建德市城鎮低效用地再開發違法補征收創新路徑實踐

□ 建德市國土資源局 韓 勇

隨著建德市城鄉統籌發展和產業轉型升級，舊村鎮、舊廠礦、拆后空閑地等城鎮低效用地不斷增多，如何實現存量土地盤活與用地需求保障的雙目標成為城鎮低效用地再開發試點工作中的重要命題。今年以來，建德市國土資源局積極探索實踐城鎮低效用地違法補征收的創新路徑，旨在將2010 年之前沒有合法用地手續且符合相關要求的建設用地，按現狀辦理用地手續。

▲ 局領導走訪梅城鎮，對接市政府重點工作

一、項目實施背景

當前，我國對耕地保護的工作要求不斷提高。國土資源部自 2016年開始新增建設用地計劃指標原則上不得安排產業項目。這對于正處產業轉型升級的建德市來說，無疑是巨大挑戰。同時，由于企業經營不善、廠區搬遷等原因，全市城鎮低效用地體量較大，如何實現盤活利用也是建德市面臨的重大難題。違法用地補征收是城鎮低效用地再開發的重要路徑，積極探索運用這種路徑，將在一定程度上突破建德市用地空間瓶頸，推動產業轉型升級，同時也將提高市場主體參與城鎮低效用地再開發的積極性，節約其用地成本，讓更多的企業主享受政策紅利。

二、主要做法

1.強化組織領導，多方溝通協調

建德市國土資源局在深入學習研究浙政發〔2014〕20 號、23 號文件的基礎上，于 2015 年 8 月代市政府擬定了《建德市全面推進城鎮低效用地再開發工作實施辦法（試行）》（建政函〔2015〕150 號），并成立了市級層面上的城鎮低效用地再開發工作領導小組，在違法補征收項目實踐過程中起到了很好的指導、協調作用。建德市國土資源局強化與人力社保局、財政局等相關單位的溝通對接，積極協調解決城鎮低效報批過程中遇到問題和難題。

2.堅持規劃引領，突出服務意識

建德市國土資源局于 2014 年組織編制《建德市城鎮低效用地再開發專項規劃》，每年 10 月份左右進行一次數據庫補錄更新，明確上報違法補征收的項目必需在數據庫內，推動該項目實施的有序性和規范性，進而發揮規劃的引領作用。同時，在該創新項目實踐過程中積極強化服務意識，多次組織規劃耕保科、土地利用科、執法監察大隊赴項目現場進行聯合踏勘。針對不符合要求的，及時做出解釋說明；針對資料不全的或者條件尚不成熟的，及時提出合理建議和下步要求，并實時跟蹤項目進展。

3.邊探索邊實踐，分批有序推進

浙江省是 2013 年列入首批城鎮低效用地再開發試點的，隨后金華、溫州等地陸續開展城鎮低效用地違法補征收工作。建德市國土資源局在推進該創新項目過程中，堅持“邊探索邊實踐、邊學習邊報批”。組織局業務科室、代理機構赴桐廬、義烏等地學習，借鑒各地先進經驗和做法，加快組件速度、提高報批質量。針對上報項目的成熟度不一，采用分批次方式有序推進，符合條件且材料齊全的先行組件報批；條件尚未成熟的（如違法用地未確認），指導做好前期工作，待條件成熟后及時組件上報。

三、主要成效

城鎮低效用地違法補征收旨在將 2010 年之前沒有合法用地手續且已使用的建設用地，符合相關規劃的，經土地管理法律法規和政策規定處理（處罰）后，按土地利用現狀辦理用地手續。該創新工作于2017年 9 月份底正式啟動，建德市國土資源局土地利用科和規劃耕保科聯合指導對接，報批業務委托專業機構全程代辦。2016 年 9 月底結合城鎮低效用地數據庫補錄更新工作，建德市國土資源局正式受理報件并按規定條件進行初步篩選。2017 年 3 月，根據“邊研究邊組件，成熟一宗申報一宗”的工作思路，建德市將 3 個項目組件作為全市首個城鎮低效用地再開發批次，正式通過浙江省國土資源行政審批管理信息系統上報。期間，建德市國土資源局根據杭州市國土資源局和省國土資源廳的退件意見多次進行更正修改并重新上報。經過多方共同努力，該批次項目于2017年 8 月14 日正式獲得省政府批準同意。目前，第二批次項目已通過省廳審查，將于近日報省政府批準。城鎮低效用地第一批次 45 畝中，如果按正常農轉用報批原地類核算共有水田 7畝、旱地 6 畝，按目前“水田 35萬/畝、旱地 20 萬/畝”的市場購買價計算，可節省指標費用 365 萬元。預計 2018 年建德市城鎮低效用地報批面積可達300 畝，依據首個批次按原地類耕地占比（30%左右）估算，可節省指標購買費用 1800 萬元以上。

▲ 建德市積極打造“航空小鎮”項目

四、主要創新點

1.在常規農轉用報批途徑之外，開辟了一條全新的用地保障路徑

眾所周知，無論是產業項目還是公共基礎設施項目落地選址，涉及農用地、未利用地、乃至無權屬來源的建設土地，必須通過農轉用報批轉為新增建設用地后再辦理供地手續。近年來，新增建設用地計劃指標日趨緊張，一般性工業項目原則上不再允許占用計劃指標。在這種情況下，城鎮低效用地違法補征收是對常規農轉用報批途徑的一種有效補充，可以在一定程度上緩解用地供需矛盾，保障一批項目用地需求。

2.提高土地節約集約利用水平，刺激市場主體參與城鎮低效用地再開發

近年來，隨著生態文明建設的不斷推進以及傳統產業轉型升級，一批技術產能落后、環境污染較大的化工企業、碳酸鈣企業相繼關閉停產，權屬來源不清晰的原廠區自然成為城鎮低效用地。政府如何盤活利用這一類城鎮低效用地，以及企業如何解決產業轉型升級中的用地問題，成為城鎮低效用地再開發工作推進過程中的現實問題。可以說，城鎮低效用地違法補征收創新路徑破解了雙重問題。一方面，盤活了存量建設用地，提高了全市土地節約集約利用水平；另一方面，在一定程度上保障了產業轉型升級中企業的用地需求，且通過協議出讓方式節約了用地成本，提高了市場主體參與再開發的積極性。

3.破解了建設用地上的農民參保問題

該項目實施過程中遇到的最大問題就是省廳要求城鎮低效用地再開發涉及的建設用地必須解決農民參保問題，而建德市現行政策規定被征土地為農用地才能解決農民參保。在與人力社保部門多次協調后，同意城鎮低效用地再開發涉及的建設用地上的農民可以參保，該問題得以圓滿解決。