以“土地整治+”理念助力田園綜合體建設 推動鄉村振興發展

□ 海鹽縣國土資源局 彭郭英

黨的十九大報告提出要實施“鄉村振興”戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化，浙江省委省政府提出全省要統籌推進“大灣區”“大花園”“大通道”建設，推進綠色發展。海鹽縣委縣政府則提出“生態立縣”“文旅興縣”，海鹽縣已列入全省第二批全域旅游示范區創建。在當前新形勢下如何更好地立足農業農村，服務生態文明建設，助推田園綜合體建設，打造美麗鄉村，是各級政府部門面對的重要理論和現實問題。農村土地整治在促進新型城鎮化發展、在配置農村土地資源要素方面有著獨特的優勢。

▲ 2017年12月，安徽省蚌埠市國土資源局實地參觀學習海鹽縣土地綜合整治工作

一、海鹽縣農村土地整治工作的特色與成效

海鹽縣位于浙北平原，近年來，隨著城鎮化步伐的進一步加快，用地計劃指標不足，城鎮化發展用地難等問題矛盾突出，嚴重制約社會經濟發展。為破解此難題，從2009年起，海鹽縣以農村土地綜合整治為抓手，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，優化農村用地結構，極大地保障城鎮化發展的合理需求，統籌城鄉發展走在全省前列。截至目前，全縣實施土地整治項目77個，整治建設用地1.4萬畝，投入整治資金近36億元，通過整治獲取增減掛鉤指標1.34萬畝，批準建新用地1.6萬畝。

1.農業增效，整治內涵穩步提升

海鹽縣的土地整治，堅持整村整組整區域推進，實施過程中有效結合土地開發整理和高標準農田建設，補齊農業基礎設施短板，整治后的農田集中成片，質量產能提升，為發展現代農業奠定了基礎。在整治過程中，海鹽縣建立了土地整治與農房集聚、土地流轉、現代農業經營主體培育、農民就業“五位一體”同步推進的工作格局，把土地整治作為破解城鄉二元結構、解決“三農”問題的重要抓手，最大限度地發揮土地綜合利用效益。2009年，海鹽縣在全省率先組建農村土地流轉和產權交易中心，抓好土地整治后的連片流轉，穩步推進適度集中規模經營，大力發展現代農業。截至目前，海鹽縣已累計流轉土地20.17萬畝，農地流轉率達62%。2016全省現代農業園區和糧食功能區建設暨互聯網+現代農業現場會在海鹽縣召開，實地展示的華星農場區域是全縣土地整治的典型代表之一。同時，海鹽縣充分發揮土地流轉后的規模集聚效應，積極培育壯大農民專業合作社、農業龍頭企業、家庭農場等農業經營主體。至2016年，全縣已有農民專業合作社289家、農業龍頭企業53家、家庭農場535家，有力推進了現代農業發展。

2.農房集聚，美麗鄉村逐步形成

農村土地整治作為城鄉統籌發展的重要抓手和平臺，有力地促進和加快農房集聚改造。根據海鹽縣新一輪村莊布點規劃，全縣規劃新市鎮社區9個、城鄉一體新社區69個，通過土地整治，累計搬遷農房1.04萬戶，全縣9個新市鎮和已啟動的新社區土地落實、農房集聚、環境優美，極大改善了農民生活條件和農村面貌。新市鎮如武原街道光明景苑、北蕩佳苑、秦山街道欣欣社區，新社區如于城鎮江渭村，已形成一定規模，吸引了大批農戶要求進點建房。同時，針對新增用地空間緊張矛盾，充分發揮指標杠桿的撬動作用，結合土地整治探索打造“有機更新”模式的村莊改造。主要做法是在存量用地較大的“X”點和村莊保留點，推行以存量利用為主，配置少量新增建設用地，以增量撬動存量方式對原有村莊進行重新規劃設計，實現既合理高效利用土地，又適當保留村莊特色的“雙重功效”。如于城江渭村王家組將相鄰承包組的村民遷入該組，農居建造設計中利用原有水系、保留古樹木，彰顯村莊歷史文化。通過零星散戶向村莊有機更新點不斷靠攏過程中，逐步形成一個完整的更新點。2016年全縣美麗鄉村重點建設的農耕文明線涉及串連的于城鎮江渭村、武原街道紅益村、金星村、秦山街道豐山村等都是土地整治實施村，土地整治使美麗鄉村不僅體現在農居環境上，更展現在田園風光中。

3.存量挖潛，整治外延不斷擴大

在開展土地整治初期，以粗放利用的農村宅基地整治為主，引導農房集聚，解決農民建房用地需求。近年來，從單純的農居點整治逐漸擴張，緊密結合低效用地騰退和“三改一拆”“雙拆雙引”等縣中心工作、重點工作同步推進。通過政策引導，將不符合建設規劃要求的“低、散、小”企業用地、大量出租存在安全生產隱患和環境污染的老舊村部、逐步關停的磚瓦廠、廢棄礦山用地等納入整治范圍，在明確土地權屬、確保土壤質量安全的基礎上進行拆除復墾還田，利用增減掛鉤推進“退低進高”“退二進一”，實現土地節約集約利用和用地空間的合理布局，集中優勢資源支持發展新型產業。如通元鎮新友工業園區、澉浦鎮部分符合整治條件的廢棄礦山、武原南洋磚瓦廠、于城江渭磚瓦廠等一批淘汰關停工礦用地已納入整治范圍，用地空間和指標騰挪到環保設施齊全、交通便捷、產業集聚的工業園區。至2017年10月全縣77個項目整治建設用地1.4萬畝，其中包括工礦用地0.12萬畝。

4.資金盤活，融資渠道更加暢通

2009年海鹽縣以土地整治項目為依托，以新型城鎮化建設包裝獲國開行授信32億元，成為啟動全縣“兩新”工程（新市鎮、新社區）建設的主要資金來源 。2013年海鹽縣建立了增減掛鉤指標交易平臺，在全市首創節余指標調劑方式，第一批193畝統籌指標實現交易費用9662萬元，目前調劑交易費用已達1.49億元；2015年10個整治項目以統一打包形式向嘉興銀行融資2.5億元，武原、開發區、秦山和百步6個土地整治項目作為就地城鎮化提升項目的重要組成內容獲農發行獲授信20億元，其中明確整治項目作為首批放款項目。同時，通過積極與金融機構開展銀政合作，對2014年通元、于城、沈蕩和元通共7個項目發放增減掛鉤節余指標憑證，以指標質押方式融資，427畝節余指標按50萬元每畝70%計算，實現融資1.4億元。目前諸多商業銀行都推出了以農村土地綜合整治為平臺的融資授信項目，采用以一定區域內整治規劃計劃為授信內容，具體項目批準后審核逐步放款，掛鉤地塊再以安置房建設、用地供應等方式再次貸款，資金全面盤活，大力助推城鎮建設發展。

二、海鹽縣農村土地整治工作存在的問題和不足

1.重工輕農現象突出

片面追求增減掛鉤指標的取得，缺乏全域規劃、全域設計、全域整治的理念，土地整治綜合效益并未顯現，僅從建設用地指標的獲取、新農村建設等方面來理解土地整治，申報項目主要以二三產業用地需求為目的，沒有認識到建設高標準農田促進農業農村發展也是開展土地整治的重要的目的。這不僅導致部分項目在申報時，對拆舊區的選擇仍按以前零星復墾模式來操作，點多面廣，沒有成片、集中開展整治，實施時對復墾質量沒有高標準、嚴要求，也導致土地整治的農業效益沒有明顯顯現。

2.規劃眾多統籌不足

據不完全統計，目前在農村一塊，建設部門有村莊布點規劃、農房改造示范村村莊規劃、村莊規劃設計等，側重于農村建設用地方面，農業部門有農業產業發展規劃、糧食生產功能區規劃、農業園區規劃，側重于農業種植方面；國土部門有土地整治規劃，對拓展邊界外的農村建設用地和農用地進行專項規劃；美麗鄉村規劃注重點、線、面結合，重點在于保留村莊的打造。此外，還有水利建設、旅游開發等其他涉農的專項規劃。但是，缺乏最能統籌土地這一重要資源要素的綜合性的規劃，統籌在鄉村建設中的空間、土地資源要素如何重新合理配置、高效利用。

3.整治推進后勁乏力

海鹽縣“十二五”的土地整治工作依據2012年編制的《海鹽縣土地整治規劃》，將全縣農村建設用地中房屋建造年代較久、農戶搬遷建房意愿較高、戶均宅基地面積較大、農房分散易于實施的區域納入整治范圍。同時，村莊布點規劃的幾番調整，農民建房剛性需求的旺盛，近些年農村未批先建、危房翻建情況給整村整組開展整治帶來阻力。農村土地整治潛力趨少，節地率趨小，而實施難度不斷加大，繼續推進整治的困難和經濟成本顯著增加。

4.農戶參與意愿降低

經過幾年來的工作推進，一大批具有示范性農村新市鎮和新社區形成，對廣大農戶產生強有力的吸引力，農民群眾要求土地整治積極性高，部分鄉鎮因勢利導，取消以往對搬遷農戶采取評估補助的方式，而采用“一口定價”的獎勵方式鼓勵搬遷。因個別鄉鎮仍采取評估補助方式，橫向與縱向對比都存在補償標準差異性較大問題，對暫時建房需求不足的農戶，因補助降低參與整治意愿也降低。同時，近些年農村交通改善、環境好轉、土地增值明顯，也造成部分農戶不愿搬入規劃點集聚建房。

5.資金效益體現單一

整治項目資金投入主要為搬遷農戶房屋補償和新市鎮點基礎設施投入兩塊，資金平衡來源為掛鉤地塊出讓收益。當前工業土地出讓價格普遍較低，獲取用地指標成本與用地出讓價格存在一定逆差，造成整治項目靜態收益大部分處于虧損狀態。同時，整治項目實施資金來源相對單一，主要來源于政府融資平臺貸款，當前對項目融資限制多，資金到位難，并且隨著中央對政府融資平臺的清理和風險管理力度的不斷加大，融資門檻高，借貸難度大。

三、田園綜合體建設對農村土地整治提出新的挑戰

田園綜合體以美麗鄉村建設和現代農業發展為基礎，其建設保持田園鄉村景色，完善公共設施和服務，實行城鄉一體化的社區管理服務，拓展農業的多功能性，發展農事體驗、文化、休閑、旅游、康養等產業，實現田園生產、田園生活、田園生態的有機統一和一二三產業的深度融合。

1.土地整治要實現數量型向生態型服務型轉變

黨的十八大和十九大均提出“推進生態文明建設”，并將其納入社會主義現代化建設“五位一體”總布局。作為對低效利用、不合理利用和未利用土地進行治理的土地整治工程，符合節約資源和保護環境的基本國策，推動了農村生產方式和生活方式變革，本質上服從并服務于生態文明建設。今年的《政府工作報告》中提出“推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能”“推進土地整治，大力實施中低產田改造”，要求從國家戰略的高度來認識、謀劃和推動土地整治，適應新常態，立足問題導向，發揮土地整治的平臺作用，主動對接經濟社會發展需求，更好地服務于農業供給側結構性改革，培育農業農村發展新動能。

2.土地整治應與鄉村休閑旅游緊密結合

“十二五”以來，各省市地區在開展土地整治過程中，結合當地特點和群眾需求，主動發揮土地綜合整治的平臺作用，按照“土地整治+生態建設”“土地整治+旅游開發”等理念統籌規劃，展現了“土地整治+”綜合效應。如湖南省安仁縣的稻田公園建設，通過土地整治平臺，打造了集農業示范、農耕體驗、科普教育、旅游觀光、休閑娛樂于一體的“農業濕地公園”；上海市以土地整治示范項目（郊野公園）為載體，促進鄉村轉型發展，如在金山區廊下鎮開展“土地整治+體育”實踐，將馬拉松“健康”的理念和廊下“綠色、健康、生態”的定位無縫銜接，結合項目區田間道路、農田林網規劃建設鄉村馬拉松賽道，打造“田園馬拉松”特色小鎮。這些實踐突破了傳統的土地整治服務對象農民、農業和農村的單一性，將農村空間打造為廣大市民共同享受自然的休閑、游憩空間和美麗田園的生態空間，城市和農村邊界逐漸消失并逐步融合。

3.土地整治應注重綜合效益

海鹽縣近年來在開展土地整治過程中，在提升農業效益、打造美麗鄉村、建設生態文明這方面做了有益的探索和實踐，如武原街道金星村、于城鎮江渭村通過土地整治平臺，挖掘鄉村資源，傳承鄉土文化，打造美麗鄉村。但是這些還不足以充分發揮土地整治的綜合效應，整治過程中鄉村如何發展、鄉村景觀風貌保存和后續新業態如何培育等方面未給予綜合考慮。百步鎮得勝村是海鹽縣第一個整村搬遷并實行全域整治的村莊，形成的近4000畝農業用地,受制于當時認識水平，沒有在農業綜合效益疊加方面多考慮，導致目前該區域范圍內開發彩虹生態園建設受到規劃、用地等方面的限制。海鹽縣通過整治已形成的元通街道新興村、武原街道華星村等諸多集中連片的農田區域仍只單一的農業用途。

四、借力“土地整治+”平臺，推進田園綜合體建設的舉措

1.構建土地整治與鄉村旅游聯動發展機制

田園綜合體建設應以推動鄉村休閑旅游業的發展為先導。隨著人們收入的增多、現代交通通訊的發達、休閑時間的富余、生活方式的改變和家庭機動化水平的提高，鄉村游、田園游已成為旅游潮流、主流。鄉村休閑旅游的元素非常多，包括山水自然及田園風光、古村古街與古建、農耕用具與農耕文化、鄉村風水文化、農業勞作過程與農業生產過程等。特別是近幾年比較火爆的鄉村“民宿”業態更是突顯其鄉村休閑功能。鄉村休閑旅游是一種綜合一體化的現代鄉村休閑旅游模式，簡單來說，就是要讓游客來到鄉村之后，有休閑放松的項目，有參與體驗的項目，有度假生活的項目，也就是能吸引人，能留住人。而土地整治項目的實施，特別是對一些具有重要文化價值區域的保護性開發，客觀上促進了鄉村休閑旅游業的發展。

黨的十九大報告指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。浙江省委省政府提出打造環杭州灣大灣區建設，海鹽位于滬、杭、蘇、甬四大城市的區位中心，在灣區經濟的都市圈內打造生態宜居的全域旅游示范區，鄉村旅游將是優勢之一。作為推動城鄉要素有序流動的有力抓手和有效平臺，農村土地整治應該跳出城鄉建設用地增減掛鉤的狹隘觀念，以更高角度、更寬視野來認識和開展。

2.統籌規劃，彰顯田園綜合體功能

一個完整的田園綜合體應該包括六大功能：食物保障功能、就業收入功能、原料供給功能、旅游休閑功能、生態保育功能和文化傳承功能。忽視了田園綜合體功能的多元性，正是市場原理優先造成的典型偏見，完全以工業生產的經濟邏輯來看待農業，各個地區的自然條件特性，以及農業的產業特性被無視。

一是應按照城市規劃的理念和方式去編制土地整治規劃，要樹立統籌兼顧的規劃設計理念，統籌農業、旅游、文化等方面的產業發展規劃，綜合考慮農村發展、農村旅游、農業業態、鄉土文化傳承等方面的結合，按 “全域規劃、全域設計、全域整治”的目標開展土地整治。二是要對整治區域內的項目工程進行整合，整合如村莊整治 農村舊房改造、農村道路建設、土地開發、高標準農田建設、農業綜合開發、水利建設等各方面的涉地、涉農項目與工程，加大資金投入扶持，發揮資金疊加效應。三是要加強規劃引領，一張藍圖繪到底，嚴格村莊規劃實施，嚴控點外建房、未批先建等行為，嚴格按村莊規劃審批農民建房，引導農民建房往新市鎮、新社區規劃點內集聚，探索建立宅基地有償退出機制。

3.健全土地整治統籌協調機制和公眾參與機制

土地整治作為田園綜合體建設的基礎平臺，要發揮出“土地整治+”的效應，需要對區域進行統籌謀劃，綜合整合發改、農業、旅游、文化、財政、水利、建設等多部門的智慧，實現資源整合、優勢互補。要堅持“政府主導、統一規劃、產業融合、整體推進”原則，按照“生態化、規?；?、項目化”要求，進一步調整完善相關制度，建立一個有力的主抓部門來進行協調、溝通，著眼頂層謀劃、部門聯動參與機制。同時，要搭建土地整治公眾參與的平臺，暢通公眾參與渠道，加大宣傳力度，建立公眾協同參與機制，讓農民享受到土地整治帶來的好處，促進農民群眾“被動參與”向“主動參與”轉變。

4.創新整治模式，實現田園綜合體建設的聯動發展

探索多種途徑的土地整治實現模式，實現區域田園綜合體建設的聯動發展。目前整治項目實施多以鎮、街道為主體，整治村莊規模較大，集中度高，整治目的性單純，就是取得增減掛鉤指標，同樣，鎮對項目的投入人力物力財力也強，但是難以覆蓋其余未納入整治卻有需求的村莊區域，因此，可以探索以行政村（社區）為主體，以實際農房翻建需求戶為對象，充分發揮村級組織和基層群眾的主觀能動性和積極性，規劃小型土地整治項目，以時間來換取指標與空間，以差異化的“補”來合理引導、分流農房搬遷，以適當“收”基礎設施費來彌補村級組織資金不足。同時可以建立縣級增減掛鉤節余指標收儲與交易平臺，實施主體在滿足搬遷安置的情況下可將節余的用地指標提交縣級平臺收儲或直接交易，實現土地資源利益最大化，建立起既有利于消化鎮、街道暫時無法消化的節余指標，又有利于村級集體經濟組織和農戶積極參與土地整治，充分貼合實際需求，推動土地整治多途徑、多方式開展。

5.拓寬融資機制，保障田園綜合體建設

以土地整治為實現路徑的田園綜合體建設，需要穩定而持續的巨額資金投入，完全依靠財政、銀行和農戶的資金投入遠遠不夠，還需要大力引入民間資本。為此土地整治應構建多元化融資機制，多渠道、跨領域地鼓勵和吸引社會投資，從而保障資金供給。一方面設立專項基金，把耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地復墾費和用于農業土地開發的土地出讓收入集中起來，作為資金的固定來源；另一方面是整合其他部門的涉農資金，如交通部門的農村道路基礎設施建設資金、水利部門的農田水利建設資金、農業綜合開發部門的專項資金等。

此外，可以探索多元化融資機制。鑒于土地整治項目具有基礎性、公益性強的特點，非常適合引入當前廣泛實施的PPP項目融資模式。通過PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。通過創新融資機制，實現了政府、集體、農民和經濟實體共同投資的多元投資渠道，通過項目招標、合作、合資等形式廣泛吸引社會閑散資金參與土地整治，實現田園綜合體建設目標。