疏勒河流域水權試點工作實踐與探索

楊成財

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門 735211)

2014年6月，甘肅省被水利部確定為全國七個水權試點省份之一。要求從2014年7月至2017年7月，在甘肅省酒泉市疏勒河干流的玉門市、瓜州縣內開展行業和用水戶之間水權交易。試點工作的主要任務是開展水資源分配和確權登記、開展多種形式的水權交易、建設水權交易平臺、建立水權水市場監管體系和開展水權交易制度建設五個方面。爭取通過3年的努力，基本上建立歸屬清晰、權責明確、監管有效、流轉順暢的水權水市場制度體系，促進水資源優化配置和高效利用。

1 流域概況

疏勒河流域處于河西走廊西端，是河西三大內陸河流域之一，流域面積17萬km2，可分為北部疏勒河水系和南部蘇干湖水系兩部分。疏勒河水系自東向西有白楊河、石油河、疏勒河干流、榆林河、黨河、敦煌南湖4條泉水溝、安南壩河等構成。疏勒河流域多年平均降水量90mm左右，蒸發量達到2500mm以上，多年平均徑流量16.18億m3，與地表水不重復的地下水資源量0.95億m3。疏勒河干流全長670km，多年平均地表水資源總量10.82億m3，與地表水不重復地下水資源量0.52億m3，水資源總量11.34億m3，人均水資源量2172m3。當前，疏勒河非常寶貴的河流水資源是流域人民生產、生活、經濟、社會發展和生態環境建設的基本保障。

2 水資源開發利用情況

(1)取水許可情況：2017年4月，省疏勒河管理局重新核發了疏勒河干流地表水取水許可證，核定年許可水量為5.02億m3，其中，昌馬渠首許可水量3.63億m3，雙塔水庫許可水量1.39億m3。疏勒河干流的地下水取水許可證由酒泉市水務局統一核發，基本做到一井一證。

(2)水資源管理情況：疏勒河干流的玉門市、瓜州縣境內已建成昌馬、雙塔、赤金峽3座大中型水庫和15座小型水庫，總庫容4.67億m3；配套機電井4239眼，年取水量4.11億m3。疏勒河干流地表水由省疏勒河管理局通過對昌馬、雙塔、赤金峽3座水庫聯合調劑進行配置管理，主要承擔玉門市、瓜州縣農業灌溉，甘肅煤礦生活生產和中下游生態供水任務。農業水利工程已建成干渠17條445.86km，支干渠11條116.77km，支渠120條548.10km，斗渠619條1105km，農渠6247條2950km，已形成較為完善的灌溉系統。

3 試點工作進展情況

(1)強化頂層設計，科學制定方案。自水權試點工作展開以來，甘肅省水利廳、酒泉市政府、省疏勒河管理局等有關單位超前謀劃，按照“尊重自然、人水和諧、以水定需、因水制宜、量水而行”的原則，以嚴格落實區域用水總量控制指標，促進經濟社會發展和流域水資源承載能力相協調，會同水利部發展研究中心編制了《甘肅省疏勒河流域水權試點方案》。

(2)加強組織領導，形成工作合力。試點工作開展以來，省市縣各級政府以及省疏勒河管理局分別成立了工作領導小組及辦事機構，形成了省市縣各級政府、流域管理機構齊抓共管、合力推進的工作機制。在灌溉面積和水權核定中通過落實"一事一議”、逐級公示和面積、水費、水價、水量“四公開”等措施，確保了利益各方的知情權和參與權，保證了試點工作的順利推進。

(3)完善計量設施，提高計量的精準度。省疏勒河管理局與市、縣政府不斷健全完善灌區農民用水戶協會，先后組建農民用水協會122個，涉及農戶4.42萬戶、17.37萬人，試點地區實現了農民用水戶協會的全面覆蓋。連續多年在三大灌區開展“百畝實測、千畝示范、萬畝推廣”試點示范，選擇有代表性的地塊354塊計1052畝，進一步掌握了流域不同灌區、不同灌季、不同作物、不同土壤條件下的實際灌溉定額，為水權分配確權提供了科學的數據支撐。

(4)堅持政府主導，開展水資源使用權確權頒證。依照“三條紅線”控制指標，酒泉市政府下達了《酒泉市縣級行政區2015年2020年2030年水資源管理控制指標》，玉門市和瓜州縣對各自轄區水資源總量控制指標進行了分解下達。省疏勒河管理局配合地方政府有關部門，對農業灌溉面積、用水量和各行業用水戶進行了調查摸底，下達了2014年至2030年疏勒河干流地表水水量分配控制指標，制定了嚴格的供用水計劃，為灌區提供了良好的供水保障和服務工作。為農民用水戶協會、農業經營大戶和取用水單位頒發了水資源使用權證，重新核發了工業、生活、人工生態取用水戶取水許可證。建立了水資源使用權確權登記數據庫，由中國水權交易所負責實時動態更新和維護，保障了水權交易流轉的有序進行。

(5)抓住政策機遇，全力推動農業水價改革。2017年，疏勒河管理局認真貫徹落實國務院《關于推進農業水價綜合改革的意見》和甘肅省《推進農業水價綜合改革實施方案》精神，把灌區農業水價綜合改革與水權試點工作同步實施、統籌推進。通過積極與省水利廳、省發改委銜接溝通，經酒泉市政府批準，自今年3月份起，疏勒河干流灌區農業水價調整到了0.132元/m3，基本達到了甘肅省發改委監審的流域近3年加權平均農業供水運營成本價。

4 存在的問題

(1)確權水量與現狀用水量差距很大。按照《酒泉市縣級行政區2015年2020年2030年水資源管理控制指標》，酒泉市疏勒河流域水權試點領導小組已全面論證，將9.4億m3的水權分配水(“三條紅線”控制指標)和法定耕地面積(包括二輪土地承包面積、國家土地占補平衡面積、2003國家政策性新增耕地三類耕地面積)直接掛鉤。其中疏勒河干流地表水確權水量為5.02億m3，與我局近三年9.3億m3的實際平均農業灌溉用水量相差4.28億m3。據了解，玉門市和瓜州縣法定耕地面積為130萬畝，與試點范圍內176.43萬畝的農田實灌面積相差46.43萬畝。法定確權面積的確權水量與實際灌溉用水量差距很大，給“三條紅線”總量控制指標的落實帶來了很大難度。

(2)水利基礎設施建設薄弱。流域內長達1100km的干支渠及水庫、渠首等骨干水利工程，有60%的建于20世紀五、六十年代，部分渠道工程老化失修，破壞嚴重，末級渠系襯砌程度低，灌溉水利用率低，單靠0.004元/m3的未級渠系水費，既不能保證農民用水協會良好運行，也不能維修養護全部田間工程，也無法打通農田水利“最后一公里”末級渠系防滲建設、計量設施建設。

(3)節水措施尚未有效落實。流域內灌溉方式大多以傳統的“大水漫灌”為主，導致農業用水的比例偏高，群眾節水意識不強，種植比例不盡合理，節水設施不完善，農業灌溉方式落后而粗放，農業灌溉定額和工業用水萬元產值耗水定額高，城鎮生活用水無限制，用水浪費現象較為嚴重，水的利用效率和效益較低。已實施的高效節水工程，正常運行率較低，部分工程建成后由于沒有正常的投入機制，工程效益發揮不好。

(4)水管部門認識還不到位。目前水資源管理部門和社會各界對水權試點改革的意義、水權試點改革中政府與市場關系等問題還存在不同認識，有些地方甚至認為確權工作是在向下一級推卸責任。這些認識不統一影響了確權工作的進程。

(5)試點工作經費缺乏保障。水權試點工作是一項復雜程度高的系統性工作，涉及法律法規體系、技術論證體系和交易監管體系的建立、交易平臺的搭建等，基礎工作量大，技術要求高，需要一定的經費保障，然而目前缺乏相應的資金保障，尤其是中央資金未落實到位，導致原計劃的部分工作進展緩慢。

(6)正常的水費價格機制尚未形成。在水權試點工作中，省疏勒河管理局與市、縣政府共同努力，把灌區農業水價綜合改革與水權試點工作統籌推進，對灌區農業水費價格進行了相應的調整，但調整后的水費價格仍與灌區成本水價相差甚遠。水費價格長期偏低，工程維修和折舊費用長期無法按預算管理標準正常計提，造成灌區水利工程運行維護管理經費嚴重不足。同時，農業灌溉水費價格常期偏低，灌區群眾節水意識不強，節水動力不足，也不利于水權改革試點工作的深入推進。

5 對策和建議

(1)加強流域水資源統一管理。疏勒河流域地下水由地方水務部門管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，給水權確權工作帶來了一定影響，同時也不利于流域水資源的統一規劃、調度、管理以及合理開發、綜合治理、全面節約和有效保護。為嚴把流域水資源“三條紅線”，建議盡快出臺《疏勒河流域水資源管理條例》。

(2)大力推廣高效節水技術。加強流域水利基礎設施建設，采取工程措施，提高水資源保護利用水平。要積極爭取各級財政加大對節水型灌區建設的資金投入，大力推廣噴、滴、滲灌等高新節水技術措施，引導發展高效節水農業，加快調整灌區作物種植結構、產業布局和用水結構，多種植高附加值、高產出的經濟作物，合理控制灌溉用水，降低農業用水比重，節約水資源。

(3)積極引導水權交易。探索確定符合市場規律的水權交易價格，積極扶持引導灌區用水戶開展同一灌區不同用水戶之間、不同灌區之間、不同行業之間、上下游等的水權交易，讓用水戶通過水權交易獲得實實在在的實惠。鼓勵引導新上項目通過水權交易流轉最大限度地解決新增用水需求。

(4)合理調整農業水價。在保障水資源基本消費的前提下，統籌水價綜合改革，充分體現水資源稀缺程度，遵循價格規律，合理確定水費價格，建立正常合理的水價形成機制，發揮價格杠桿作用，促進節約用水，減少用水，促進水資源向高效循環方向發展，從根本上促進節約水資源，深化水資源改革的必要性。

(5)切實加大宣傳力度。要充分利用報紙、電視、廣播、網絡、微信、微博等媒體，組織干部職工深入灌區、鄉鎮、村組、農戶，對水權試點工作進行多角度、全方位的宣傳，不斷增強社會各界對水權制度建設的重要性和必要性的認識，提高用水戶對改革的參與度與積極性，為水權試點工作開展營造良好氛圍。

6 結論

開展水權試點工作必須堅持政府主導，廣泛宣傳水法規和政策，深入調研摸底，合理分配水資源，不斷完善水利工程基礎設施，全面推廣和普及高效節水技術，合理調整工農業水價，引導和動員用水戶節約水資源，開展不同層次的水權交易，努力通過水權交易流轉解決新增用水需求，實現流域水資源利用由高耗水低效益向高效率高效益方向的轉變。

[1] 張景蘭. 當前疏勒河流域水權試點工作存在的問題及對策建議[J]. 水利規劃與設計, 2016(08)．

[2] 水利部. 《關于開展水權試點工作的通知》(水資源[2014] 222號)[R]. 2014．

[3] 水利部, 甘肅省人民政府. 《關于甘肅省疏勒河流域水權試點方案的批復》(水資源[2015] 106號)[R]. 2014．

[4] 酒泉市人民政府. 《關于下達酒泉市縣級行政區2015年2020年2030年水資源管理控制指標的通知》(酒政辦發[2014] 36號)[R]. 2014．

[5] 劉宗平, 王明. 疏勒河流域水權試點綜述[J]. 甘肅水利水電技術, 2015(05)．

[6] 國家發展改革委, 水利部. 《關于印發敦煌水資源合理利用與生態保護綜合規劃》(2011～2020年)的通知(發改農經[2011] 1498號)[R]. 2011．

[7] 戚篤勝, 齊廣平. 甘肅省疏勒河干流區農業灌溉用水確權方案研究[J]. 中國水利, 2016(07)．

[8] 張景蘭. 基于水量—面積雙控的疏勒河流域水權方案設計與實現 [J]. 中國水利, 2016(12)．

[9] 吳玉龍. 談疏勒河流域水資源的合理配置 [J]. 水利規劃與設計, 2016(06)．

[10] 陳海峰, 陳紅如. 基于疏勒河流域水資源管理的工作要點分析 [J]. 水利技術監督, 2014(02)．

[11] 劉玉軍. 金溝河流域水資源統一管理存在的問題與對策 [J]. 水利技術監督, 2013(04)．