土地執法困境成因分析

□ 杭州市國土資源局余杭分局 吳 桐

一、研究背景

近十幾年來，“農村、農業、農民”（“三農”）問題受到國家高度重視，經濟社會發展戰略也已覆蓋農村地區，以諸如美麗鄉村建設等各項農村建設工程正在如火如荼地展開。土地是人類賴以生存以及發展的重要資源，土地逐漸從單純的自然環境要素轉化成人類的勞動對象和勞動資源，土地的經濟價值在現實中已經超過了土地的自然價值，這也進一步加劇了經濟社會各行業日益旺盛的用地需求與保護土地資源艱巨任務之間的矛盾。我國的土地資源具有總體數量龐大，人均可用資源稀少，土地質量等級不高，后備資源明顯不足的特點。為了保護珍貴的土地資源，我國制定了最嚴格的土地用途管制制度，也確立了耕地保護紅線。然而，現實中的困境是，在基層土地執法過程中，不斷出現占用農村土地用于非農的產業或基礎設施建設等土地違法違規現象。

土地違法案件數量的增加，反映了土地執法面臨著一定的困境。土地執法困境反過來又進一步滋生了土地違法的行為，對國家法律和政策的規范執行產生影響。土地違法及執法困境等現象與政策執行過程中諸如信息不對稱、交易費用等因素相聯系。對土地違法及執法困境進行理論分析，能夠科學分析土地執法困境的原因，并給出針對性的解決方案，對于實踐中解決土地執法困境有著積極的參考意義。

本文的研究目標是從理論和實踐兩個角度分析基層土地執法困境在制度及其執行層面的原因。為此，本文選擇美麗鄉村創建工作作為研究案例，將土地執法困境定義為因信息不對稱導致公益性土地違法行為多發和公益性土地違法案件后續處置困難，在此基礎上通過制度與發展分析框架，對現有的法律體系和工作體制進行分析，探尋基層土地執法困境的成因，尋求土地執法困境的解決途徑。

▲ 召開會議對農村私人建房情況進行督察

二、研究內容

美麗鄉村創建工作要求各申報的地區建設基礎設施配套工程，例如農村建設設施、公共衛生間、文化禮堂、紅白喜事場所等，這些工程普遍存在占地面積小、分布不集中的特點。創建美麗鄉村的許多地區，普遍采取不辦理合法合規用地手續直接在集體土地上進行基礎配套設施的建設。而在國土資源管理部門對違法行為進行查處后，又以項目用于美麗鄉村配套建設為由拒不履行國土資源管理部門所作出的行政處罰。土地執法面臨著公益性違法行為多發、公益性違法案件查處執行率低的困境。

土地執法困境既受內在因素又受外生變量影響，可以將土地執法困境的內在因素和外生變量看成是影響土地執法困境的內在運行系統和外在運行系統，外在運行系統逐層作用影響內在運行系統，內在運行系統直接作用于土地執法困境。

觀點一：行動者和行動情境的互動構成了影響土地執法困境的內在運行系統，是導致土地執法困境的直接因素。

土地執法困境的行動者包括村委會、村民和國土資源管理部門。村委會作為土地執法的監管對象，只有在權衡潛在收益和潛在成本的基礎上才會做出是否進行土地違法的決定。村民作為土地執法的監督者，只有充分了解土地違法對其日常生活的危害后才會決定是否履行其監督權利。國土資源管理部門則要根據掌握的土地違法信息才能對村委會的土地違法行為開展土地執法工作，并要依據職權督促村委會履行土地行政處罰的內容。由此可見，法律法規宣傳到位、土地違法行為信息掌握充分、土地執法力度大，會有效抑制土地執法困境形成；而土地違法成本低、土地違法收益大、信息不對稱及土地執法力度弱會引發土地執法困境。

觀點二：法律法規、評價體系和區位條件等因素構成了影響土地執法困境的外在運行系統，間接導致土地執法困境的形成。

法律法規健全、評價體系完善，可以抑制土地執法困境形成；美麗鄉村創建工作力度越大，產生的用地需求越多，由此滋生的土地違法行為也會相應增多，行政村的地形條件越復雜，可利用的土地資源相對較少，國土資源部門的執法成本相對較高，也會增加土地違法的幾率，這些因素都會引發土地執法困境。

觀點三：內在運行系統和外在運行系統共同作用會進一步加劇土地執法困境的形成。

外在運行系統會影響行動情境，而行動情境作為內在系統的一部分直接影響行動者的行為。法律法規完善，會增加土地執法力度，增強村民對土地違法危害的認識程度，抑制土地執法困境形成；評價體系完善，會在一定程度上增加村委會的土地違法成本預期，也可以抑制土地執法困境形成。

三、研究結論

第一，國土資源管理部門缺少有效獲取土地違法行為信息的途徑，國土資源部門土地違法信息掌握程度不足導致國土資源部門執法成本高，土地執法力度被削弱。目前國土資源管理部門土地違法行為信息的獲取渠道比較單一，基本依靠年度變更調查工作。但是年度變更調查通常是在違法事實發生后才會如實反映，并且每年只有一次，時間周期較長，存在滯后性。因此豐富國土資源管理部門信息獲取渠道非常必要。

第二，法律法規宣傳不到位。目前關于土地執法方面的法律法規宣傳途徑單一，宣傳頻率低，針對性不強。村民和村委會法律知識的匱乏會降低村民和村委會對土地違法的敏感度，造成對成本-收益的不合理預期，這是土地執法困境產生的誘因。

第三，土地違法行為懲罰體系不健全，降低了村委會的違法成本預期，從而引發了土地執法困境。通過分析可知，影響村委會行為選擇的最主要因素是土地違法收益-成本的比較分析，如果能提高土地違法成本使成本與收益基本持平或成本高于收益，村委會將不會選擇土地違法。目前土地違法行為的懲罰體系比較單一，基本依托法律法規關于土地非法行為的處罰標準。但是從實際執行來看，國土資源管理部門行政強制權的缺失導致國土資源部門對土地違法行為只能查處，無法執行。而浙江省的土地案件非訴執行的可操作體系直至2016年底才全面建立，其中還有許多亟待完善的部分。除此之外，土地違法行為的懲罰體系只有年終工作考核時才可以體現，盡管會對村委會的行為選擇有一定影響，但是影響力度不足，效果不明顯。建立全面的、可操作性強的土地違法懲罰體系能夠有效提高土地違法成本，降低村委會選擇土地違法的幾率，從而緩解基層土地執法中執行率低下的執法困境。

第四，美麗鄉村建設監管體系不完善，目前余杭區美麗鄉村建設的監管體系的重心在項目資金的管理方面，宗旨是要專款專用，杜絕貪污腐敗的滋生。針對用地的違法行為雖然制定了相應的監督條例，但監督權限落實在余杭區“無違建”創建辦公室。余杭區“無違建”創建辦公室的主要工作職責是監督屬地政府完成浙江省“三改一拆”的年度工作任務，及完成對舊廠區、舊住宅區和城中村的改造任務，完成年度違法建筑的拆違任務。而“無違建”創建辦公室關心的違法建筑以盈利性廠房、農村一戶多宅等違法建筑為主，幾乎不涉及農村公益性違法建筑。換言之，美麗鄉村建設過程中，村委會違法占用土地建設的基礎配套設施不列入余杭區“無違建”創建辦公室的年度考核任務中。因此如果能完善監管體系，將對土地違法行為的監督權限分散至國土資源管理部門，增加土地違法監管在整個體系中的權重，可以提高國土資源管理部門的執法力度，抑制土地執法困境的形成。

第五，配套的用地政策不完善。村委會在實際建設中面臨著合法用地和違法用地兩種用地方式的選擇，配套用地政策不完善另村委會只能按照法律法規規定的用地審批手續完成用地審批，而此種方式的時間成本和資金成本遠高于違法用地的成本。在用地選擇上，村委會更傾向于選擇成本較低的用地方式，進而引發土地執法困境。完善相應的用地政策，可以降低合法用地的成本，當合法用地成本與違法用地成本相當時，作為理性人村委會會選擇合法用地的方式進行美麗鄉村建設，一定程度上抑制土地執法困境的形成。

第六，當前土地管理法的內容滯后，不符合當前經濟發展形勢，無法滿足農村地區的用地需求。當前土地管理法及相關法律法規對農用地轉為建設用地的規定嚴格，增加了用地單位的合法用地成本。對大型項目來說，這樣的規定可以避免許多用地風險，起到保護土地資源的效果。但是對于小型項目特別是美麗鄉村建設中的公益性基礎設施項目不適合。此外，針對土地違法行為的處罰與實際情況嚴重脫節，而且缺少自由裁量的權利，實際操作困難。修改現行法律政策，一方面可以改變村委會的成本-收益預期，提高村委會選擇合法用地的幾率，抑制土地執法困境的形成，另一方面可以提高國土資源管理部門的執法力度，有效抑制土地執法困境的形成。