黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程建設管理的思考

王國志,馬金龍

(黑龍江省引嫩工程管理處,黑龍江 大慶 163316)

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程是國家172項重大供水、節(jié)水項目之一，是黑龍江省西部地區(qū)重要的水資源配置工程，是保證大慶石油石化生產的命脈工程，也是解決黑龍江省西部地區(qū)干旱缺水的民生工程,更是改善生態(tài)環(huán)境的綠色生命工程。工程建成后對黑龍江省西部地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善具有基礎性、戰(zhàn)略性作用。

1 工程概況

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程位于黑龍江省西部松嫩低平原區(qū)，是在原北部引嫩、中部引嫩工程基礎上的擴建項目，工程自2008年9月烏北總干渠開工建設至今已歷時十年，目前工程建設處于收尾階段。

2013年8 月國家發(fā)展和改革委員會批準項目可行性研究報告，2015年5月黑龍江省發(fā)展和改革委員會批準了初步設計報告。該項目供水目標為區(qū)域農牧業(yè)灌溉用水，大慶市、安達市、富裕縣城市居民生活用水、工業(yè)用水，區(qū)域漁業(yè)及濕地生態(tài)用水，城市環(huán)境用水，供水范圍11 152 km2。一期工程建成后北、中引總引水量22.55億m3，其中北引15.18億m3，中引7.37億m3。工程建設內容主要包括引水骨干工程和灌區(qū)骨干工程兩大部分[1-3]。引水骨干工程包括：新建北引渠首工程，擴建北引總干渠，新建友誼干渠、富裕干渠，擴建紅旗干渠，新建東城水庫及引渠，擴建改造中引總干渠的部分建筑物。上述內容包擴新建及擴建引水渠道325.89 km，污水渠1.62 km，排水渠43.59 km，新建擴建截流溝131.86 km，輸水渠及截流溝總護砌長度617.86 km，各類建筑物218座。灌區(qū)骨干工程包括：新建、續(xù)建灌區(qū)骨干工程9處，灌溉面積12.523萬hm2，渠道共57條，總長度827.73 km，排水干溝21條，長度401.61 km，渠系建筑物802座。項目概算投資62.62億元，總工程量5436.17萬m3，總工期4 a，計劃2019年5月工程全面竣工。

2 工程建設取得的成效

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程自2008年9月開工建設，參建各方克服了邊通水邊建設、有效工期短，工程建設點多、面廣、戰(zhàn)線長，施工條件惡劣，跨省區(qū)征占地等諸多困難，目前土建工程已進入收尾階段，供水水質得到改善，隨著灌區(qū)工程逐步完善供水量逐年增加。

(1)本次工程擴建后，引水骨干工程的243 km引水干渠改變了原來坡水入渠的狀況，供水水質得到改善，為受水區(qū)調整用水結構、優(yōu)水優(yōu)用創(chuàng)造了條件。得益于工程擴建，目前大慶市已確定利用大慶水庫替代龍虎泡水庫作為大慶市西城區(qū)生活供水水源地，用水結構調整后大慶水庫每天新增生活用水20萬m3。

(2)2012年渠首閘樞紐工程建成并投入使用，使北部引嫩工程由無壩引水改為有壩引水，結束了嫩江枯水期引水困難的局面，極大提高了受水區(qū)水資源配置能力和供水保障能力，各業(yè)供水得到根本保障。

(3)隨著引水骨干和灌區(qū)骨干工程的實施，工程區(qū)農業(yè)供水量逐年增長，2017年農業(yè)供水超過3億m3。據測算，由于受水區(qū)農業(yè)種植結構調整，當前情況下每年可為工程沿線農業(yè)增收約3.5億元，僅林甸縣利用調入水調整種植結構改造低產田，已新增水田超0.667萬hm2，取得極其顯著的經濟效益和社會效益。

(4)工程全面建成后由北部引嫩工程給大慶市、富裕縣等城市供水5.4 億m3，給工程沿線農業(yè)灌溉供水5.34 億m3，漁業(yè)及濕地生態(tài)供水1.8 億m3。充足、清潔的嫩江水調入受水區(qū)后，不僅改善了受水區(qū)工農業(yè)生產條件和生活條件，也為區(qū)域經濟社會實現可持續(xù)發(fā)展奠定了水源保證基礎，而且為改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、宜居環(huán)境創(chuàng)造了基礎條件。黑龍江省松嫩低平原區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的根本原因在于缺水和對水資源的不合理利用。嫩江水的調入不僅為黑龍江省松嫩低平原區(qū)逐步限采地下水創(chuàng)造了條件，同時也為扎龍濕地、九道溝濕地和大慶濕地泡沼等提供了環(huán)境用水，促進了當地水體的涵養(yǎng)和保護，進而改善因缺水對生態(tài)環(huán)境造成的破壞。通過恢復濕地面積、提高水體自凈能力，也恢復了濕地生物多樣性，對從根本上改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境起到了積極的促進作用。

3 存在的問題

黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程是一項極其復雜的系統工程。工程實施范圍涉及兩省區(qū)的10個縣(區(qū))，引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、溝道范圍總長617.86 km，建筑物 218座；灌區(qū)骨干工程涉及9個灌區(qū)，灌溉渠道和排水溝道總長度1229.34 km，建筑物802座。土地預審永久征占地面積1688.74 hm2，超過黑龍江省三江治理“三江一泡”總征占地面積，涉及國家級自然保護區(qū)2處，省級自然保護區(qū)1處，軍用土地3處。從2002年黑龍江省水利水電勘測設計研究院開展前期工作至2015年5月初步設計得到批復，歷時13 a，從初步設計得到批復,工程全面開工建設至今也已歷時3 a。

3.1 項目前期存在的問題

(1)項目前期審查、審批工作異常繁復。項目前期除水利行業(yè)各項規(guī)劃及防洪影響評價、水土保持、水資源論證等審批、許可項目外，還涉及發(fā)改、財政、金融、國土、林業(yè)、草原、環(huán)保、建設、文化、物價、鐵路、交通、航運、電力等十幾個部門的資金承諾、水價承諾、銀行保函、土地預審、環(huán)境影響評價、施工期對保護區(qū)動植物影響評價、移民規(guī)劃、建設項目選址、地災、壓礦、文化考古、節(jié)能、占用林地草地合規(guī)性審查等國家層面及省內外各層面部門、單位數十項咨詢、審查、審批，涉及鐵路、航運、交通、電力等部門除技術方案需要咨詢論證外在實施階段仍需要審批，部門林立、行規(guī)繁復，各環(huán)節(jié)專家對同一問題的審查意見系統性不強，同一問題分幾次提，其間環(huán)節(jié)稍有延誤部分審批項就會超過批準期限，需重新編制報批。

(2)資金籌措難度大、落實困難。按照批準的初步設計，黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程概算總投資62.62億元，其中國家補助資金22.85億元，項目法人貸款18.08億元，省級以下地方自籌資金19.36 億元。盡管引水骨干工程有部分城市供水量，按照規(guī)劃工程擴建后北部引嫩工程城市供水只占總供水量的30%，受各種因素影響城市供水量沒有明顯增長，水價也不能調整到位，償債能力不夠。灌區(qū)骨干工程建設需要訥河市、富裕縣、依安縣、林甸縣匹配資金總計2.68 億元，上述市縣大部分為貧困縣，盡管建設期通過過橋貸款解決了燃眉之急，但會變相形成地方債務，長此以往勢必影響地方政府謀劃、實施項目的積極性和地方發(fā)展后勁。

(3)前期勘測設計理念落后、工作深度需要加強。水利建設項目建設周期長，涉及水文、地質等自然條件和經濟社會諸多方面，前期勘測設計工作復雜，確保工作深度對順利推進工程建設至關重要。受行業(yè)規(guī)范、標準限制，設計單位在新技術、新材料、新工藝應用上受到制約，尤其是生態(tài)護坡設計措施單一，結合周邊環(huán)境不夠。只注重主體工程勘察，輕視料場、渠道等配套工程及附屬建筑物勘察，料場選擇隨意；補償實物指標調查不細、相關地類劃分不規(guī)范；渠道選線不結合周邊環(huán)境，建設征地范圍不確定。上述問題導致一系列變更，既增加工程建設推進難度，又增加了工程結算難度。

(4)仍然沒有成熟可靠工省效宏的嚴寒地區(qū)渠道襯砌技術方案。黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程地處松嫩低平原區(qū)，區(qū)域水文地質、工程地質及地形條件復雜，廣布分散性土。引水骨干工程涉及北部引嫩、中部引嫩工程渠道、溝道范圍總長617.86 km，灌區(qū)骨干工程涉及灌溉渠道和排水溝道總長度1229.34 km，渠道襯砌技術方案是制約工程投資、立項的關鍵因素。渠道糙率對渠道斷面進而對工程占地投資影響較大，渠道襯砌結構采用型式又需要考量投資，尤其是引水骨干工程輸水期長，既面臨坡面水、渠道水的沖刷坡壞，更面臨地下水滲透及邊坡凍脹破壞的不利工況，還要減少渠道輸水損失并防止部分地區(qū)次生鹽漬化的發(fā)生。雖經多次反復論證，仍然沒有既節(jié)省投資又確保結構穩(wěn)定、運行安全的嚴寒地區(qū)渠道襯砌技術方案，需要對實施后的渠道襯砌結構進行穩(wěn)定性觀測、分析、評價。

3.2 項目實施階段存在的問題

(1)水利建設項目實行初步設計階段招標產生的后期工作難題多。部分單項工程施工圖階段方案變化較大，既超概算不利于投資控制，更帶來施工合同變更，尤其是產生的單價變化會造成合同結算難題，一旦施工圖紙?zhí)峁┎患皶r更會影響施工進度，造成損失。

(2)邊征地邊施工，群眾阻工現象經常發(fā)生。部分群眾不接受補償標準，提出不合理訴求，以各種理由阻工，部分項目窩工損失較重，建設單位難于處理。

(3)由于引嫩擴建項目需要邊通水、邊建設、邊投入使用，因此，工程質量管理需要監(jiān)理單位及時進行單元工程質量評定，建設單位及時進行分部工程及單位工程驗收，質量監(jiān)督工作需要及時進行工程質量核備、核定。引嫩擴建工程引水骨干工程施工標段共110個，共劃分單位工程128個，分部工程860個(不含東城水庫)；灌區(qū)骨干工程共73個單位工程，512個分部工程，驗收、核備工作極其繁雜，分部工程驗收、核備稍不及時，后續(xù)驗收工作無法推進。

(4)工程移交問題。黑龍江省引嫩擴建骨干一期工程需要邊通水、邊建設、邊投入使用，因此，工程管理工作及時跟進至關重要。引嫩擴建骨干一期工程包括引水骨干工程和灌區(qū)骨干工程，引水骨干工程中的東湖干渠、中引總干渠、友誼干渠、八家子泄水渠，及大量的鐵路、公路橋涵都需要及時接收管理。灌區(qū)骨干工程實施的7處灌區(qū)分別地處訥河市、富裕縣、依安縣、林甸縣，需要抓緊成立灌區(qū)管理單位實施管理，否則工程建成后管理缺位會帶來一系列的后續(xù)問題。

4 幾點思考

近年來黑龍江省謀劃、實施了三江治理、引嫩擴建等一大批防洪、灌溉、供水等水利工程基礎設施，對保證黑龍江省防洪安全、國家糧食安全、生態(tài)安全，提高水資源配置能力，促進區(qū)域經濟、社會可持續(xù)發(fā)展將提供重要保障。目前正在謀劃建設三江連通等一批重點工程，及時全面總結三江治理、引嫩擴建等工程建設經驗教訓，對提高黑龍江省水利建設管理水平，充分發(fā)揮水利工程建成后的效益將起到促進作用。

(1)大型水利建設項目前期工作必須全面落實水利前期工作責任制，由政府統籌謀劃，分部門落實責任，全面、整體推進。從實質上講，水利工程建設項目實施是政府行為，項目規(guī)劃不僅要服從水利行業(yè)各項規(guī)劃，更要服從、服務于國土空間規(guī)劃、區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃等綜合規(guī)劃，及其他部門規(guī)劃，并兼顧生態(tài)環(huán)境保護，僅依靠水利行業(yè)或建設項目法人推進，既無法協調好方方面面的關系，確保工作順暢，更無法保證項目規(guī)劃的高起點、全方位。項目建設資金籌措也需要政府組織落實，工程建成后的運營管理更需要政府謀劃確定。因此，必須發(fā)揮政府的統領、主導和協調作用。解決目前存在的水利建設前期工作基礎薄弱、深度不夠、質量管理不到位等問題的關鍵是全面落實水利前期工作責任制，由相應層級政府領導掛帥，構建多部門參加的前期工作協調、決策機制，組建權威、高效的由相關部門負責人組成的建設項目前期工作領導組織和由各行業(yè)專家組成的建設項目前期技術咨詢委員會，定期例會組織推進各項工作。

(2)改進和規(guī)范前期工作技術文件編制、審查審批程序，嚴把水利建設項目前期工作技術文件編制、咨詢、審查審批關。水利前期工作所需編制的各類綜合性及專業(yè)性技術文件在提出一攬子編制計劃后可采取政府采購的方式選擇設計、科研及咨詢單位，實行一站式從頭服務到尾，從而避免反復編制、反復咨詢及黑中介現象的發(fā)生。

(3)征地移民工作必須走在工程建設實施前面。在建設項目規(guī)劃選址確定后，停建令要由相關各級政府抓緊組織相關部門真正落實到位，水利建設項目不能等同于一般的商業(yè)開發(fā)項目，國家賠償及補償標準一經確定就應該具有法律效力和強制性，被征占對象對補償標準持有異議可通過司法途徑解決，不得隨意阻工。

(4)現行的水利建設項目初步設計階段招標應調整為施工圖階段招標。大型水利建設項目施工條件復雜，施工組織設計影響因素多，施工方案、工序確定、設備選型等時常會考慮不周密，初步設計階段提出的清單項目極易產生漏項或偏差，帶來設計變更多、合同結算難等一系列弊病。

(5)大型水利建設項目質量監(jiān)督工作應該提前介入。大型水利建設項目特點是點多、面廣、戰(zhàn)線長，有效工期短，尤其是對邊通水、邊建設、邊投入使用的項目，質量監(jiān)督部門應該提前介入，組建派駐質量監(jiān)督項目站控制過程，既可以增強質量監(jiān)督行為的適時性、針對性、全面性和示范性，又可以確保項目法人驗收工作順利推進，同時為工程項目及時竣工驗收奠定基礎。

(6)著眼于黑龍江省西部松嫩低平原區(qū)經濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善總體目標，以現有的“三引三排”為骨干，進一步謀劃區(qū)域“優(yōu)水優(yōu)用、灌排結合、豐枯調濟、干線貫通、水網相連、連通聯調”的水系連通格局。本次工程擴建后北、中引調入嫩江水22.55億m3，二期工程實施后北、中引調入嫩江水將達到28.89億m3，宜謀劃調整受水區(qū)的用水結構，逐步限制開采城市區(qū)、工礦區(qū)地下水，農業(yè)區(qū)限量開采地下水，宜謀劃利用區(qū)域內諸多泡沼改善區(qū)域農牧業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，宜抓緊謀劃制定生態(tài)供水的補償辦法，推進配套灌區(qū)的水價改革，宜抓緊謀劃7處灌區(qū)骨干工程的田間配套工程，要求相關市縣立足于已規(guī)劃的灌區(qū)范圍內發(fā)展水田。

(7)應該針對嚴寒地區(qū)渠道襯砌結構型式繼續(xù)深入研究。黑龍江省地處嚴寒地區(qū)，無論是調水工程還是大型灌區(qū)干渠等線性工程，渠道襯砌結構型式選擇既是建設期制約投資的重要因素，更是運行期制約維護成本、確保工程安全運行的主要因素。渠道襯砌結構型式的確定必須以適應復雜惡劣運行工況，以保證結構穩(wěn)定、運行安全可靠為前提，從防止降水、坡面水、地下水、渠道水及凍脹破壞等多因素考慮，構建完整的寒冷地區(qū)渠道襯砌防護體系[4]。綜合考慮降低糙率、減少投資及后期維護工作量，筆者根據多年的運行管理經驗提出嚴寒地區(qū)渠道襯砌結構型式應將襯砌凍脹部位劃分為主凍脹區(qū)和副凍脹區(qū)，本著“綜合防治、復合結構、適應為主、消減為輔”的原則確定。