核技術(shù)利用領(lǐng)域輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

肖 軍 曾廣建 梁梅燕 陳群華

(浙江省輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)站/浙江省輻射環(huán)境安全監(jiān)測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 杭州， 310012； 環(huán)境保護(hù)部輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)中心/國(guó)家環(huán)境保護(hù)輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 杭州， 310012)

2018年1月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》正式實(shí)施[1,2]。這是我國(guó)全面標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的開啟之年，是標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)發(fā)展新局面。近年來，標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷向社會(huì)治理、文化建設(shè)、生態(tài)文明等方面拓展，標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)滲透到生產(chǎn)、生活的方方面面。

核技術(shù)利用領(lǐng)域有其特殊性，其活動(dòng)涉及行業(yè)單位范圍廣、潛在危險(xiǎn)大、社會(huì)后果影響大，核技術(shù)利用活動(dòng)及核技術(shù)利用單位輻射安全的監(jiān)管難度大，因此關(guān)注其標(biāo)準(zhǔn)化工作有特殊的重要意義。以標(biāo)準(zhǔn)化手段治理核技術(shù)利用活動(dòng)，為相關(guān)活動(dòng)和單位提供規(guī)則、指南或特性，供相關(guān)行業(yè)和單位共同遵守，體現(xiàn)規(guī)范一致的屬性[3]。

通過標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，既能促進(jìn)政府部門更好地明確職責(zé)，履職盡責(zé)，保障法規(guī)的有效實(shí)施，又能使核技術(shù)利用領(lǐng)域生產(chǎn)、銷售、使用等活動(dòng)獲得最佳的秩序、提質(zhì)增效，保障公眾健康、人身和財(cái)產(chǎn)安全，保護(hù)環(huán)境安全。

1 核技術(shù)利用領(lǐng)域的行業(yè)特點(diǎn)

核技術(shù)利用是指放射性同位素及射線裝置在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、科研、能源等領(lǐng)域中的使用。核技術(shù)利用單位一旦發(fā)生輻射事故，會(huì)對(duì)公眾健康、環(huán)境安全、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全造成嚴(yán)重影響和不良后果。因此，核技術(shù)利用領(lǐng)域的輻射安全至關(guān)重要。

我國(guó)在用放射源及射線裝置數(shù)量龐大、種類復(fù)雜、增長(zhǎng)迅速，由此帶來的監(jiān)督檢查任務(wù)急劇增長(zhǎng)，對(duì)核與輻射安全監(jiān)管提出了更高更新的要求。截至2017年底，全國(guó)從事生產(chǎn)、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位約6.8 萬多家；在用各類放射源13.5 萬多枚，各類射線裝置17.3 萬多臺(tái)；各省、自治區(qū)、直轄市城市放射性廢物庫(kù)已收貯廢舊放射源5.3 萬多枚，已轉(zhuǎn)運(yùn)或收貯至國(guó)家放射源集中暫存庫(kù)及由生產(chǎn)廠家回收的廢舊放射源共13.8 萬多枚[4]。

我國(guó)對(duì)放射源有嚴(yán)格的管控制度和措施，但仍存在放射源的失控、丟失等潛在危險(xiǎn)。因此建立有效的核與輻射監(jiān)督管理體系，一直都受到各級(jí)政府和監(jiān)管部門的高度重視。我國(guó)輻射安全管理執(zhí)行的是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管和有關(guān)部門分工合作的機(jī)制，對(duì)核技術(shù)利用單位進(jìn)行分類、分級(jí)管理。生態(tài)環(huán)境部一再?gòu)?qiáng)調(diào)各級(jí)環(huán)保部門要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，加強(qiáng)安全監(jiān)管，努力推進(jìn)核與輻射安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化，保障核與輻射安全監(jiān)管工作。

2 開展標(biāo)準(zhǔn)化工作的意義

在對(duì)核技術(shù)利用單位的監(jiān)管中，既要落實(shí)核與輻射安全工作新要求，適應(yīng)新形勢(shì)下簡(jiǎn)政放權(quán)、持續(xù)推進(jìn)放管服的需求，讓核技術(shù)利用單位有更多發(fā)展機(jī)會(huì)，又必須牢牢把住輻射安全關(guān)。而推行輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，是相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的基本要求和集中體現(xiàn)，是持續(xù)深入開展核安全文化建設(shè)的重要抓手，也是提升輻射安全管理的有效途徑和有力支撐。同時(shí)，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)來說，這也是拓展新的標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)域，探索標(biāo)準(zhǔn)化新形式的嘗試。

在核技術(shù)利用領(lǐng)域，可以利用標(biāo)準(zhǔn)化的原理和方法，探索新型輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化模式和方法，研究制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化措施，強(qiáng)化核與輻射安全管理工作。在標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行推廣，充分發(fā)揮試點(diǎn)典型的引領(lǐng)、輻射和帶動(dòng)作用。

3 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的問題

3.1 監(jiān)管能力不足

目前，我國(guó)輻射安全監(jiān)管隊(duì)伍地域差異明顯，監(jiān)管能力還不能完全適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求。

(1) 機(jī)構(gòu)人員不健全，不少地市級(jí)環(huán)保部門仍未設(shè)立輻射安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)；

(2) 一些基層環(huán)保部門監(jiān)管人員對(duì)監(jiān)督檢查的程序、方法、內(nèi)容不熟悉，存在“不會(huì)查、不敢查、不能查”等問題；

(3) 檢查方法和尺度不一致；

(4) 監(jiān)管技術(shù)手段不夠，造成持續(xù)推行輻射安全監(jiān)管科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化建設(shè)有難度。

需要加強(qiáng)對(duì)省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法垂直管理制度改革的指導(dǎo)，在改革中統(tǒng)籌解決基層輻射監(jiān)管隊(duì)伍未落實(shí)或被弱化的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，加大輻射監(jiān)管能力建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管程序和文件的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，提升地方的行政審批和執(zhí)法水平。

3.2標(biāo)準(zhǔn)化與輻射安全法律法規(guī)體系的銜接

我國(guó)已建立了較為完善的輻射監(jiān)管法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，在縱向上涵蓋多個(gè)層次，在橫向上涉及核與輻射安全各專業(yè)領(lǐng)域。一方面，由于專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，涉及的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量大，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之間有重復(fù)交叉或者不銜接配套的，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中存在與已有的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、管理檢查程序等銜接問題；另一方面，監(jiān)管部門特別是基層部門和核技術(shù)利用單位專業(yè)人才匱乏，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和檢查程序等理解不一致，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的標(biāo)準(zhǔn)化要求有很大困難。

就法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)而言，存在以下問題：監(jiān)督部門之間存在一定的職責(zé)交叉；地方管理?xiàng)l例或地方標(biāo)準(zhǔn)中某些內(nèi)容要高于或嚴(yán)于國(guó)家法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的要求；有的核技術(shù)利用項(xiàng)目沒有可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)；有的標(biāo)準(zhǔn)制訂的年代較早，確有必要的措施未予體現(xiàn)；有的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中的要求不夠明確，造成不同解讀；有的標(biāo)準(zhǔn)中的要求非常籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。在這種標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善的情況下，就會(huì)存在檢查要求和尺度不一致的問題。國(guó)家和地方政府已出臺(tái)的輻射安全監(jiān)督檢查程序的適用性、合理性和指導(dǎo)性，項(xiàng)目設(shè)置的時(shí)效性、合理性等都可能有不完善的方面，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化工作的基礎(chǔ)和依據(jù)不夠充分。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)化要求與企業(yè)服務(wù)需求的關(guān)系

如何充分兼顧規(guī)范有序與發(fā)揮活力這兩方面的需求，構(gòu)建有效的互動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮核技術(shù)利用單位的積極性，是要解決的核心問題。由于部分單位管理者的重視程度、經(jīng)營(yíng)狀況、從業(yè)人員素質(zhì)等因素，對(duì)開展輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主動(dòng)性不夠，有畏難、敷衍甚至抵觸現(xiàn)象。

4 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理念與實(shí)踐

4.1 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的理念

輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：

(1) 堅(jiān)持改革導(dǎo)向，適應(yīng)當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、持續(xù)推進(jìn)放管服的需求，體現(xiàn)核安全文化的要素，積極探索監(jiān)管機(jī)制和模式、方法和內(nèi)容，加大對(duì)核技術(shù)利用單位輻射安全管理的指導(dǎo)和督察；

(2) 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，有所為，有所不為；

(3) 堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，為更好的推廣實(shí)施提供重要決策參考。

4.2 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的思路

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面的問題：

(1) 廣泛深入地調(diào)研、論證標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的可行性，扎實(shí)做好建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；

(2) 從建設(shè)的一體化角度去研究，同時(shí)考慮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、工作標(biāo)準(zhǔn)；

(3) 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的架構(gòu)、內(nèi)容及具體要求具有實(shí)用性及操作性，便于對(duì)標(biāo)檢查，提高效能；

(4) 以政府監(jiān)管部門引導(dǎo)、宣傳為主，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極參與；

(5) 對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，持續(xù)改進(jìn)。

4.3 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)踐

為了確保輻射環(huán)境安全，落實(shí)《核安全文化政策聲明》[5]、核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)[6]要求，多個(gè)省份積極探索標(biāo)準(zhǔn)化在核技術(shù)利用領(lǐng)域的應(yīng)用，開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求和管理對(duì)策研究，推動(dòng)開展核技術(shù)利用單位輻射安全管理建設(shè)活動(dòng)。

2010年，浙江省結(jié)合本省實(shí)際情況，提出了適合浙江省的輻射安全管理要求和涉源單位涉源項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)省內(nèi)核技術(shù)利用領(lǐng)域各行業(yè)提出了詳細(xì)的規(guī)范性要求，體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求和內(nèi)容，并有機(jī)地融入審批和監(jiān)管中，對(duì)以后在全國(guó)開展核技術(shù)利用單位輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面起到積極的啟發(fā)和示范作用。

陜西、北京、內(nèi)蒙等地在開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作中，將監(jiān)管要求落到細(xì)節(jié)，輻射安全監(jiān)管工作進(jìn)一步規(guī)范化、精細(xì)化、專業(yè)化。

陜西省是開展核技術(shù)利用單位輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的典型范例[7]，自2015年起，陜西省環(huán)境保護(hù)廳通過深入調(diào)研、廣泛聽取專家和核技術(shù)單位的意見的基礎(chǔ)上，充分論證了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)思路、架構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、軟硬件要求、建設(shè)條件等，組織實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并進(jìn)行達(dá)標(biāo)考核和實(shí)施情況評(píng)估與改進(jìn)。推進(jìn)期間，通過抓培訓(xùn)、抓示范引領(lǐng)、抓自改自查、抓督查整改、抓倒逼和常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)化工作取得顯著成效。主要表現(xiàn)在：輻射監(jiān)管執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與工作水平、輻射安全管理規(guī)范化水平得到顯著提升，核技術(shù)利用單位的遵法守法意識(shí)、輻射安全防護(hù)水平得到顯著提升。

5 建議

(1) 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于促進(jìn)核技術(shù)利用領(lǐng)域輻射安全管理的規(guī)范化、精細(xì)化。各級(jí)政府及有關(guān)核技術(shù)利用監(jiān)管部門，應(yīng)積極實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化格局，推動(dòng)核技術(shù)領(lǐng)域運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化方式組織輻射安全管理,發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)管理的支撐作用。支持開展標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范和宣傳工作，傳播標(biāo)準(zhǔn)化理念，推廣標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)化范圍。

(2) 核技術(shù)領(lǐng)域具有特殊性，這就要求我們既要借鑒其他領(lǐng)域或行業(yè)，以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，又要根據(jù)本領(lǐng)域的實(shí)際情況，花更大力氣建設(shè)和完善標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在法規(guī)、機(jī)制、制度等方面全方位開展探索和研究。在法律層面，應(yīng)進(jìn)一步整合核與輻射安全法規(guī)和各相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的資源，制定適宜的管理標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容，做到更具精準(zhǔn)化和可操作性，避免總體上顯得不細(xì)致、不完整、不系統(tǒng)、操作性不夠；在機(jī)制上，應(yīng)積極探索，不斷創(chuàng)新，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)核技術(shù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作，走出適合于核技術(shù)領(lǐng)域特點(diǎn)的新機(jī)制、新路子；在制度上，進(jìn)行積極有效的探索，建立多方面的有效銜接，推進(jìn)核技術(shù)利用單位向標(biāo)準(zhǔn)化管理方向發(fā)展。

(3) 實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化工作應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，遵循開放透明、公平公正的原則，保證各參與主體獲取相關(guān)信息，反映各參與主體的共同需求，保證其科學(xué)性、規(guī)范性、時(shí)效性。標(biāo)準(zhǔn)化工作實(shí)施后，應(yīng)根據(jù)實(shí)施信息反饋、評(píng)估、持續(xù)改進(jìn)。

6 結(jié)語

核技術(shù)利用單位輻射安全管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)過探索研究和社會(huì)實(shí)踐不懈努力下，取得了初步成效。但與成熟的領(lǐng)域或行業(yè)相比，標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)展不平衡，還存在著明顯不足，面臨著新的挑戰(zhàn)。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，要使標(biāo)準(zhǔn)化理念真正在核技術(shù)領(lǐng)域深入人心，使其成為監(jiān)管者和從業(yè)者的良好行為習(xí)慣，進(jìn)一步筑牢核技術(shù)領(lǐng)域輻射環(huán)境安全屏障。