區和溫州都市大公園三大空間板塊規劃建設“溫州山水智城·楠溪新區”。

3 河口綜合治理建議

3.1 推進流域“系統治理”，解決河口水利問題

河口地區的防洪能力提升主要依賴南岸水庫發揮主導作用；河口大閘在遭遇高標準洪水的洪(臺)汛期，一般需開全閘泄洪，因此防洪作用及效果不大，主要發揮改善河口地區水環境的作用以及起南岸水庫與楠溪江供水工程建成后河口減淤補償作用。

無論是保障河口地區防洪安全與供水安全，還是保護水資源、改善水生態、治理水環境等方面，南岸水庫以及河口大閘均是確保楠溪江河口地區可持續發展與楠溪新區高質量建設的關鍵，“一庫一閘”項目系重中之重；且從流域系統治理與水資源空間均衡配置來看，南岸水庫的作用與地位高(優)于河口大閘。

目前，南岸水庫已于2016年完成可行性研究報告編制、咨詢工作，已取得省級層面專家咨詢意見，并已于2017年底完成社會穩定風險評估(第一期)、規劃選址、環境影響評價、景觀可視性分析專題、正常蓄水位比較專題、施工總布置圖報告、地質災害風險評估等13個專題編制論證工作；楠溪江河口大閘完成可研報告初稿。從流域系統治理來看，實施南岸水庫以及河口建閘是確保河口地區社會經濟可持續發展與城市化高質量建設不可缺少且不可替代的關鍵項目，因此當前必須緊緊牽住“一庫一閘”這個牛鼻子，同步加快推進“一庫一閘”前期工作，爭取盡快報批可行性研究報告，力爭“十三五”期間實質性啟動“一庫一閘”建設。

3.2 區域“多規合一”空間協調問題

推進河口治理與保護以及“一庫一閘”建設落地的關鍵是落實“多規合一”、銜接融合縣域空間規劃與流域綜合規劃，統籌縣域空間總體布局與流域治理格局，協調解決水利基礎設施空間布局。

浙江省為全國九個省級空間規劃編制試點省份之一，探索按照不同層級行政區域設置空間規劃體系，其中省級層面構建“總體規劃+專項規劃”的空間規劃體系，市縣層面探索“總體規劃+詳細規劃”的空間規劃體系。縣域空間規劃是指導縣域國土空間保護與開發的戰略性、綱領性、約束性規劃，是縣域空間發展的指南、可持續發展的藍圖，是空間用途管制和各類開發建設活動的基本依據；而流域綜合規劃是根據經濟社會發展需要和水資源開發利用現狀編制的開發、利用、節約、保護水資源和防治水害的總體部署。目前，浙江省域空間規劃已編制完成并已征求意見，后續全省縣域空間規劃將陸續鋪開，永嘉縣現已將楠溪江流域規劃修編列為今年年度工作計劃，務必啟動。

下一步要在省域空間總體規劃與甌江流域綜合規劃的指導與約束下，統籌縣域空間發展布局與流域治理格局，落實“多規合一”，認真謀劃編制永嘉縣域空間規劃，修編楠溪江流域綜合規劃，共同搭建全域公共信息基礎平臺，實現兩者規劃基礎數據、技術標準、規劃期限和核心目標的統一，以及縣域與流域防洪減災治理總體格局與重大工程布局(重中之重系“一庫一閘”)的銜接協調，強化水域岸線空間管控。并在縣域空間規劃(上位)與流域規劃的指導約束下，編制空間規劃體系的水利詳細規劃(下位)，進一步深化細化做好工程措施與非工程(管控)措施的“落小、落細、落實、落地”文章，以1∶2000縣域坐標圖(CGCS2000矢量地形圖)為底圖，詳細繪制1∶2000河口水域岸線管控圖以及流域“一庫一閘”規劃布局圖等，確保流域管控措施落實以及重大項目落地。

4 結語

建國后浙江省水利基礎設施持續不斷的建設與完善，同時隨著新時代浙江省“大灣區”戰略的推進，現今水利主戰場逐步從流域的源頭及中上游地區轉向了流域的中下游及河口地區。河口地區的治理與保護，要堅定不移踐行新時期水利工作方針，堅持以問題與需求為導向，把河口防洪減災以及水資源保護與水環境治理放在更加突出位置，以流域“系統治理”為導向協調推進河口治理與保護總體格局；并按照中央關于構建全域統一空間規劃體系的總體要求，以區域“多規合一”為引領統籌縣域空間總體布局與流域治理格局，確保流域重大項目空間布局及管控措施落地。

本文以永嘉楠溪江河口為例，初步探索研究河口治理與保護對策，為我國沿海河口地區開展系統治理與綜合整治提供一些思路與借鑒。后續有待于進一步細化深化研究，尤其是結合今后浙江省縣域空間總體規劃及其下位水利詳細規劃的編制研究，進一步加深河口治理保護工程措施與非工程措施“落小、落細、落實、落地”方面的探索研究。