專員辦監管中央基層預算單位預算編制與執行的理論基礎和實踐探討

●董承勇

黨的十八屆三中全會首次明確 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”。黨的十九大進一步提出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。建立現代預算管理制度，成為財稅體制改革的重要內容。而財政既要有“財”，更要有“政”，也已然成為共識，現代預算管理制度必須體現國家治理意志。《預算法》對預算管理提出了具體要求，如“編制預算草案的具體事項由國務院財政部門部署”，要“加強對預算支出的管理和監督”等等。財政部作為國家預算管理的主管部門，充分發揮職能作用，逐步向預算管理事前事中深化發力，完善了一系列規章制度，落實中期財政規劃編制、將財政部駐各地專員辦（以下簡稱專員辦）嵌入部門預算審核環節等多項改革舉措，大大發揮了預算的約束作用和指導意義。在全面建成小康社會決勝期的時代背景下，財政部及其駐各地專員辦（以下統稱財政部門）在預算編制與執行方面的事前事中監管改革，將會成為現代預算管理制度建設的重要組成，持續釋放制度改革紅利。本文以理論分析為基礎，重點探討專員辦在中央部門預算編制與執行過程中的監督實踐，希望為機構改革后的專員辦提供些許參考。

一、財政部門參與部門預算編制與執行監管的理論基礎

所謂部門預算是事業發展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。部門預算編制與執行就是國家治理的實現過程，涉及基層主管部門、預算單位、財政部、專員辦等多個主體。各主體因職責、角色差異，在預算編制與執行過程中體現出不一樣的選擇傾向。因各主體間信息不對稱，以及委托代理可能導致的內部人控制問題，必須運用各主體的比較優勢，最大化消減負面影響，實現預算編制與執行的帕累托最優，確保國家政策要求落實到位。

（一）財政部門與預算單位之間信息不對稱

信息是傳遞中的知識差，根據市場上有關事件的知識或概率在相互對應的經濟主體之間是否作對稱分布，可分為信息對稱和信息不對稱。信息不對稱意味著其中一部分主體擁有更多的私人信息。基層預算單位將預算編制信息逐級向上匯總至主管部門，由主管部門結合自身預算需求后，交財政部門進行審核。在此過程中，財政部門與主管部門、財政部門與基層預算單位之間信息不對稱較為明顯。一方面，財政部門并不完全掌握主管部門的全部業務狀態。正所謂“隔行如隔山”，主管部門的業務管理均有其行業屬性，財政部門在未實際參與業務的情形下，很難全面掌握主管部門開展業務的預算需求，主管部門有其特有的私人信息。另一方面財政部門對基層預算單位的信息掌握情況與地理距離成反比，即相距越遠，掌握的信息越少。基層預算單位多數分布在全國各地，依照主管部門的逐級授權履職，同時受中央和地方雙重領導，部分政策跟中央，如銀行賬戶管理、預算管理等；部分政策跟地方，如津補貼、公車改革等。基層預算單位客觀上擁有諸多財政部門難以全面掌握的私人信息。因為掌握信息較少，財政部門對基層預算單位的預算需求把握難度更大。在上述情況下，財政部門要合理判斷主管部門報送的預算需求，必須通過諸多明確的制度規定，如公用經費定額管理等，框定預算在可承受范圍之內，防止主管部門和基層預算單位的逆向選擇。類似的情況在預算執行過程中同樣存在，財政部門通過加強國庫集中支付管理等措施，試圖減少與主管部門、基層預算單位之間的信息不對稱。

（二）財政部門和預算單位同時承擔委托人和代理人責任

預算編制與執行是通過逐級委托代理過程實現的，一共有三個層級：一是各級人民代表大會負責審查和批準各級政府的預算草案，各級政府按照經批準的預算草案開展國家治理，這是一個委托代理過程，政府將人大所代表的公共利益訴求在預算編制和執行中加以體現，并予以落實；二是各級政府的財政部門負責預算編制匯總和執行，主管部門按照財政部門要求開展預算編制和執行，此時，政府與財政部門、主管部門之間，財政部門與主管部門之間也是委托代理關系；三是財政部門內部的監管職能授權，主管部門與基層預算單位之間的履職、預算編制與執行授權，是另一個委托代理過程。所以說，財政部門和預算單位同時扮演著委托人和代理人角色。面對上級和外部的委托，財政部門和預算單位的職責在于確保國家治理意志逐層落實到位；針對下級和外部的代理，財政部門和預算單位要防止出現內部人控制情形，通過加強監督避免代理人損害委托人利益、消極履職等。如在預算編制中嚴格項目庫管理，要求做足項目入庫前期工作；預算執行過程中，嚴格考核預算執行進度；加強部門存量資金管理，對超期閑置資金予以收回等。設置懲戒機制是現代預算管理制度的重要革新，其目的在于減少內部人的不作為、避免亂作為。

（三）財政部門與預算單位的比較優勢不同

財政部門在預算編制與執行過程中，處于主導和管理者地位，在政策制定、規章解讀等方面具有明顯的比較優勢；主管部門對基層預算單位的業務、人員更為了解，在規范各單位預算編制與執行方面具有明顯的比較優勢。在此過程中，不同層級的財政部門，即財政部、財政部各司局以及專員辦，具有不同的比較優勢。依次來看，財政部具有預算編制與執行的最高權威，對全國共性情況掌握更為充分，有利于統一規章制度和政策規定，同時在協調、考核內部司局和專員辦，與國務院、主管部門溝通等方面具有明顯的比較優勢；財政部各司局的比較優勢各異，其中預算司對預算資金總盤子、財政承受能力以及國家重點支出方向把握更準，擁有協調其他司局的能力，而其他司局更熟悉歸口主管部門的業務狀況，是財政部與主管部門溝通的閘口；專員辦派駐在地方，能夠更快更有效地核實基層預算單位相關情況，便于了解駐地政策，能夠將駐地的不同情形報告給財政部，以利于財政部及時調整管理政策。可見，只有充分發揮各級財政部門的比較優勢，才能夠更有力地發揮約束和督促作用，健全、豐富現代預算管理制度的監管體系。

二、部門預算編制與執行中存在的現實問題

在財政部門與預算單位的共同努力下，中期財政規劃推行、預算編制鏈條重塑、項目庫管理做實、預算績效管理強化、預決算信息公開推進等一系列現代預算管理制度落地實施，中央部門預算編制與執行取得了明顯的進步。但要徹底解決財政部門與預算單位之間的信息不對稱、委托代理內部人控制等問題，還需要找準現實問題及其深層次原因。

（一）部門預算編制蘊藏信息量十分龐大，財政部門難以做到短期內全面、準確核實

部門預算編制包括一般支出和項目支出，一般支出又包括人員經費、日常公用經費。相對而言，公用經費可以通過定額實施標準化管理，但人員經費、項目支出則更為復雜。其中，人員經費包括基本工資、津補貼、醫保養老等實行屬地化政策的支出內容，與預算單位駐地經濟發展情況密切相關，不僅不同省份有差異，甚至是不同縣區都有區別，部分福利待遇政策可能每年都有一定變化。以基層預算單位參加駐地城鎮職工基本醫療保險為例，不同地區的醫保繳費比例不同，這意味著基層預算單位在繳費基數方面的經費需求不同，而且即便是同一地區，不同年度的繳費比例也可能不同，此時，各單位不同年度的經費需求也會發生變化。再如津補貼領域，地方政府因為決策更為便捷，在政策出臺以及執行標準調整方面的速度和頻率明顯快于中央的確認速度，基層預算單位若按照地方政策進行調整，前后年度的預算需求也會發生變化。各部門、各層級的基層預算單位匯總的巨量預算信息，就可能包含上述情況的私人信息，財政部門要在短期內完成真實性、準確性、合規性審核，是極大的難題。倘若對預算編制信息完全確認，就可能導致國家政策規定權威喪失，默許了部分基層預算單位的逆向選擇，進而形成預算單位逆向選擇的羊群效應，最終出現預算管理失控、無效的局面。為防止出現這種情況，財政部門在每年8-10月份，集中人力開展部門預算編制信息審核，其中，專員辦也發揮就地就近優勢，逐步嵌入審核流程。但從目前審核內容和效果來看，專員辦以審核基礎信息為主，對涉及項目經費、津補貼等方面的預算編制還介入不深。

（二）主管部門在部門預算編制與執行中的監管尺度不一，加大了財政部門的管理難度

雖然《預算法》一再強調預算管理的主體責任，但財政部門與主管部門之間還是因為委托代理而存在內部人控制問題，主要表現為主管部門差異化的監管尺度。以津補貼為例，主管部門爭取設立行業性津補貼項目具有普遍性，包括公安、海關、水利、民航、證監、審計、稅務、地震、安監等均設立了相應的津補貼項目，這些隸屬不同行業的津補貼項目執行標準差異很大，如海關部門關銜津貼、公安部門警銜津貼的標準，明顯高于經濟部門的稅務津貼和審計津貼。除了主管部門之間的管理尺度不同外，主管部門對內部單位的管理標準也不同，如公安部門的邊檢單位設有邊檢臨時補貼、海關部門卻僅個別海關執行海關人員津貼、稅務部門允許部分市縣稅務局執行地方績效獎金等等。如果放到不同省份比較，差異還會更明顯，如獎金金額較高的精神文明獎，有的省份執行，有的不執行，駐地的預算單位只能按照當地政策操作，如此種種，導致基層預算單位公務員用腳投票，主動調往津補貼政策更為寬松、性價比更高的地區。之所以出現上述情況，一方面是主管部門多出于自身行業特殊性的考慮，“屁股決定腦袋”，追求部門利益最大化以及部門間待遇相仿；另一方面是主管部門對國家政策規定的理解與執行偏差，有的部門管理趨嚴，有的管理偏松。專員辦在日常監管中，對存在執行偏差的基層預算單位發現一起糾正一起，因主管部門缺乏統一的懲戒機制，監管影響力有限，碎片化特征明顯，監管難度大。

（三）部門預算編制與執行比對、校驗不足，尚未形成預算編制與執行的雙向反饋機制

當前，財政部門通過國庫集中支付系統對預算單位零余額賬戶授權支付資金進行跟蹤監管，實現部分預算指標與預算執行情況比對，再通過核查相應的財務會計核算信息，對預算單位的預算執行進行糾偏。這種預算執行糾偏式的監管，影響力有限，因無法實現預算編制信息與預算執行的全面對碰，無法檢驗預算編制的有效性，難以將監管成果也運用到本年度決算編制和下一年度預算編制審核過程中，弱化了預算執行監管的威懾力。盡管財政部門在項目入庫、預算執行等階段引入了績效評價機制以加強監管，全面實施績效管理也正逐步推進，但績效評價成果利用也有限，尚未能與預算編制審核無縫銜接。此外，預算編制審核中剔除的不合理、不合規預算需求，還只是體現為當期工作成果，對不合理、不合規預算需求的形成原因的梳理歸納不足，未將成果運用到預算執行監管和下一年度預算編制審核過程中。這導致投入了大量人力物力的預算編制審核與預算執行監管之間，缺乏信息反饋，與其他監管環節銜接不夠。追溯其原因，關鍵在于財政部門開展的預算管理業務仍處于割裂狀態，缺乏統籌以及監管成果循環利用機制，同時，信息系統因為分散隸屬于不同預算管理業務，處于信息孤島狀態，缺少必要的關聯和集成，使監管成果利用效率低下，專員辦的能力發揮有限。

三、專員辦在部門預算編制與執行中的作為

（一）專員辦是落實部門預算編制與執行監管職能不可或缺的力量

本文認為，充分發揮專員辦的就地就近監管優勢，能夠在減少信息不對稱、削弱內部人控制等方面發揮積極作用，這符合長期以來專員辦在財政部門中的功能定位和發展方向，必將成為現代預算管理制度建設的重要內容。一是專員辦對駐地基層預算單位具備明顯的信息優勢，有利于減少財政部門與預算單位之間的信息不對稱。專員辦與駐地基層預算單位之間的日常聯系十分頻繁，在銀行賬戶管理、國庫集中支付審核、國庫授權支付動態監控、預算編制審核、決算編制審核、公車改革方案審核審批等多項工作中保持了十分順暢的溝通。專員辦也較為全面掌握了不同行業基層預算單位的業務特點、津補貼執行情況、經費保障情形等信息。借助專員辦的就地就近和信息累積優勢，能夠幫助財政部各司局增進對主管部門的了解，使預算編制審核更為精準、預算執行監控更為有效。二是專員辦作為常駐力量，能夠通過日常監管督促駐地預算單位落實中央政策要求，減少各單位內部人控制。專員辦作為財政部的授權機構，在審核、審批、調研與核查等多項工作中，擔負督促中央政策落地的職責，大大拓展了財政部的監管覆蓋面，將管理觸角直接延伸到基層預算單位，傳導政策要求和釋放管理壓力。同時，這對主管部門而言，也是極為有效的外部監督，發揮專員辦的鯰魚效應，有利于減少主管部門之間的管理差異，迫使各主管部門按照統一尺度執行中央政策要求，推動主管部門對所屬預算單位按照統一標準予以規范，確保政令一致。三是專員辦嵌入財政主體業務，是財政部門完善內部控制的重要舉措。隨著專員辦工作轉型深入推進，專員辦的工作意見成為各司局的重要參考依據，充分肯定了專員辦的工作成果。對于財政部各司局而言，通過專員辦的嵌入，不僅可以減輕自身的審核工作壓力，還能在主管部門、基層預算單位之間搭建橋梁，減少自身工作風險。此外，財政部也把專員辦的工作報告報向中辦國辦，直接將相關情況報至決策層，大大提高了專員辦的工作地位。

（二）專員辦推動駐地預算單位預算編制與執行規范化管理的主要路徑

專員辦只有通過最大化自身優勢，逐漸把監管重心放在預算編制與執行等事前事中環節，使各環節的監管成果銜接與利用，持續積蓄力量，積極作為，才能真正全面實現嵌入財政主體業務，并成為現代預算管理制度體系中關鍵的監管力量。

首先，夯實部門預算監管基礎，用活頁式管理思維，加快建立預算單位信息庫。部門預算編制與執行監管的關鍵還是在于充分掌握基層預算單位基本情況，對其人員規模、業務領域、支出重點、經費保障等了然于心。這要求專員辦做好三個方面的工作：一是與基層預算單位形成全覆蓋的聯系機制。目前，基層預算單位與專員辦的聯系主要還是圍繞業務需求展開，與二級預算單位聯系較為頻繁，但三級及以下預算單位聯系相對較少。有的基層預算單位甚至還沒有聽說過專員辦，更不清楚專員辦是干什么的。專員辦必須借助信息化等各種手段，克服人少事多的矛盾，把監管觸角延伸到財政資金使用終端，只有深入到基層預算單位才能夠更全面地掌握各單位的全貌，才能夠清楚何為合理不合規、何為合規不合理，以及這些現象產生的原因，進而為政策調整完善提出可行的意見建議。二是夯實基層預算單位信息庫。自工作轉型以來，各地專員辦對駐地預算單位實施了編號管理，建立了相應的管理檔案信息，對駐地預算單位的信息了解從無到有、從不清晰到逐漸清晰，取得了很大的進步。但與現代預算管理制度的建設要求相比，這些檔案信息必須上升到信息庫的高度，應涵蓋預算單位基本情況、下轄單位、項目信息、政府采購計劃、重大合同、資產管理、內控制度、歷年預決算指標、存在問題等多項內容的數據庫。而且，這個數據庫并不是孤立地存儲在經辦人或聯系人的電腦里，應與專員辦的主要業務系統相連接，便于信息讀取、利用。三是運用活頁式管理思維及時維護、調整信息庫。不論是全覆蓋的聯系方式，還是各單位信息庫，都必須隨時可增設、可刪減、可調整，尤其是在當前機構改革推進背景下，許多機構面臨轉隸、合并、更名，信息庫應立即根據最新信息進行完善更新。這還要求專員辦要持續滾動走訪基層預算單位，第一時間掌握相關實情。

其次，依托國庫支付監控系統，動態監控預算執行，持續升級信息化監管手段。國庫支付動態監控系統已于2017年全面向專員辦開放，專員辦可以通過系統動態監控基層預算單位授權支付情況。這對于一直以季節性監管為主的專員辦而言，增加了常態化監管工具。未來，專員辦還需要繼續依托國庫支付監控系統，開拓以下三個方面的工作：一是將預算單位實有資金賬戶納入動態監控范圍。目前，這項工作正在廣東、深圳兩家專員辦開展試點，部分基層預算單位納入了試點范圍，已經取得了初步成效，待時機成熟，可參照授權支付動態監控的模式向全國推廣。實有資金賬戶納入動態監控意味著將預算單位的自有資金也納入管理范圍，這是全口徑預算管理改革取得的重要成果。尤其是那些擁有大量地方政府撥款、經營收入、事業收入的基層預算單位，通過實有資金動態監控將有利于填補監管空白，加強預算執行監督。二是將各個渠道的資金歸總監管。將零余額賬戶授權支付資金、實有資金賬戶資金、直接支付的資金全部歸并動態監控，在一個系統界面中進行展示，并通過統計分析、跟蹤比對等方式進行智能化篩查，及時督促各單位加快預算執行進度，全面掌握基層預算單位的資金流走向，進而分析預算執行特點，以及是否存在違規問題，為后續與預算編制信息、決算編制信息進行比對提供可能。專員辦掌握基層預算單位資金收支全貌后，可與各單位的業務特點進行關聯，準確判斷不同主管部門管理差異的原因及其合理性、合規性，進而為完善相關管理政策提出建議。三是持續升級信息化監管手段。應持續升級國庫支付動態監控等系統，組織預警規則、分析功能等集中研討，借助集體智慧為系統改進提供智力支撐。同時，搜集各方意見建議形成的業務需求，能夠更契合專員辦的監管實際，確保提升系統利用率。

再次，探索監管閉環機制建設，融入績效評價體系，強化各階段成果循環利用。在上述工作基礎上，專員辦應主動探索建立從 “預算編制→預算執行→決算編制→預算績效評價→下年度預算編制……”的跨年度財政預算資金閉環監管，使上一環節的工作成果能在下一環節工作中予以體現，同時，不同環節的工作成果能夠相互校驗，形成智能化監管局面。要實現閉環監管，有三項關鍵工作：一是在預算資金監管全覆蓋的基礎上，將預算單位財務會計核算信息連接到系統中，進行跟蹤比對。在國庫支付動態監控系統引入財務會計核算信息后，資金信息不再是孤立的資金走向，能夠第一時間判斷資金支出的合理性，同時，意味著資金信息流與預算編制指標、決算編制指標相貫通成為可能。如果基層預算單位在預算編制中存在逆向選擇，或在預算執行中存在道德風險行為，被查處的概率會大大增加，信息不對稱將明顯降低。二是找出各環節勾稽關系的核心要素，建立準確的校驗機制。預算單位授權支付交易中包含了經濟分類、功能分類等信息，用途標識非常明確，能夠與預決算編制指標進行準確關聯，但實有資金支付信息因缺乏統一標準，需借助會計核算信息與經濟分類科目的勾稽關系與之銜接，進而與預決算指標進行關聯，其中，銀行日記賬就是一條重要關聯渠道，是否還有其他途徑需進一步挖掘。同時，如何建立更為有效的各環節校驗機制也有待思考和探索。三是融入績效評價體系，確保績效評價成果貫穿于閉環監管之中。當前，專員辦對基層預算單位資金使用績效評價工作較為欠缺，一方面開展此類工作較少，經驗不足，另一方面缺乏可利用、可參考的標準化評價成果，亟待把各項審核審批、專項核查等信息作為績效評價成果維護到監管系統中，使其實現智能化審核預算編制，徹底解決財政部門短期內難以全面、準確完成預算編制審核的難題。

最后，強化各項監管職能統籌，增強與各單位協作，形成齊抓共管的良性局面。專員辦人少事多、點多面廣，是縮小版的財政部，要最大化監管職能，必須增強與基層預算單位的協同管理，充分發揮二級預算單位的管理作用，齊抓共管，形成現代預算管理制度中特有的協同監管機制。同時，專員辦在部門預算編制與執行監管過程中，還需與其他監管職能相銜接，使監管成果多層次利用，放大監管成效。如預算單位醫保經費審核工作形成的各地醫保繳費政策匯總信息，可與中央對地方轉移支付監管中的醫保控費核查相銜接，以輔助判斷各地醫保控費政策成色；再如基層預算單位經費保障情況調研中，對地方政府給予中央基層預算單位經費補助的行為，應結合各單位職責，從中央和地方事權與支出責任劃分的角度，給出完善建議。只有把工作成果提煉、升華成國家治理政策，專員辦的工作才具有不可替代性，才算是真正發揮了事前事中監管的優勢和成效。