北京市南水北調工程推行“河長制”的構想

王昕然

(北京市朝陽區通惠河水務管理所，北京 100025)

1 北京市南水北調工程的特點

2014年12月27日南水北調水正式進京以來，北京水資源承載能力顯著提高，截至2017年底，北京已累計接納南水30億m3，全市直接受益人口超1100萬，南水已成為北京不可替代的主力水源[1]，是北京城市供水安全的生命線[2]。北京市南水北調工程是一個點、線結合，星羅棋布的工程。它以輸水管線工程為主干，配以分水口、泵站、配套水廠為節點或終端，將南水輸送到千家萬戶。南水北調輸水管線又有其自身的特點：一是管線里程長、分布廣。南水北調中線干線北京段PCCP管線、東干渠、南干渠、河西支線、團九管線、團城湖至密云水庫反向輸水管線、通州支線等已建和在建管線總長度超300km，在城區構成了沿東、南、北五環和西四環的閉合輸水環線，從北京西南的房山至東北的密云，從西部的門頭溝至東部的通州，遍布北京十五個行政區。二是管線位置偏、條件差。南水北調輸水管線路由于選址需考慮社會、經濟等多種因素，因而多分布在人員活動較少的郊區、城鄉結合部等偏僻區域，環境條件較為惡劣。三是管線供水保障率要求高、工程保護任務重。南水北調水通過輸水管線供給北京十五個行政區，一旦管線發生破壞，可能影響城市供水保障，甚至出現區域斷水的情況，會嚴重影響北京城市生產、生活。為避免這種情況發生，就需要加強對南水北調工程的保護，尤其是輸水管線的保護，嚴防威脅管線安全的事件發生。

2 北京市南水北調管線安全運行風險分析

2.1 管線占壓風險

管線上方荷載的變化，會引起土體發生不均勻沉降，改變管線原有受力情況，可能導致管線結構破壞，甚至發生爆管[3]。這一風險在南水北調中線干線北京段PCCP管線上表現尤為突出。北京段PCCP管線總長56.4km，主要分布在北京市房山區，途徑房山區大石窩鎮、長溝鎮、韓村河鎮、城關街道、青龍湖鎮、長陽鎮。由于沿線鄉鎮發展建設所帶來的渣土、建筑垃圾、生活廢料隨意堆放，占壓管線事件時有發生，威脅了PCCP管線的運行安全。

2.2 穿跨越施工風險

南水北調輸水管線穿越北京市幾乎全部地鐵線路，多條高鐵、高速穿越南水北調管線，南水北調管線臨近、穿越六十余座城市立交橋，兩千余條通信、燃氣、電力、給水、排水管線穿越或臨近南水北調管線。因而南水北調管線不可避免地會受到穿跨越工程施工的影響，如南干渠管線就發生過因施工單位野蠻施工造成的管線破壞事故。

2.3 洪水破壞風險

南水北調管線設計之初會考慮到地質變化和暴雨威脅的影響，有一定的安全余量，但特大暴雨引發的超標洪水會威脅南水北調工程安全，可能威脅到輸水管線正常運行，如2012年“7·21”暴雨、2016年“7·20”暴雨都不同程度地影響了南水北調工程的安全運行[4]。

2.4 水質污染風險

南水北調工程輸水管線包含明渠和調節庫(池)，這些工程暴露于地上，雖然保護的較為嚴密，但依然可能發生水污染事件[5]，進而影響到管線輸水安全。

3 北京市南水北調工程“河長制”構想

3.1 南水北調輸水管線是北京水網的重要組成

城市河湖為城市發展增綠、為區域環境添彩，是城市必不可少的組成部分。而南水北調工程在北京有其特殊性，南水北調輸水管線這條“地下河”肩負著為城市供水出力，為百姓生存輸水的重任，從一定意義上講比地上河湖更加重要，更應受到各方的重視。南水北調工程的調節庫(池)本身就是城市河湖。因而，實行“河長制”為城市“地下河”保護凝聚廣泛而強大的合力，符合城市發展的需要。

3.2 以北京市全面推行的“河長制”為基礎

北京市出臺了《關于實行河湖生態環境管理地方行政主要領導負責制的意見》，對市管河湖設立四級“河長”及市級“河長助理”，全市88座水庫、425條河流全部有了“河長”，“政府主導，屬地負責，行業監管，專業管護，社會共治”，北京已在推行河長制的道路上持續探索，逐步升級[8]。“河長制”在北京的全面推行收到了良好的效果，充分整合了資源，調動了地方黨政一把手的積極性，形成了治水合力，使得北京河湖生態環境質量向好的方向發展。“河長制”全面推行的近一年來，治河、治水效果良好，社會反響熱烈，也給北京市南水北調工程保護提供了一個新的思路。

3.3 推行“河長制”實施要點

(1)北京市南水北調工程的“河長制”與城市河湖的“河長制”內涵相近。即對管轄范圍內的輸水管線明確由各級黨政領導擔任“河長”，負責落實該管線及其保護范圍內的工程保護和管理的各項措施，以保障管線安全。以目標責任制的形式，在水資源保護、工程保護規劃的指導下分解目標、分級傳導壓力，并通過完善的考評機制進行獎懲。

(2)北京市南水北調工程的“河長制”應當以《意見》總體要求中的指導思想、基本原則和組織形式為指導，落實保障措施、加強組織領導、健全工作機制、強化考核問責、加強社會監督[9]，以做好北京市南水北調工程的保護工作。

(3)北京市南水北調工程“河長”的工作職責和主要任務應當以工程監督與保護為主：各級“河長”應負責組織相應南水北調工程的保護工作，牽頭組織對非法占壓管線、違規穿跨越施工、違法圈占、人為破壞、盜采砂石、污染水源等突出問題進行清理和整治，協調解決重大問題；對跨行政區的南水北調工程明晰責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控；對相關部門和下級河長進行督導，嚴格目標考核，強化激勵問責。

(4)對于北京市南水北調新建工程來說，拆遷工作是制約工程進展的重要一環，北京市南水北調“河長制”還應將規劃管線納入北京南水北調“河長制”實施落實中，為“規劃河”確定“河長”，借“河長”之力協調解決拆遷問題。

4 結語

實踐已經證明，“河長制”是破解我國現狀管水治水困局的一劑良藥、是一種制度的創新。南水北調工程是我國水利工程史上的一大壯舉，是區域水資源再分配的一次嘗試。新的制度和新的偉大工程相結合，必將產生出強大的治水合力。但在實施過程中，應當注重制度的優化：明晰北京市南水北調工程每級“河長”的責任，做好監督工作，充分發揮北京市南水北調工程建設委員會辦公室豐富的工程建設、運行管理經驗，與其執法力量形成合力；積極宣傳教育，引導輿論，營造全社會共同參與的管水護水良好氛圍；加強執法和立法建設，逐步形成有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴的法治保護體系。按照“分段施策、一線一策”的管線保護方針，科學、分步地推進北京市南水北調工程“河長制”，必能促進北京市南水北調工程建設發展，提升工程保護水平，有效保障北京城市供水安全。