我國食品安全戰略解析與建議

羅 杰，密忠祥，宮殿榮，閆志剛*

（國家食品藥品監督管理總局高級研修學院，北京 100073）

黨的十九大報告指出：中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，要求我們在繼續推動發展的基礎上大力提升發展質量和效益，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

食品安全與否直接影響到人民的生活質量甚至與人的生命安全息息相關。黨的十九大報告特別指出要“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”；黨的十八屆五中全會報告也提出要“推進健康中國建設，實施食品安全戰略”。但食品安全戰略的涵義是什么，目前面臨的問題和困難有哪些，需要什么樣的實施途徑和措施，理論界和實務界認識還不完全一致，本文擬對實施食品安全戰略的幾個基本問題作出探討。

1 食品安全成為國家戰略的背景與過程

戰略管理思想奠基者伊戈爾·安索夫（H. Igor Ansoff）認為戰略是一個組織打算如何去實現其目標和使命，認為深思熟慮的戰略是實現長期績效與目標的必要條件[1]。所謂國家戰略，是國家針對特定時期的主要食品安全問題采取行動的一致性框架[2]。這個框架一般包括起點、目標、任務和措施等。

1.1 我國當前食品安全形勢仍面臨挑戰

從食品安全戰略起點看，我國食品安全形勢穩中向好，根據英國智庫“經濟學人”對各國食品安全狀況的評估排名，2017年我國最新指數位列第45名[3]，位居中上游水平。從抽檢監測數據看，近兩年食品抽檢總體合格率已穩定保持在96.8%。對1 300余家大型食品生產企業的抽檢合格率達到99%。嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率保持在99%以上。在食用農產品方面，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產品、水產品監測合格率達到96%[4]。但食品安全仍然面臨不少挑戰，形勢也不容樂觀。

1.1.1 源頭污染問題嚴重

由于環境污染問題，導致作為生態鏈末端的農業種植飽受影響。我國耕地面積占世界的7%，但消費了世界上35%的化肥、20%的農藥[5]，中國每年生產抗生素原料大約21萬 t，其中46.1%被用在了畜牧養殖業[6]。另外，高耗能高污染導致的環境污染向食物遷移，金屬冶煉、“三廢”排放及垃圾焚燒導致土壤、水源污染，進而造成農產品重金屬和有機污染物超標。

1.1.2 食品產業基礎薄弱

當前食品產業呈現“多、小、散、低”的格局，產業集約化水平低，食品生產經營者有1 000多萬 戶，80%以上是10 人以下的作坊式小企業，還有2億多農產品種植養殖戶[7]，小作坊、小餐飲、小攤點難以計數。產業素質總體較低，企業誠信觀念和質量安全意識普遍不強。

1.1.3 食品安全標準水平較低

截至2014年10月23日，歐盟針對食品安全殘留限項標準結構中10大類共315 種食品中制訂了523 種農藥的限量標準136 923項，而我國僅針對284 種食品規定了371 種農藥的3 650 項農藥的限量標準[8]，二者相比，我國食品安全標準滯后程度可見一斑。

1.1.4 食品安全治理能力有待提升

2013年以來的食品監管體制改革在推進中由于認識不統一、整體推進力度不夠等原因，改革模式不統一，在監管覆蓋面、靶向性和專業性方面亟待加強[9]。從數量上看，當前我國食品監管人員25余萬人，食品檢查員隊伍以兼職為主，而獲得食品生產經營許可的企業有1 100多萬家，其他專業人員占比不足50%[10]，平均1 名監管人員要監管約50 家正規食品企業。

1.2 上升為國家戰略是習近平總書記食品安全觀的集中體現

習近平總書記歷來高度重視民生，對食品安全問題更是高度關注，在中央有關會議和外出調研期間，多次闡述其食品安全觀念。

1.2.1 食品安全是重大的民生問題

民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。“吃、穿、住、用、行”，“吃飯”問題排第一位，是群眾最關注的事情，也是習近平總書記最關心的事情。2012年9月15日，習近平總書記在中國農業大學同首都群眾和大學生一起參加全國科普日活動時就指出，“民以食為天”，食品安全是重大的民生問題。對食品安全問題，要在加強監管、嚴厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關心食品安全、人人維護食品安全的良好社會氛圍，不斷增強公眾對食品安全的信心[11]。

1.2.2 食品安全是重大的公共安全問題

當前，我國轉型期社會矛盾多發，一些民生問題如果解決不好很容易引發社會矛盾，影響社會穩定。食品安全一旦出現問題，社會不滿情緒就會發酵，特別是在互聯網條件下，極易引發社會矛盾。2015年5月中央政治局第23次集體學習時，習近平總書記指出，“食品藥品安全具有公共安全的特點，社會關注度和敏感性日益凸顯，而且觸點增多、燃點降低，如果處置不當，有可能迅速發酵蔓延，有的還可能轉化為影響穩定的突出問題[12]。”“三鹿奶粉”、“瘦肉精”等食品安全事件都一再證明，食品安全問題絕不僅僅是一個產品質量問題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，更是關系公共安全的重大問題。

1.2.3 食品安全關系中國共產黨執政合法性

在2013年中央農村工作會議上，習近平總書記強調，“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的重大考驗，我們黨在中國執政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題[13]。”共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，能不能很好地踐行群眾路線，真正做到執政為民，從而贏得人民衷心擁護的一個重要衡量標準，就是看解決包括食品安全在內的民生問題的效果如何。近些年來，隨著食品安全問題社會關注度不斷提高，能不能很好地回應社會關切，不斷解決食品安全新問題，繼續贏得人民的信任，是關系中國共產黨執政的大事。

1.2.4 食品安全關系中華民族長遠發展

習近平總書記多次強調，“食品安全關系中華民族未來[14]。”它不僅關系到一個人的身體健康，關系到一個產業的健康發展，更關系到一個國家的勞動力素質。當前，我們正在全面建設小康社會，開啟建設社會主義現代化強國的新篇章，如果食品安全沒有保障，所有這些戰略藍圖就缺乏可靠的物質基礎。

習近平總書記不僅從多個方面強調食品安全的重要意義，要求全黨全社會高度重視食品安全，還多次對做好食品安全工作提出具體要求，要求各級黨委和政府將食品安全納入重要議程。正是在習近平總書記指示精神指導下，食品安全納入國家重要議事議程并最終上升為國家戰略。

2 食品安全戰略的目標與任務

2.1 食品安全戰略目標

食品安全戰略目標可分為短、中、遠目標，短期目標是實現食品安全“十三五”規劃目標，即到2020年，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系。中期目標是到2035年，即再經過3 個五年規劃階梯發展，基本實現食品安全治理現代化，使食品安全狀況達到中等發達國家水平。這是將食品安全戰略融入國家整體發展戰略的考量，國家治理體系和治理能力現代化對中國來說是繼“四個現代化”之后的“第五個現代化”，也是最根本意義上的現代化[15]。在2035年我國基本實現現代化任務時，應基本完成包括食品安全治理在內的國家治理體系和治理能力現代化。食品安全戰略的遠期目標是到2050年全面實現食品安全治理現代化，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實物質基礎。

2.2 食品安全戰略任務

2.2.1 推動問題整治向標本兼治轉變

習近平總書記指出，農業發展不僅要杜絕生態環境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農業面源污染治理攻堅戰[16]。要加強源頭治理，開展水體、土壤、大氣污染治理，確保農業生產環境安全。深入開展農藥獸藥殘留、重金屬污染綜合治理，推廣綠色技術，保障農產品質量安全。

2.2.2 建立預防為主的全過程監管模式

完善食品安全風險監測、風險評估等基礎性制度，強化食品生產經營過程和政府監管中的風險預防要求，新修訂的《食品安全法》增設生產經營者自查、責任約談、風險分級管理等重點制度，重在消除隱患和防患于未然[17]，應嚴格落實到位，使食品安全工作關口前移。

2.2.3 完善食品安全標準

加強食品安全標準的基礎性研究，對標國際標準和國外先進標準，加快我國食品安全標準制修訂步伐，解決食品安全標準交叉、重復、矛盾和空白等問題，盡快建立與國際接軌的食品安全標準體系。另外，目前我國在國際食品標準制定方面參與度還很低，僅參與了農殘委員會的標準研討工作，在國際食品法典委員會尚沒有一項食品安全標準是我國提出來的[18]，這種狀況亟需改變，要與國際食品法典委員會展開合作，廣泛參與國際食品安全標準的制定。

2.2.4 全面提升食品安全法治化水平

法治奠定了食品安全治理各要素協調運作的基本框架，法治具有可預期性、可操作性、可救濟性、可持續性、正當性賦予等優勢[19]。要以新修訂的《食品安全法》等為依據，健全法規制度體系，加快食品安全相關配套法規、規章、規范性文件的清理和修訂工作，為食品企業生產經營和政府部門監管提供制度保障。加強食品安全普法宣傳，在全社會營造尚德守法的良好氛圍。

2.2.5 強化科技引領支撐作用

科技支撐是提升食品安全水平不可缺少的動力與保障[20]。要加大國家科技計劃投入，鼓勵企業、社會資本投入食品安全創新工作，大力提升食品安全冷鏈裝備關鍵技術、過程控制技術和檢驗檢測技術。充分利用大數據技術，建立食品安全雙向追溯體系和風險預警體系。

2.2.6 推動產業轉型升級

當前我國宏觀層面，食品供給側結構失衡問題突出，表現為供給缺位與供給錯位，造成當前市場上不安全食品供給過剩，高品質的安全食品供給不足與消費者不斷升級的食品需求之間的矛盾日益加劇[21]。因此要從多方面推動食品產業轉型升級，要實施農業標準化推廣工程，推廣良好農業規范。推動食品工業加快轉型升級，采用先進技術和裝備提升質量，進行兼并重組做大做強。支持發展營養健康食品產業，更好地滿足食品消費升級需求。

2.2.7 健全多元參與的共治共享體系

政府、企業、媒體、社會公眾等主體參與食品安全治理具有不同的利益訴求，驅動了相互之間的協同[22]。應充分調動這些食品安全多方利益主體共同行動，各級政府及監管機構要健全食品安全信息公開和發布制度，為公眾參與食品安全提供更多渠道，引導媒體充分發揮輿論監督作用，積極開展食品安全風險交流和食品安全知識科普等活動。食品行業協會應發揮好橋梁紐帶作用，代表行業加強與政府和公眾之間的溝通，同時，強化行業自律，推動行業誠信建設，引導食品企業依法規范經營。

2.2.8 構建全球食品安全合作治理新格局

當今全球化背景下，當一國出現重大環境及食品有關的安全事故時，食品安全問題就牽一發而動其他國家或地區，消費者保護問題需要在區域以及國際層面進行解決[23]。應積極與其他國家、國際組織和跨國公司開展食品安全合作，以國際條約、雙邊或多邊協議為基礎，建構以情報共享、政策交流、技術援助等為主要內容的國際食品安全治理框架。

3 實施食品安全戰略的遵循與要求

研究表明，公共部門的戰略框架主要包括價值理念、治理結構、運作管理三部分[24]。制定和實施食品安全戰略可從這三個方面進行思考。

3.1 理念：創新、協調、綠色、開放、共享

食品安全上升為國家戰略后，作為一個子戰略納入國家整體發展戰略，理應堅持與國家整體發展戰略一致的理念。創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，作為中國特色社會主義新時代的發展新理念，也是統領新時代食品安全戰略的指導理念。

實施食品安全戰略中要貫徹創新理念，實現食品安全工作跨越式發展。一是思維創新。食品安全的許多因素在食品產業之外，應跳出單純從食品行業要食品安全的傳統思維，從經濟發展方式、誠信體制建設、公眾健康素養提升等方面進行綜合治理。另外，應摒棄把食品安全當花錢之事的落后思維，把食品安全當民心工程、發展工程，創造條件發展第三方檢測、營養師、數據平臺等食品安全產業。二是體制創新。食品安全治理體制歷經十余年改革，亟需增強頂層設計，探索適應新時代的食品安全治理體制，切實解決依然存在的部門分割、協調難度大等問題。三是機制創新。針對我國食品行業較為分散、監管力量薄弱的特點，用風險管理理念構建食品安全監管工作流程與機制，建立快速反應的風險預警和響應機制。四是方式創新。在當前大力推進“放、管、服”的背景下，食品安全必須改變過去重審批輕監管的模式，更多地轉向過程和事后監管，激發市場活力，更好地滿足群眾多樣化的食品需求。五是手段創新。充分利用互聯網技術，建立起覆蓋農業、食品工業的標準統一的雙向追溯系統，實現智慧監管。

食品安全作為國家戰略，需要站在全局視角，增強規劃和實施的協調性。一是政策協調。食品安全治理涉及眾多部門，特別是在當前全球化背景下，食品產業鏈大為延伸，監管的環節和部門增多。靠單打獨斗是應付不了這種挑戰的，必須有一種新的整合性的、全局性的公共健康視野，將這些離散的政策領域連接起來，從食品的生產到消費的管理到食物的健康性方面進行連續性思維[25]，確保各部門政策制定之間的協調；二是執法協調。食品監管執法中的“行刑銜接”、廣告執法等涉及公檢法、工商等部門及不同地區，需建立規范的協調機制；三是責任協調。食品安全的責任既包含企業的主體責任，也包含政府和監管機構的監管責任，二者責任應相協調，責任失衡會造成有失公平和積極性挫傷問題。

作為引領新時代發展的新理念，綠色同樣是食品安全戰略的主題之一，應從多方面考慮將“綠色發展”融入食品安全戰略。一是綠色環境。生態環境是食品安全的第一道防線，做好空氣、水體、土壤等環境監測與污染治理是食品可持續安全的前提。二是綠色生產。應從多方面出臺法規與政策，促進農業和食品工業綠色發展，激勵農戶和生產企業采用節水、節肥、節藥、節能技術，實現資源循環利用和過程清潔生產。三是綠色食品。新時代居民消費需求升級，應大力推廣實施有機、綠色、無公害、地理標識和良好農業規范產品認證，并出臺配套產業政策，促進綠色食品產業發展；四是綠色消費。我國餐飲消費規模相當巨大，但在消費過程中存在的浪費行為卻十分嚴重，需要大力倡導綠色消費來解決。另外，食品的過度包裝問題也需加強治理。五是綠色銷毀。將不安全食品銷毀的時候，應采取無害化銷毀方式，避免給環境增加負擔。

新時代背景下，制定和實施食品安全戰略必須體現開放性。一是信息開放。食品安全信息公開可以倒逼監管機構規范監管行為，同時對違法企業產生強大的震懾作用，對社會輿論起到積極的引導作用。二是制度開放。在制定和實施食品安全戰略過程中，任何有利于食品安全的制度都是可選擇的對象。懲罰性賠償金制度、“吹哨人”制度、公益訴訟制度等，如果運用得當，都可以發揮其正面作用。三是交流開放。食品安全國際交流是持續提升治理能力的重要途徑，應積極參加食品安全國際論壇、學術會議等雙邊和多邊的交流活動，向發達國家或國際組織派遣人員學習，培養國際化監管人才并及時掌握了解國際食品監管動態。

在制定和實施食品安全戰略中貫徹共享理念，既可以提升治理效率，也能提高社會整體福利水平。監管體系建設中應整合共享，可以提高效率、避免浪費。在監管執法過程中，不同地區、不同部門之間案件線索共享則能提高執法效率。食品安全需要發揮全社會的作用，同時，食品安全的成果也由全社會共享，要讓全民共享食品安全基本公共服務，實現食品安全基本監管服務均等化[26]。

3.2 治理結構：統一權威的食品安全治理體系

監管體系是食品安全戰略的載體，建立統一權威的食品安全治理體系，是加強食品安全監管能力的基礎。

3.2.1 統一性

“統一”主要包括體制統一、法制統一、標準統一、執法統一、形象統一、文化統一[27]。統一的體制要在機構、事權、監管力量和人財物管理方面實現統一，統一的食品安全體制有諸多好處：統一實施保護措施，具有快速保護消費者的能力；能提高成本效益，更有效地利用資源和專業知識使食品標準一體化；能提高對緊急狀況和國內外市場需求反應能力，從而提供更先進和有效的服務，以促進行業和貿易發展等[28]。法制統一要求不同部門、不同層級的法律法規之間保持一致，不能出現相互沖突的現象；標準統一要求監管的依據和尺度要一致，保障監管的公平性；執法統一要求由一支專業化的執法力量來開展執法活動；形象統一是指監管隊伍特別是食品執法隊伍在著裝、裝備等方面應保持統一；文化統一是指在理念、價值觀建設方面開展監管隊伍建設，增強監管系統的自我認同。

3.2.2 權威性

“權威”主要包括現代理念生威、科學技術生威、嚴格監管生威、廉潔執法生威、透明行政生威[29]。為了增強監管的權威性，需要用現代監管理念和現代科學技術來裝備食品安全監管隊伍，用廉政、信息公開建設等嚴格的自我管理來保障監管隊伍的純潔性，用嚴格的監管執法活動顯示監管的權威性。權威所需要的軟硬件條件可以歸結為“專業”二字，必須用專業性來保障權威性。為此，需要在管理、技術、保障方面提升現有監管隊伍的規范性和專業性，同時需要加快職業化食品檢查員隊伍建設。

3.3 運作管理：落實“四個最嚴”

實施好食品安全戰略，最根本的就是落實好習近平總書記反復強調的“四個最嚴”要求。

3.3.1 最嚴謹的標準

標準是食品安全監管的基礎，是衡量一個國家食品安全監管水平的重要尺度，也反映了一個國家的科技發展水平。新時代背景下，應大力發展現代食品科技，加強食品檢測檢驗理論和技術研究，為食品生產企業和食品安全監管機構提供技術支撐。制定食品安全標準修訂計劃，分階段、分步驟執行，增強標準的可執行性和操作性，充分保障公眾健康。

3.3.2 最嚴格的監管

最嚴格的監管應處理好短期食品安全專項行動和長期的理性的監管發展之間的關系，一方面，針對當前食品安全的突出問題開展一些有針對性的“嚴打”行動，有助于營造一個遵紀守法的氛圍，重建政府信任[30]；另一方面，要注重長期的制度建設，扎牢制度的籬笆。要從法制、體制和機制等多個方面入手，實現最嚴監管。完善科學嚴密的食品安全監管法律體系，統一權威的食品安全監管體制，全覆蓋過程監管機制，以保障無縫銜接和避免監管空白。可以通過對食品安全風險提前有效預警，對食品安全全程追溯，最終實現對所有食品種類、所有違法行為類型的全覆蓋。

3.3.3 最嚴厲的處罰

要從多個方面提高企業的違法成本，防止出現“劣幣驅逐良幣”。新修訂的《食品安全法》加大了對違法違規行為的處罰力度，提出建立食品企業信用體系等，得到了社會廣泛好評。應盡快修訂出臺《食品安全法實施條例》，監管力量特別是食品稽查隊伍要真正發揮利劍作用，依法嚴厲打擊各種食品違法行為，特別是故意、重復違法行為，使敢于以身試法者承擔沉重的違法成本。

3.3.4 最嚴肅的問責

要切實加強食品監管機構的自我約束，監管機構的責任劃分、監管隊伍的精神狀態和履職盡責狀態都影響到食品安全監管效果。對于在食品執法中失職、瀆職的執法人員，要依法依紀嚴肅查處。同時，我們也應當看到，在當前食品安全問責力度不斷加強的大背景下，存在監管責任層層下放的傾向，基層監管隊伍責任負擔過重。對此，應當科學劃分不同層級監管機構之間的事權與責任，明確監管工作的數量指標，如從投訴舉報辦理、辦案量、抽檢比例等方面細化監管人員履職盡責的標準，并將責任明確到人，防止出現相互推諉或責任分配不合理影響工作積極性等問題。

4 結 語

食品安全戰略作為指導我們今后一段時期食品安全行動的綱領，應充分體現前瞻性，需要科學地進行謀劃；而實施食品安全戰略則是一個動態的政策執行過程，需要不斷地進行評估，必要時應根據實際情況修正戰略，使戰略更加符合環境的要求。

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