市場經濟與行政政策雙重機制影響下的城鄉規劃公眾參與策略研究

張程亮，黃飛

（1重慶市規劃設計研究院，重慶 401147；2重慶市規劃局大渡口分局，重慶 400084）

2008年開始實施的 《城鄉規劃法》首次確定城鄉規劃的“公眾參與”機制，“公眾參與”成為了我國規劃編制體系中的法定環節。在《城鄉規劃法》的法律強制力下，“公眾參與”城鄉規劃的這數十年歷經了從最初政府強權下的“形式主義”到市場經濟中復雜和多元利益影響下的“矛盾碰撞”，再到信息網絡大公開下的“探索發展”，公共參與將在我國城鄉規劃體系中起到越來直接的影響[1]。探索市場經濟和行政政策雙重作用下的公眾參與城鄉規劃的機制，引導公眾參與在城鄉規劃中發揮積極的作用，從而科學指導城鄉規劃，是本文研究的重點。

1 公共參與城鄉規劃的必要性

1.1 公共參與城鄉規劃的行政政策背景

公共參與城鄉規劃是指公眾對涉及自身及公共利益的城鄉規劃享有一定的知情權和決策權，同時參與到城鄉規劃行政決策中去。

2008年1月1日起實施的《城鄉規劃法》是我國首部將公眾參與的程序予以制度化的法律，主要特點之一就是體現了城鄉規劃的公共政策屬性，強調了城鄉規劃制定、實施全過程的公眾參與，其不僅對城鄉規劃領域，而且對政府治理有著較大的影響。

1.2 市場經濟影響下的城鄉規劃參與主體利益多元化

在市場經濟條件下，隨著越來越多的要素如土地、住房、公共設施等進入市場領域，我國政府部門的職能逐漸開始轉變，計劃經濟環境下的城鄉規劃部門直接干預和獨斷式決斷開始凸顯不足，日益多元化的社會群體利益矛盾沖突加強，公眾對于參與社會事務的心理需求日漸強烈。

具有競爭力的土地要素，被賦予的規劃類型與相關利益群體息息相關，隨著公眾自我意識的覺醒而興起的捍衛自身權利的行為加劇了城鄉規劃所帶來的社會影響。比如，一塊土地容積率的確定，容積率高政府將收獲較高土地出讓金，同時土地的權屬方將獲得最大化利潤，但是大體量建筑對周邊地塊的景觀、交通將會產生較大影響，居住在周邊的利益群體會認為這種城市規劃的實施效果對他們是不利的，認為政府管控不利或者政府與開發建設單位沆瀣一氣，政府的公信力和形象將會受到影響，群眾、建設單位、政府之間的矛盾爆發。但是土地的規劃編制、管理職能由政府掌握，土地的實施由掌握資本的開發建設單位掌握，普通民眾表達他們對于城鄉規劃的想法只能通過“公眾參與”的途徑來實現。

1.3 公共參與在城鄉規劃中發揮的作用

促進城鄉規劃社會化。城鄉規劃必須走向社會化，而公眾參與的廣度和深度就是檢測城鄉規劃是否融入社會的一塊試金石，公眾參與城鄉規劃也滿足了公眾參與社會事務的心理需求，獲得自身價值實現的滿足感，使城鄉規劃更容易被公眾接受和認同。

協調利益各方矛盾。公眾參與到城鄉規劃，將自身的想法和訴求表達出來，與各個利益群體進行溝通交流，再由政府、規劃師協調各個利益方，共同找出解決問題的方案，優化城鄉規劃，能有效化解社會矛盾。

指導城鄉規劃編制。公眾遍布社會的各個層面和領域，了解自身領域的具體情況，可為規劃編制提供參考依據，同時也能反映其真實想法，避免城鄉規劃編制過程中與社會脫節，使規劃有現實的基礎。

監督城鄉規劃實施。公共參與城鄉規劃，可以有效監督規劃的制定和實施，監督權力部門，保護公共利益不受權力的侵害，確保涉及公共利益城鄉規劃的實施。

2 公共參與城鄉規劃的發展現狀及原因探索

2.1 發展現狀

“形而上學”階段。從2008年《城鄉規劃法》將“公眾參與”上升到法定程序上后，我國的公眾參與經歷了一系列的變化。初時的公眾參與，大多數是規劃管理部門在行政政策的強制力下為了完成法定程序而開展的，其象征意義大于實質意義，參與的形式較少，主要是對規劃編制批前成果進行公告和公示，同時參與過程的透明度也不高，導致民眾未真正參與到公共參與的過程中去。

矛盾凸顯階段。隨著市場經濟的發展，以及信息的公開透明，加之普通民眾對于自身權益的重視，主動要求參與城鄉規劃的訴求增多。由于各方利益群體的介入，對于城鄉規劃所帶來的利益以及損失，常常表現得激化，在多方利益矛盾沖突方面政府往往表現出壓制而不是主動化解的態度，政府在公眾參與的過程中存在著偏向強勢群體的情形，導致公眾參與存在著參與廣度和深度不夠的現象，出現了公眾與政府、建設單位的矛盾頻發，帶來了較大的社會影響。

積極探索階段。近幾年，隨著市場環境的變化以及政府對政務公開透明的態度，公眾參與也在政府的推動下發生了較大變化，比如利用現代信息技術和新媒體，拓寬了公眾參與的渠道，使得信息傳遞更加便捷。政府也轉變了以GDP為第一的態度，開始著手提升城市綜合競爭力，包括提升市民對于城市的認同度，而各種形式的公眾參與就是提升認同度的一項好措施。

2.2 原因探索

法律法規確定的內容不具體。目前的《城鄉規劃法》只規定了城鄉規劃應當征求公眾和專家的意見，對于參與的具體形式，參與的具體人員、參與的具體內容等并沒有明確規定，導致在實施過程中沒有衡量參與度的標準。比如很多公眾參與僅限于將政府的批前規劃成果對公眾進行公告及公示，或者對矛盾特別突出的問題進行專題調研或者聽證，但在項目前期調研、規劃設計及決策的過程中少有公眾參與其中，未能體現公眾參與城鄉規劃的全過程。

城鄉規劃知識普及力度不夠。我國的城市化歷程短，民眾對于城鄉規劃的知識不足，甚至對城鄉規劃存在偏見，認為城鄉規劃就是政府為開發商謀利，導致規劃過程中民眾與建設單位之間矛盾重重，而政府對于城鄉規劃未及時進行宣傳及引導，導致民眾對于城鄉規劃的認同感很低。

規劃師的紐帶作用不明顯。在公眾參與的過程中，對于城鄉規劃的基本術語、圖文表達的技術文件，規劃師未按照普通民眾的思路進行轉換，讓民眾認為規劃內容不接地氣，與大眾認知能力脫節。

公眾參與的層面窄。目前參與城鄉規劃的主要是有一定社會資源、掌握最新信息的民眾，而對于弱勢群體、信息封閉的普通民眾來說，因信息透明度、自身的素養等原因導致難以參與到公共決策中去，因信息嚴重不對稱造成公眾對于城鄉規劃的誤解[2]。

3 公共參與城鄉規劃的策略研究

3.1 政府方面

完善相應的法律法規。對公眾參與城鄉規劃做出明確的法律規定，如規定參與主體、參與形式、參與階段、規劃如何采納公眾意見等。通過法律法規的強制力來保障公眾參與的實施。

創新公眾參與方式，實現參與渠道多樣性。一是用形象易懂的語言、多渠道地宣傳規劃成果，比如上海的街道設計導則征求意見稿，利用時下流行的社交媒體如微信朋友圈、微博等廣泛傳播，擴大了公眾參與的面，同時該導則一改以往傳統的規劃表達方式，用精美、通俗的方式向大眾展示成果并征求意見，從歷史、今天到未來詳細展開，從大的格局到小的設施，介紹了上海街道的前世今生和未來。《導則》并不是一本單調的技術性文件，而更像是一本精美的城市畫冊，該項征求意見措施收獲了良好的社會反響，可以說，上海市政府在新時代的公眾參與方面開展了良好的探索。比如北京新一輪的城市總體規劃，也是用“堅持開門編制規劃，匯聚各方智慧，努力提高規劃編制的科學性和有效性，切實維護規劃的嚴肅性和權威性”的思想理念在進行公共參與。這些都為公眾參與的新局面指引了方向[3]。

完善信息公開和信息反饋機制。城鄉規劃的公眾參與體現的是政府的公開和透明，規劃部門應建立多平臺的信息公開渠道，同時建立有效的信息回應機制，形成參與—反饋—再參與的機制模式，及時對收集到的信息進行處理。

3.2 普通民眾方面

建立對話機制。民眾應對政府公布的規劃成果提出建設性意見，涉及到其自身利益的，不是簡單地以“不同意”來抗爭或爭取自身權益，民眾與政府之間要建立對話機制。政府對于民眾合理的訴求應給予妥善解決，對于不合理的訴求要找出背后原因，對癥下藥。

提高自身素養。公眾要積極參與到規劃編制的各個過程中，這要求民眾具備一定的城鄉規劃的學科素養，從規劃編制、審批到實施，由政府部門制定參與方案，使公眾掌握一定的規劃話語權。同時，公眾應培育參與的責任感，提高對于公共決策的判斷能力，由被動的接受者轉變為主動的參與者。

及時反饋。民眾要有主人公意識，積極對規劃實施效果進行監督和反饋，及時將不合理的規劃實施影響反饋給政府[4]。

3.3 規劃師方面

深入群眾，宣傳規劃。規劃師應積極深入群眾，發揮紐帶的作用，深入社區，定期開展規劃知識講座，普及城鄉規劃基礎概念，使公眾了解各個階段的規劃工作，在了解的基礎上再參與到規劃編制與規劃管理過程中，這才能提高公眾參與的有效性。

上下聯系，積極調解。規劃師在公眾參與中是最能發揮能動性的一方，受到政府和民眾兩方面信賴。充分發揮規劃師的組織者能力，將不同利益主體協調起來，組織交流，聽取意見，化解矛盾，尋求最合適的解決方案，為弱勢群體爭取利益，在權利縫隙之間斡旋，力求全面反映各方的觀點。

4 結論

城鄉規劃過程中的公眾參與在城市發展中逐漸突出，在行政政策和市場經濟的雙重影響下也出現了很多矛盾，建立何種機制來協調各方利益群體，促進城鄉規劃體系的完善，國內目前仍然處在探索的階段，也缺乏完整的體系支撐。本文認為要從政府、民眾、規劃師等群體多方入手，制定針對性的政策，提升全民的規劃素養，完善相應規章制度，發揮規劃師的協調溝通作用，形成公眾參與城鄉規劃的完整體系，也是城市規劃社會化的一種有效途徑。

[1]孫雅楠，吳志強.城鄉規劃法框架下中國城市規劃公眾參與方式選擇[J].規劃師，2008（8）.

[2]張燕華.我國公眾參與失效的原因及其路徑探究——以城市規劃領域為例[J].法治與社會，2014（24）.

[3]程遙.超越“工具理性”——試析大眾傳媒條件下城市規劃公眾參與[J].城市規劃，2007（11）

[4]張金荃.城市規劃不同階段公眾參與的思考——以寧波市兩個案例為樣本[J].華中建筑，2012（9）.