安慶市基層法院法官員額制實(shí)施情況調(diào)查研究

范以正

摘要：2014年7月最高院發(fā)布了《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》，以建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系為重要目標(biāo)，深化司法改革，法官員額制即本次改革綱要的一項(xiàng)重要內(nèi)容。經(jīng)過(guò)兩年多的試點(diǎn)與全面推進(jìn)工作，法官員額制在全國(guó)范圍內(nèi)已基本確立。至2017年7月，全國(guó)地方各級(jí)法院共產(chǎn)生入額法官12萬(wàn)余名。在法官員額制改革有條不紊的推進(jìn)過(guò)程中，仍存在一些困難和問(wèn)題，亟待解決。本文以安慶市基層法院為樣本，分析整合法官員額制在施行當(dāng)中產(chǎn)生的實(shí)際問(wèn)題，以期對(duì)深化法官員額制改革有所裨益。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)T額制、入額比例、案件數(shù)量

一、安慶市基層法院法官員額制運(yùn)行現(xiàn)狀

根據(jù)最高院相關(guān)文件要求，要根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額。安慶市作為安徽省西南部較大地級(jí)市，常住人口約為530萬(wàn)，根據(jù)《安徽法院司法體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》、《安徽法院司法改革過(guò)渡期法官遴選實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，安徽省高級(jí)人民法院自2015年底開(kāi)始開(kāi)展全省法院法官遴選考核工作，時(shí)至今日，安慶市已完成各基層法院與市中院的入額法官選任，全市入額法官共計(jì)655名，建立了入額法官、法官助理、書(shū)記員等單獨(dú)職務(wù)序列，基本實(shí)現(xiàn)了讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)的既定目標(biāo)。

二、安慶市基層法院法官員額制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）入額法官的工資待遇問(wèn)題

法官進(jìn)入員額之后，工資待遇會(huì)得到相應(yīng)增長(zhǎng)。在安慶市基層法院當(dāng)中，四級(jí)法官入額后工資漲幅約為每月800元，一級(jí)法官入額后工資漲幅約為每月1400元，法官入額后，平均每年增長(zhǎng)工資收入一萬(wàn)余元，卻幾乎每天都要開(kāi)庭、撰寫(xiě)判決，接待律師與當(dāng)事人，審判任務(wù)十分繁重；同時(shí)入額法官還受到承辦案件終身責(zé)任制的限制，整個(gè)辦案過(guò)程如履薄冰，不能出現(xiàn)絲毫差錯(cuò)。因此，在員額制推行之后，有部分法官不愿意進(jìn)入員額，他們或直接離開(kāi)法院系統(tǒng)，或從之前的法官序列轉(zhuǎn)任至法警、調(diào)配到其他司法行政崗位任職，轉(zhuǎn)任后的工資待遇稍低甚至等同于入額法官，卻不必為承辦案件奔波、操勞，免于承受巨大的辦案壓力。

在最高院四五改革綱要確立實(shí)施法官員額制之初，專家學(xué)者預(yù)期各級(jí)法院會(huì)產(chǎn)生激烈的競(jìng)爭(zhēng)。但在很多省市的基層法院，法官入額的積極程度并沒(méi)有想象中的那么急切，某些地區(qū)出現(xiàn)入額考試報(bào)名人數(shù)不夠甚至某些法官提交空白試卷的現(xiàn)象。

（二）案件數(shù)量與法官人數(shù)不協(xié)調(diào)

自2015年12月舉行首次入額法官遴選考試以來(lái)，安慶市轄區(qū)內(nèi)11所基層法院已產(chǎn)生入額法官共計(jì)579人，與法院工作人員總數(shù)相較，占比約為39%；同安慶市總?cè)丝跀?shù)相較，占比為1.1左右。這一比例較為符合實(shí)際，同中國(guó)其他省市及外國(guó)發(fā)達(dá)國(guó)家的法官占轄區(qū)人口比例基本吻合。

從人口比例上來(lái)看，39%的員額比例較為合理，但從案件數(shù)量上來(lái)看，員額法官數(shù)量遠(yuǎn)達(dá)不到辦理案件的實(shí)際需求。以安慶市某區(qū)法院刑事審判庭為例，其近五年來(lái)年均收案240余件。入額法官只有3人，其中一位法官為分管副院長(zhǎng)，年均辦理案件40件左右；另一位為刑事審判庭庭長(zhǎng)，年均辦理案件80件左右；即普通入額法官每年需要承辦將近120件的刑事案件，這樣的人員配置是很難滿足刑事案件的辦理要求的，不僅給承辦法官帶來(lái)巨大的辦案壓力，也會(huì)導(dǎo)致某些案件不能得到及時(shí)處理，無(wú)法在法定期限之內(nèi)審結(jié)，造成司法資源浪費(fèi)。

案件數(shù)量與法官人數(shù)不協(xié)調(diào)一直是中國(guó)司法改革進(jìn)程中的一個(gè)難題，不僅員額法官人數(shù)達(dá)不到辦理案件的實(shí)際需要，在各法院內(nèi)部，對(duì)于受理案件的分配也是存在諸多問(wèn)題的。在各個(gè)審判庭中，分管副院長(zhǎng)與庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)無(wú)法將所有時(shí)間投入到案件辦理當(dāng)中，故承辦案件的數(shù)量只能達(dá)到普通法官的30%-80%，這種案件分流方式變相加重了普通法官的辦案負(fù)擔(dān)。

（三）書(shū)記員、法官助理人數(shù)配置比例失衡

根據(jù)最高院相關(guān)文件規(guī)定，基層法院可以組建由一名法官與法官助理、書(shū)記員以及其他必要的輔助人員組成審判團(tuán)隊(duì)。這種團(tuán)隊(duì)協(xié)作的工作模式可以減輕法官的辦案負(fù)擔(dān)，讓法官能夠?qū)⒏鄷r(shí)間與精力投入到事實(shí)認(rèn)定、法律關(guān)系分析等案件審判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)當(dāng)中。但在實(shí)踐中，法官審判團(tuán)隊(duì)的建設(shè)距離制度設(shè)計(jì)的要求尚存在一定的差距。

以安慶市某區(qū)法院為例，平均每個(gè)審判庭有5名法官、1名審判助理、2名書(shū)記員，法官同助理法官、書(shū)記員的比例僅有1：0.2：0.4，只有不到一半的法官有自己固定的書(shū)記員或法官助理，大多數(shù)法官共用一名書(shū)記員。就本次調(diào)研情況分析，本屬于法官助理的工作內(nèi)容，基本上還是由法官來(lái)完成的。在日常辦理案件過(guò)程中，書(shū)記員與法官助理從事完全相同的工作，完全混淆了法官助理與書(shū)記員的工作安排。

本階段司法改革中單獨(dú)建立書(shū)記員序列，對(duì)書(shū)記員實(shí)行分級(jí)管理。在實(shí)際操作中，法院的書(shū)記員系統(tǒng)管理十分混亂，對(duì)書(shū)記員序列沒(méi)有進(jìn)行必要的分類(lèi)管理和規(guī)劃，且在編書(shū)記員沒(méi)有專門(mén)的職務(wù)晉升渠道，工作幾年之后，晉升希望渺茫，往往會(huì)選擇離職；許多聘任制書(shū)記員都將這份工作當(dāng)成一個(gè)緩沖，工作的同時(shí)通過(guò)努力通過(guò)司法考試，以期進(jìn)入法官序列或者從事律師職業(yè)。

三、完善法官員額制的相關(guān)建議

（一）根據(jù)法院轄區(qū)實(shí)際情況確定員額比例

針對(duì)安慶市基層法院案件數(shù)量與入額法官人數(shù)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，可以參照實(shí)行廣東省規(guī)定的員額比例全省統(tǒng)籌模式，以整體員額比例39%為紅線，對(duì)員額實(shí)行全省統(tǒng)籌、向辦案量多的地方傾斜。盡管近期安徽省高院已經(jīng)下達(dá)文件，案件數(shù)量多的基層法院，員額比例經(jīng)省高院批準(zhǔn)之后可以上調(diào)至41%，但任然不能滿足地方法院辦案的實(shí)際要求。廣東省的統(tǒng)籌方案對(duì)案件數(shù)量相對(duì)較少的地區(qū)，核定員額可以低至30%左右；對(duì)于案件數(shù)量較大的地區(qū)，核定員額可以適當(dāng)突破39%，曾至46%左右，這種統(tǒng)籌安排較為符合各地區(qū)實(shí)際情況，可適當(dāng)借鑒。法官入額之后，全部分配到辦案一線，基層法院入額領(lǐng)導(dǎo)必須保證1/3的工作時(shí)間用于辦理案件。這樣一來(lái)，既可以緩解經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)案多人少與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人多案少的矛盾，又可以改善法院內(nèi)部的案件分流不平衡狀況，提升司法效率。

（二）提高入額法官的工資福利待遇

目前我國(guó)法官的工資都是由同級(jí)政府財(cái)政負(fù)責(zé)支付，入額法官按照公務(wù)員序列進(jìn)行管理。以安慶市某區(qū)法院為例，普通法官工資扣除五險(xiǎn)一金約為每月3000元左右，總的來(lái)說(shuō)，目前法官的工資標(biāo)準(zhǔn)不高，與法官的勞動(dòng)付出并不對(duì)等。根據(jù)司法改革省以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的要求，應(yīng)建立并逐步完善有別于公務(wù)員的單獨(dú)的法官薪酬制度，由省級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)省級(jí)以下法院的財(cái)政支出，依照法官的職務(wù)序列及法官等級(jí)確定具體的工資標(biāo)準(zhǔn)，并逐步建立醫(yī)療、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等配套機(jī)制，提高入額法官的工資福利待遇。

（三）建立健全以法官為中心的審判團(tuán)隊(duì)

針對(duì)目前法官助理與書(shū)記員配置不足的現(xiàn)狀，省級(jí)政府可以適當(dāng)提高法官助理編制數(shù)額，同時(shí)將書(shū)記員錄用方式統(tǒng)一為聘任制。法官助理通過(guò)公務(wù)員考試進(jìn)入法官助理編制，協(xié)助法官完成案件審判工作；書(shū)記員通過(guò)法院自主組織的錄用考試或其他方式選任，負(fù)責(zé)案件審理的記錄與裁判文書(shū)送達(dá)工作，同時(shí)疏通書(shū)記員轉(zhuǎn)任法官助理的渠道，對(duì)于通過(guò)司法考試的書(shū)記員，在競(jìng)爭(zhēng)法官助理職位時(shí)，相同條件下可以被優(yōu)先選任。使入額法官與法官助理、書(shū)記員能夠凝聚成為一個(gè)審判團(tuán)隊(duì)，分工協(xié)作，相互配合，共同完成審判任務(wù)。

結(jié)語(yǔ)：完善法官員額制，是本階段司法改革的核心環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)法院工作人員分類(lèi)管理與司法責(zé)任制的前提和基礎(chǔ)。對(duì)于員額比例的確定標(biāo)準(zhǔn)，要正視案多人少的矛盾，因地制宜，使得入額法官人數(shù)與法院轄區(qū)案件比例總體上相一致；對(duì)于進(jìn)入員額的法官，應(yīng)當(dāng)保障其工資福利待遇，用行之有效的方法激勵(lì)其工作熱情，讓入額法官能夠把全部精力投入到案件審判之中；從通過(guò)國(guó)家法律職業(yè)資格考試的法學(xué)院校畢業(yè)生中選拔法官助理，并拓寬其晉升渠道，為員額法官儲(chǔ)備充分的后備隊(duì)伍；同時(shí)完善書(shū)記員的管理制度，對(duì)書(shū)記員實(shí)行統(tǒng)一招聘，分級(jí)管理，建立健全有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。