低碳經濟下環保資金績效審計的問題及對策

●黃躍紅

一、環保資金績效審計的推進動力：低碳經濟

隨著技術工業的加速發展，高能耗制造業成為經濟發展的主體，資源的大量耗損和氣候變化致使環境問題不斷加劇，溫室氣體的大量排放更使環境惡化，為了推進綠色環境和人類的健康發展，低碳經濟應運而生。低碳經濟的目標是低能耗、低污染、低排放，也是當下主要的經濟增長模式。低碳經濟概念力求通過提高能源使用效率，使用清潔型能源等措施降低資源消耗量，減少溫室氣體排放總量，使經濟在穩定并長久發展的同時保持低能耗和低污染。但低碳經濟不是僅靠某一手段或者工具就能實現，需要各方面政策支撐和人員協助，而環境保護資金，作為國務院特許的政策預算之一，具有針對性強、政策導向明顯、杠桿效果明顯的特點，對保護環境、防污治理有著重要的作用。將低碳經濟的相關概念、新興環保科學思想引入到環保資金績效審計中，有助于檢驗開展低碳經濟的效果，使環保資金績效審計更具有現實意義。環保資金績效審計的目標演進主要有兩個方面。

一是基于低碳經濟而發展的資金績效審計。現今氣候變化加劇，二氧化碳是導致氣候變暖的主因。低碳經濟就是在全球氣候變化的基礎上力求可持續發展而形成的環境治理理念，人們想要通過節能減排等措施緩解氣候的加劇惡化。在低碳經濟大環境下，政府環保資金績效審計有了進一步的發展，因低碳經濟理念對環保資金績效審計提出了新目標、新內容和新要求。張冉（2014）通過研究環保資金績效審計已有文獻，發現其中存在的問題。從“驅動力—狀態—響應”的評價框架展開構建不同側重點的環保資金績效審計指標，并綜合評價環保資金用于治理大氣污染的績效。

二是基于可持續發展目的而完善的資金績效審計。可持續發展理念重視經濟、社會、環境的協調發展，也就是在滿足當代人發展需求的同時，不能對子孫后代人的生存發展造成威脅。環保資金績效審計就是根據可持續發展目標而開展的。通過環保資金績效審計，實現對環境污染、生態破壞等情況治理的效果檢驗，緩解環境壓力，實現經濟、社會和環境協調發展的最終目標。張以寬（2003）認為，因可持續發展戰略目標，環保審計指標應考慮當前盈利和長遠利益、社會企業經濟利益之間的關系。總之，環保資金因可持續發展觀念而投入，環保審計是對資金投入效果的檢驗。

隨著國家投入資金的加大，環保腐敗問題也日益突出，致使環保資金的浪費或者閑置，沒有發揮效用最大化。政府審計作為重要的監督部門，對資金進行嚴格的績效審計可以提高其使用效率，改進社會生態環境。本文在低碳經濟視角下研究環保資金的績效審計問題，對其存在的問題提出相應解決對策，有利于更好地發揮審計在社會可持續發展中的積極作用，實現經濟與環境的共贏，人與自然的和諧相處。

二、低碳經濟下環保資金績效審計的現狀及問題

（一）低碳經濟下環保資金績效審計的現狀

1、環保資金績效審計的內容。目前我國環境保護資金的審計具體項目主要有排污費審計、環境保護專項補助經費審計、育林基金審計、防沙治沙專項資金審計、生態林建設資金審計、天然林保護資金審計等。審計范圍有：一是重點污染防治項目；二是區域性污染防治項目；三是污染防治新技術、新工藝的推廣應用項目；四是全國環境污染自動監測監控系統和事故預警系統建設及運行費用；五是重點生態保護項目；六是國家規定的其他污染防治項目。

2、環保專項資金績效審計得到高度重視。作為一個人口大國，環境問題日趨嚴重，伴隨環境問題的惡化及可持續發展概念的深入，環保資金所占比重逐漸加大，開展了多項環境保護建設工作，比如2017年頒布的《重點流域水污染防治規劃 （2016—2020）》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》《國家環境保護標準“十三五”發展規劃》等相關文件，以及出臺的一系列環保指導文件，足見國家對環境治理投入的重視。為了響應國家政策，地方政府也積極實施環境整治，2015年和2016年，18個省的環保專項資金高達669億元，這些都是我國環境審計逐漸成熟的標志。在加大環保資金投入的同時，審計機關也積極推動環保資金績效審計的開展。例如，江蘇省通過制定《江蘇省環保專項資金審計（調查）工作方案》審核是否存在影響效益發揮，只抓執行期管理而忽視項目后期管理的問題。各級地方政府紛紛出臺政策，根據環境治理重點和資金投入情況，有針對性地進行資金投入環境效果審計。

3、環境效益類評價標準日趨完善。由于近年來世界經濟的增長，全球因燃燒化石燃料及工業生產而產生的二氧化碳排放量重現攀升趨勢。而我國是全球溫室氣體排放量最大的三個國家之一，排放量占全球排放總量的28%，這對我國發展低碳經濟提出了新要求，低碳經濟使審計標準的內涵得到進一步延伸，促使我國環保評價標準不斷更新與完善。截至“十二五”末期，累計發布國家環保標準 1941項（其中“十二五”期間發布 493項），廢止標準 244項，現行標準1697項。在現行環保標準中，環境質量標準 16項，氣體排放 （控制）標準 161項，環境監測類標準 1001項，管理規范類標準 481項，環境基礎類標準38項，這些為環保資金績效審計提供了參考數據，為設立環保資金績效審計評價指標提供借鑒。另外，法規的不斷完善驅使著技術的不斷創新，企業為了達到國家標準，更加注重科學技術，環保觀念逐漸加深。

4、環保資金領域腐敗案件頻發。隨著環保資金投入的逐年增長，環保資金領域腐敗案件頻發，資金使用監管薄弱，缺少法律環境的建立。2014年，生態破壞、環境污染相關貪污案件達292件之多；2015年中央紀委監察部駐環境保護部紀檢組監察局對發生在6個省的13起環保人員違紀違法案件進行了通報，涉案時間長達10年之久，貪污金額高達數百萬元；截止至2016年，湖北省環保領域有488人貪污被查，北京市環保宣傳主任貪污140萬，大大小小的數據均說明了環保資金的監管存在大量的漏洞。這些都是因為缺乏有效監管政策，信息公開化不足，追責機制不完善造成的。

（二）低碳經濟下環保資金績效審計存在的問題

1、環保資金績效審計評價指標不健全。研究數據表明，當前環保資金績效審計指標的設置缺乏一定系統性，具體表現在環境效益指標充足，但社會效益和經濟效益指標較少，評價范圍狹窄，不論從理論界還是實務界，往往只集中于環境污染效益結果的評價，對其余效益研究涉及較少。比如，霍邱縣審計局公布的《2015年環保專項資金審計調查報告》中，對排污費的征繳、黃標車提前淘汰獎勵補貼、秸稈焚燒方面進行審計報告綜述，提出的對策建議也是關于重點污染源防治項目，基本圍繞環境效益展開審計，缺乏系統性描述。在社會效益評價時多用概括性、總結性的語言描述，例如實現農民收益最大化或者效果明顯，但具體表現在哪方面增收，哪方面還存在不足，如何改進，并沒有實際依據，無法判斷其環境和經濟效益。再如溫州甌江花巖頭地表水水質自動檢測站建設項目，環保項目依靠創新及政策引導，項目建成離不開環保資金撥款和技術創新的指導，環保項目建成后使企業成為了少排放、資源循環利用的示范企業，達到環境友好企業的同時帶來一定經濟效益。但資金績效審計中未對其環保檢測設備和資源循環利用示范企業的經濟和社會效益進行評價，評價指標不夠全面。

2、監督管理機制有待加強。通過近年來環保領域所發生的案件，可以總結出環保涉案領域涵蓋了環境監管、流域水污染治理、污染物排污管理、環境執法、環境檢測等各個方面，而環保資金從撥款分配到使用，環環相扣，監管部門存在的盲區會造成企業與環保部門的相互勾結、“互幫互助”，甚至靠此來避免污染物超標而受責，有導致環境污染更加嚴重的風險，社會生態效益大打折扣。隨著我國環保資金財政投入力度的逐漸加大，需要不斷采取更嚴謹的監管政策。

3、環保資金績效審計的法律環境缺失。任何政策的實施和推廣都離不開健全的法律環境，良好的法律環境是審計的推動力、墊腳石，而不健全的法律環境只能是絆腳石和障礙，我國環保資金績效審計仍處于探索和推廣的時期，需要健全的法律環境作支撐。績效審計法律規范長期以來未被列入《審計法》規范，直到2012年《審計法》中都沒有關于績效審計的明文規定，僅有“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”這條內容，存在法律漏洞，條文描述過于籠統和模糊，缺乏具體的措施和指標，更重要的是我國環境治理項目數量龐大，周期較長，涉及范圍較廣，缺乏一個可以量化的標準規范和指南，使得環保資金的審計無據可查，無法可依，對于審計結果也缺乏必要的客觀性。另外，對于審計結果中出現的違法亂紀現象的處罰力度不夠，起不到殺雞儆猴的作用，這樣的處罰形同虛設。

4、審計組織模式和方法創新不夠。目前我國環保資金績效審計主要是合規性檢查監督，低碳經濟促使下的可持續發展目標讓傳統審計已無法滿足績效審計的需要，原審計證據和資料變得更加電子化和復雜化。例如水污染防治項目，由于水資源的外部性使得審計資源受限，審計范圍縮小，審計證據獲取難度較大，得到的結論難免以偏概全，這都是因為審計方法過于落后。隨著項目的復雜性和環境的各種變化，審計數據獲取不能一味地采用傳統方法，這樣得到的績效審計結論會失去價值。

5、缺少后續跟蹤審計報告。目前國家出臺的一系列法律法規中，更多的是針對環保項目資金申請的管理和實施細則，出臺的政策重點說明項目申請流程，力抓資金申請環節的監管，對于環保項目的后續追蹤較少。績效審計一般分為計劃、實施、報告三個階段，但是環保資金績效審計不同于其他審計，后續審計的跟蹤尤為重要。后續審計能檢查審計報告中的問題是否得到解決，被審計單位是否自覺有效地進行了處理，處理后是否會產生其他副效應，副效應具體帶來哪些變化，這都是環境審計的重點。參考2015年無錫市環保資金績效審計報告，最后寫到“審計結果和建議得到了相關部門的重視，對存在的問題進行了整改”，但是并沒整改的后續報告，所有問題是否得到解決仍是未知數。

三、提升環保資金績效審計的對策

（一）完善環保資金績效審計評價體系

環保資金的績效審計是一個諸多元素相互作用和聯系的綜合系統，系統包括組織體系、評價指標、標準及方法等。首先，評價標準可以專家意見為依據，我國還沒有出臺統一的審計標準，聘請專家直接參與審計能更好地出具審計報告，反映項目的真實進展；其次，評價方法多種多樣，比如成本效益分析、因子分析法、公眾評判法，審計機構可以根據項目具體需要采用不同的方法來得到相關數據指標；最后，評價指標重點以經濟性、效率性、效果性的“3E”原則設立多級評價指標考察環境、社會、經濟效益。所設定指標必須遵循相關性、可測量性、可操作性、重要性原則，真實合理地反映項目審計情況，可以運用文獻研究法、公眾滿意度評價法來設計。另外，環保資金的運用包括設立、分配、使用、管理環節，對每個階段的審計應設定不同的指標，以確定各環節審計的重點內容。

（二）加強對環保資金使用的審計

環保資金從申請、撥付、運用到管理環環相扣，如果只是對環保資金進行事后審計是完全不夠的，應該順著資金流向逐步核查，做到跟蹤審計，防患于未然。然而，環保項目資金從省級到市級再到縣級，涉及范圍巨大，難免存在審計人員不足的現象，這就需要地方審計之間的相互配合，分配審計任務，地市級審計機關重點檢查環保資金的管理、分配和撥付情況，縣級審計部門還要關注資金流向單位的具體財政收支情況，深入單位進行實地考察，最少組成兩人一組的考察小組，從源頭把握資金的動態情況，占據主導地位，防止惡劣事件發生。

（四）健全績效審計的法律環境

法律法規作為重要的法律基礎，是環保資金績效審計的重點。雖然目前沒有關于績效審計的具體統一指標，但是可以建立一套完整的績效考核體系，設定一般準則、現場作業準則、報告準則等，明確審計機構的地位和責任，實現公開化公平化。同時，為了達到績效審計依據的規范化，必須加快關于環保資金績效審計的專門的法制法規建設，逐步建立起環保資金績效審計的理論框架、報告標準、統一指南，使績效審計工作有序有效展開。另外，對于違法亂紀現象，必須給予重視，必須明文規定處罰措施，防止犯案人員有恃無恐。

（五）重視審計方法的提高

相對于傳統審計方法，環保資金績效審計方法多樣，應該視不同情況而進行不同分析。首先，對于典型案例要進行歸納總結，尤其是在不斷地探索嘗試中要記錄有價值的審計方法，方便下一次利用，雖然我國環保資金的績效審計制度還不夠完善，但是日積月累會形成一套完整的審計方法；其次，創新績效審計技術。績效審計評價以“3E”為核心，需要大量的數據和資料的支撐，既有財務數據，也有非財務數據，現有技術的停滯將難以滿足不斷增長的數據需求，需要不斷地創新；最后，實現審計信息化，靈活運用計算機技術能得到更為精準的審計結論，將績效審計和計算機結合在一起能提高審計效率。

（六）加強環保資金后續審計

環保項目的效果因為周期較長，所以一般是1—3年才會逐漸顯現，對項目的后續審計才能達到真正的審計目的，但是由于人員不足，審計項目較多，不可能進行實時跟蹤審計，所以可以引入“補充審計”。補充審計不同于跟蹤審計和實施審計，是在未來某個特定的時間點，在項目結束之后對項目進行審計，主要是針對審計報告上出現的問題進行后續了解，督促被審計單位自覺處理問題，積極地采取應對措施，使審計結論更加科學合理可靠。