環境公益訴訟起訴主體二元序位新論
——基于對起訴主體序位主流觀點的評判

余 彥，馬競遙

（1.廣東外語外貿大學 廣州綠色發展法治研究中心，廣東 廣州 510420；2.中山大學，廣東 廣州 510275）

環境公益訴訟具有起訴主體①由于環境行政機關和檢察機關并不具有傳統意義上的訴訟權利，而僅具有基于“公共利益守護人”而對應的“公益訴訟人”訴訟資格，使用可以包涵“原告”和“公益訴訟人”的“起訴主體”一詞更為合適。多元化的顯著特點。在各類起訴主體環境公益相關性和訴訟能力均有差異的情況下，起訴主體序位制度對于最優起訴主體的尋找、提高訴訟效率等方面均有重要作用。有基于此，2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱為《決定》）。《決定》對《民事訴訟法》第55條的修改，實際上形成了民事公益訴訟中“社會組織——檢察機關”的起訴主體序位制度②《決定》對《民事訴訟法》第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”，《決定》對《行政訴訟法》第25條的修改，實際上使得檢察機關成為了行政公益訴訟唯一的第一序位起訴主體③《決定》對《行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”。環境公益訴訟作為公益訴訟的重要具體類型之一，其起訴主體序位問題也是學界研究的熱點問題之一。那么，兩法修改后確立的起訴主體序位制度是否能夠契合當下實踐需要、促進環境公益訴訟長效發展？將既有研究成果與立法進行比較，進而做出綜合評判無疑是回答上述問題的重要方法之一。通過對現有研究成果的收集、整理和歸納，筆者對以往環境公益訴訟起訴主體序位理論做了如下三種粗線條的分類：一是認為起訴主體序位應當在遵循公權主體優于私人主體基礎上進行序位排列的各種觀點，即“公權主體優位”說；二是在對“公權主體優位說”進行批判的基礎上形成的“私人主體相對優位”說；三是認為應當根據不同類型公益訴訟對應的不同實體權利基礎進行相應序位安排的“二元序位”說。本文試在對既有環境公益訴訟起訴主體序位研究各觀點進行評判的基礎上，對以上問題提出一定見解。

一、“公權主體優位”說

（一）“公權主體優位”說之理論沿革

由于環境問題的復雜性，使得其對各方利益的影響程度不一，加之各起訴主體訴訟能力確有差異，有學者據此認為，“由于各類潛在的環境公益訴訟主體均有其優勢和不足，法律應該設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起環境公益訴訟，從而使環境公益訴訟有效發揮其功能”[1]。為了達到這一目的，該學者進一步探討了排列起訴主體序位應當考量的因素，這些因素主要有：1.政府職能部門在國家環境利益受到損害時應當作為第一順序的原告；2.政府職能部門和檢察機關的可訴范圍應該由法律明確規定……公民個人和社會團體是作為后補主體而存在，只有當正選隊員缺位時,替補隊員才上場；3.行政機關不可以成為環境行政公益訴訟的原告；4.公民和環保團體在特定人群的環境利益受到侵害時應當作為第一順序的原告。歸納起來，此種觀點下的環境公益訴訟原告序位為：環境行政部門（涉及國家環境利益，法律有明確規定可作為原告且非環境行政公益訴訟）——檢察機關（法律有明確規定可作為原告）——公民及環保社會組織。唯一例外的情況在于如果涉及特定人群環境利益的環境公益訴訟案件，公民及環保團體應當成為第一序位的原告。這一起訴主體序位安排有一明顯特征，即公權主體（環保行政機關、檢察機關）優位于私人主體（環保社會組織、個人）。這一序位安排也可以看作是“公權主體優位”說的最早表達。

在此之后，很多學者在進一步深入研究的基礎上表達自己的觀點。這些觀點盡管在起訴主體范圍和具體排序上均有差別，但是都遵循了公權主體優位于私人主體這一原則。如有的學者認為，從起訴主體的公私屬性的比較出發，認為“環境公益訴訟原告范圍的確定前提是明確環境公益訴訟的性質是一種專門公益訴訟，不應對其進行環境民事和行政公益訴訟的二元界分……環境公益訴訟原告應當根據公權主體優于私人主體的原則，按照政府環境管理機關、檢察機關、環保團體和公民個人的先后順位來行使環境公益訴權”。[2]在這一認識基礎上，考慮到環境公益訴訟排除和救濟環境公共利益的損害為基本訴求與政府環境職能的相對一致性，以及政府環境管理機關在提供證據、幫助認定案件事實以及保障訴訟效率、節省訴訟成本等方面所具有的明顯優勢，因此在公權主體中，政府環境管理機關優位于檢察機關。在私人主體方面，由于公民個人提起環境公益訴訟在任何國家和地區都是“最后一根救命稻草”，在享有環境公益訴權的所有主體中處于最后順位。因此，環保團體應當優位于公民個人。綜上，該觀點排列的起訴主體序位為：環境行政機關——檢察機關——環保社會組織——公民個人。

也有學者認為檢察機關不應當成為適格起訴主體，因而也就不在序位制度的考慮范圍之內。其理由在于：1.檢察機關作為起訴主體與《憲法》中對檢察機關法律監督機關的角色定位產生沖突，進而存在違憲之虞。2.相較于國外檢察機關的角色定位，我國檢察機關在諸多方面有所不同，對國外既有做法的照搬照抄不符合我國實際。3.環境行政機關可以勝任對檢察機關作為起訴主體的功能替代。因此，該學者認為“環境公益訴訟的原告應包括國家（環境保護行政機關）與公民、社會團體，其中國家（環境保護行政機關）處于第一順位，公民與社會團體處于第二順位”。[3]

還有學者主張，對起訴主體序位的安排應當基于客觀標準，即在歸納出科學、合理的序位安排標準基礎上，進行合理的起訴主體序位安排才有可能性。在認定起訴主體包括檢察機關、環保社會組織和公民個人的基礎上，該觀點提煉出“最強公共利益代表性標準”和“訴訟經濟標準”兩項標準，并將其作為確定起訴主體序位不可或缺的核心標準。該觀點通過將三類原告以前述兩項標準進行對比，認為“檢察機關無論是在主體性質抑或是自身職能方面都擁有著其他兩個起訴主體所不具備的優勢地位……（環保社會組織）由于組織管理上的隨意性及其本身職能定位并非著重在于起訴主體，能夠代表的環境公共利益范圍較小，公民個人在提起訴訟時所能代表的環境公共利益范圍遠小于檢察機關與環保社會組織”。[4]因此，該觀點排列的起訴主體序位為：檢察機關——環保社會組織——公民個人。盡管此類觀點并沒有將公權主體優位原則作為自身的立論基礎，但是其最后結果也與“公權主體優位”說的典型特征保持一致，因此也將其納入“公權主體優位”說的范疇之內。

（二）“公權主體優位”說之評判

在環境公益訴訟制度尚處學理探討之時，“公權主體優位”論者敏銳察覺到環境公益訴訟兩造的實質不平等，主張對傳統訴訟規則進行一定改造，為訴訟能力更強的公權力機關提起訴訟掃清障礙，同時通過對私權利主體予以傾斜性保護，進而達致兩造均衡，使得通過訴訟程序維護環境公益成為可能。尤其是新近研究成果中總結出的兩項標準，是現有所有成果中雖未明確提出但均有涉及的共同標準，因而也是今后起訴主體序位研究都應當參考的重要標準。但是，“公權主體優位”說在不同發展階段的不同觀點中均存在一定瑕疵，受到持其他觀點學者的質疑。這些質疑主要集中在以下方面。

1.對公益的認定存在爭議。早期“公權主體優位”說將涉及特定人群環境利益的環境公益訴訟案件區分出來，作為環境公益訴訟中的一種特殊類型并為之設計了特殊的原告序位。這樣就引起了環境公益訴訟中“公益”的認定混亂。根據通說，環境公益是不特定多數人利益的典型類型。在法學視野下，特定多數人的利益本質上是特定多數人“私益”的集合，這種利益如果能夠通過環境公益訴訟加以保護，實際上就與環境私益訴訟產生了交叉甚至混同，不利于兩類訴訟制度在各自的軌道上平穩運行。

2.在肯認公民個人作為環境公益訴訟適格原告的觀點中，私人主體之間的序位安排及相應證成略顯單薄。在論述環保社會組織優位于公民個人的問題上，“公權主體優位”說大多以國外立法通行做法為理由一筆帶過。殊不知，這些國家也同樣作出了以公民個人為原告提起環境公益訴訟的法律規定。在美國，最早規定環境公民訴訟制度的1970年《清潔空氣法》第304條（a）款規定：“‘任何個人’可以對任何違反該法的人提起訴訟”。印度的民事訴訟法典特別規定對涉及公害的案件，可以由任何兩個以上印度公民向法院提起。英國《污染控制法》也規定：“對公害，任何人均可起訴”。上述環境公益訴訟代表性國家的法律文本本身并不能直接推導出環保社會組織應當優位于公民個人。

3.用以證成公權主體優位性的基礎理論存在缺陷。舉公共信托理論為例，有學者指出，公共信托理論具有信托前提不存在、受托人疏于履行受托義務時的救濟缺位等弊端。[5]公共信托理論的背后反映出對某一環境事項或某一環境要素的保護無助于對環境的整體性保護；傳統的權利本位思維不利于環境問題的解決，單純寄希望于公權主體保護環境并不具有現實可行性。以上理由，都說明構建符合我國國情的環境公益訴訟起訴主體序位制度不能直接照搬“公權主體優位”說的既有觀點。

二、“私人主體相對優位”說

（一）“私人主體相對優位”說對“公權主體優位”說之批判

在“公權主體優位”說出現之后，有學者認為該觀點在諸多方面存在可以商榷之處，認為理想的起訴主體序位制度應當在對“公權主體優位”說應當在全面批判的基礎上進行重構，而否定公權主體優位于私人主體這一排列原則無疑是重構過程中的關鍵。筆者將這種觀點歸納為“私人主體相對優位”說。“私人主體相對優位”論者著重在以下三個方面立論或對“公權主體優位”說進行批判。1.著重對環保社會組織作為適格原告及其第一優位性進行了證成。“私人主體相對優位”說認為，環保團體具有的社會公益性、中立性、專業性等優勢，可以更好地維護環境公益，并對環保團體良莠不齊等現實問題可能影響環境公益訴訟的順利開展提出了切實可行的篩選方式。2.將環境行政部門絕對排除在環境公益訴訟起訴主體范圍之外。“私人主體相對優位”論者認為政府（環保行政部門）不應當成為起訴主體，原因有三：（1）政府已經擁有環境行政職能，再賦予政府環境公益訴訟起訴資格必然引起政府行政職權的過度擴張，進而打破立法、司法、行政三權之間的平衡；（2）相對于耗時耗力的訴訟程序，行政職權對效率的側重往往能夠使得環境糾紛更快解決，賦予其起訴資格實屬多此一舉；（3）不同于環境公益訴訟中“弱勢起訴主體，強勢被告”的一般印象，作為起訴主體的政府相對于被告具有明顯的優勢地位，違背了公平、公正的法律精神。3.對檢察機關的角色定位和起訴主體序位進行了進一步討論。“私人主體相對優位”論者認為應當將檢察機關在環境公益訴訟案件中的角色定位于環境公訴人，由于其起訴資格存在爭議，但是相對于公民個人而言具有人力、財力、專業等多方面的優勢，因此在環保社會組織、檢察機關以及公民個人之中應當居于第二序位的位置。綜上，“私人主體相對優位”說認為在政府不宜作為起訴主體的前提下，環境公益訴訟起訴主體序位安排應當以“環保組織處于第一序位，檢察機關處于第二序位，公民處于第三序位”。[6]

（二）對“私人主體相對優位”說之評判

“私人主體相對優位”說對“公權主體優位”說面對自身制定的諸多序位考量因素無所適從的問題進行了有力批判，在一定程度上對各類起訴主體的優劣性進行了進一步研究。但是該觀點同樣存在不足，這就是將政府（環境行政機關）絕對排除在適格原告及序位設計范圍之外。從司法與行政的關系來看，無論出于司法權對行政權的尊重還是行政權對司法權的克制，禁止對環境行政機關原告資格的賦予似乎合情合理。但是通過考察我國現行環境保護有關立法并結合我國環境行政執法的實際情況，可以發現環境行政部門的執法權是非常有限的。多部法律中雖然都有專章規范法律責任，但是對環境行政部門在環境執法內容上的具體授權，均為警告、罰款、責令停產、限制生產、限期治理之類。真正具有強制力、足以令污染單位畏懼的處罰——責令停業和關閉——環境行政部門卻只有請求作出的權力。在很多情況下，環境行政部門面對仍在發生的環境污染基本上無計可施。因此，一方面，環境行政機關絕對行政權能不足的問題客觀存在；另一方面，政府內部的不同部門也由于職能定位的不同產生分歧，影響了環境執法權能的發揮。在此情況下，賦予環境行政機關環境民事公益訴訟的起訴資格無疑具有重大意義。但是，對環境行政機關提起公益訴訟并非完全沒有限制。這一限制就是“用盡自身職權”規則，即環境行政機關只有在窮盡其行政權能尚不足以達到行政管理的目的情況下，才能提起環境公益訴訟。

三、“二元序位”說

（一）另辟蹊徑——“二元序位”說的實體權利立論視角

由于環境法在過去很長一段時間也被稱為“環境與資源保護”法，一些學者也就對環境法作了“環境”法與“資源保護”法的區分，這些學者視野下的環境法權利基礎也相應為環境權和自然資源所有權。因此，作為實體權利在訴訟法上之體現，有學者認為環境公益訴訟起訴主體序位制度也應當呈現出二元結構，這就是“二元序位”說。“二元序位”說提出將環境公益區分為經濟性環境公益以及生態性環境公益。其中前者又可進一步細分為資源性環境公益和容量性環境公益；后者也可進一步細分為人居性環境公益以及調節性環境公益。在此基礎上，對經濟性環境公益的維護主要是創設自然資源所有權這一新型權利，對生態型環境公益的維護主要通過對環境權這一概念的引入。因此，由于兩項權利基礎的不同，相應的為維護不同實體權利的不同類型的環境公益訴訟原告的序位也應當有所差別。正是在上述認識基礎上，“二元序位”說給出了兩套差異明顯的環境公益訴訟原告序位安排：“以自然資源所有權為基礎，環保機關為第一順位，檢察機關為第二順位，公民和環保組織為第三順位；以環境權為基礎，公民和環保組織為第一順位，環保機關為第二順位，檢察機關為第三順位”。[7]

（二）對“二元序位”說之評判

相對于其他觀點普遍存在的就原告而談原告序位的研究方法，“二元序位”說首次從權利基礎的角度探尋了環境公益訴訟原告的應然序位，這種嘗試大大深化了對環境公益訴訟原告序位研究的理論基礎，但是自產生伊始也面臨著理論和實踐的雙重困境。1.自然資源所有權的私權性質與環境公益維護的公益性質存在難以調和的矛盾。“二元序位”說認為，自然資源物權的設立前提在于自然資源可以成為物權的對象而成立自然資源物權。在此基礎上，自然資源物權具有同時包括自然資源所有權和自然資源他物權的特性。更為重要的是，自然資源物權可以通過自然資源用益權以及自然資源所有權兩條途徑維護環境公益。一旦將自然資源、環境要素等與物權聯系起來，則意味著對環境公益的維護又落入了傳統民法調整的窠臼。私權面對維護環境公益的無力暴露無遺。實際上，即使是“二元序位”論者自身也不得不承認這項制度的創設仍然存在適用范圍的有限性、環境公益保護的滯后性、間接性以及附帶性等不足。實體權利基礎的薄弱必然影響到訴訟制度價值的發揮。2.環境權的概念模糊且存在解釋困境。應當承認，環境權是環境法學界著力最深、研究最為集中的問題之一。然而，通過仔細考察目前環境法學界關于環境權的各種代表性觀點，可以發現言人人殊的“環境權”均存在不同程度的自洽或他恰困境。正如有學者所指出的那樣“環境權概念本身是不明確的。環境權通常有三種不同的表達方式，即對環境的權利（RighttoEnvironment）、環境方面的權利（EnvironmentalRights）以及環境的權利（RightofEnvironment）”。[8]對環境的權利存在與民法上的物權產生混同的天然傾向，環境方面的權利則更指向為程序意義上的權利，這種理解下的環境權近似于“公民環境權”，但是有學者已對這種意義上的環境權進行了批判。環境的權利，則更側重于環境作為主體所應該享有的權利。但這種權利天然具有的權利主體以及權利內容泛化傾向是環境權制度化到目前為止難于逾越的障礙。3.觀點立法確認難度較大。根據“二元序位”說的相關特點，將其研究成果在環境基本法中或者各有側重地在環境單行法中分別規定是比較合適的做法。但是，目前我國環境公益訴訟立法模式采取的是以《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對民事公益訴訟和行政公益訴訟進行基本規定，在《環境保護法》中加以具體化的立法模式，如要吸收“二元序位”說的合理要素，需要對包括訴訟基本法和環境基本法在內的十數部法律進行修改，不符合立法效率原則和安定性原則的要求。

四、環境公益訴訟起訴主體序位之重構

誠如前文所述，學界對環境公益訴訟起訴主體序位的排列各執一詞，莫衷一是。立法上對起訴主體序位的安排，尤其是環境行政公益訴訟中檢察機關壟斷起訴資格的規定也不盡合理。多元起訴主體序位的安排是各起訴主體訴權行使的前提性問題，其重構應當在對已有研究科學評判、合理借鑒的基礎上加以確定。根據制度構建的邏輯線索，只有基于正確的前提，以科學的理念為指導，以正確的方法為遵循才能最大程度地保障其價值及可操作性。具體到起訴主體序位制度的重構，以下三方面或為重中之重。

（一）前提——科學、合理認定適格起訴主體

法諺有云：“無原告即無法官”，作為環境公益訴訟“動力”以及起訴主體序位制度“基礎”之所在，適格起訴主體范圍的重要性不言而喻。我國學界對環境公益訴訟的適格起訴主體仍有爭論，但其觀點無外乎以下三類：1.二主體說，即公益訴訟的適格起訴主體只有檢察機關和社會組織；2.三主體說，即檢察機關、社會組織、公民個人都可以作為公益訴訟的適格起訴主體；3.四主體說，認為公益訴訟的適格起訴主體包括檢察機關、環境行政機關、公益組織、公民個人。筆者認為，上述四類主體都有作為環境公益訴訟適格起訴主體之理由，唯一的例外是環境行政部門不能作為環境行政公益訴訟的起訴主體。關于這一問題后有詳述。

1.環境行政機關。我國《環境保護法》第10條第1款明確規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理”。由此可見，環境行政機關對環境保護工作居于主要領導地位。因此，在環境行政機關欲實現環境保護目的而不能時，賦予其環境在具備一定條件的前提下可以“環境公益代表人”的身份提起環境公益訴訟的訴訟資格，既有其必要性，也是環境保護機關履行職責的重要形式。

2.檢察機關。檢察機關作為國家法律監督機關，理應責無旁貸地擔負起運用法律武器維護環境公益的重任。通過檢察權的適度擴張，使得檢察機關具有環境公益訴訟的起訴資格有其合理性和必要性。從各國法律實踐來看，通過檢察機關提起和參與環境公益訴訟，來加強對環境保護的司法保障也是成熟的通行做法。

3.環保社會組織。當前，環境利益主體范圍最大化是解決環境利益沖突的必然趨勢，而順應這一趨勢就需要建立一種將原本分散的主體最大程度地聚集到一起并將個體價值觀上升到群體價值觀的機制。[9]環保社會組織因其與社會成員個體的密切聯系，使其彰顯出超越“國家強制力量”和“個人利己主義”的“社會公益主義”的優勢，因而也應當具有適格原告資格。

4.公民個人。作為個體的公民是良好環境的直接受益人和環境污染的直接受害人。環境公益訴訟制度出現的重要原因之一，就是傳統的行政監管模式對環境義務的督促履行“失靈”現象日益明顯。一方面，環境行政部門囿于自身權能的有限性，不可能對所有即將發生的環境污染進行科學預判，也不可能對所有正在發生的環境污染進行有效監控，抑或對所有已經發生的環境污染進行及時處理。因此，賦予公民相應的法律武器，尤其是原告資格就顯得尤為必要。

（二）理念——兩造結構相對均衡下的民事、行政公益訴訟二元并立

起訴主體序位的安排是為了更好地發揮環境公益訴訟的制度作用，這勢必形成環境公益訴訟兩造結構的傾斜性配置。但是，這種傾斜應當控制在一定程度內。嚴重打破兩造均衡的“大起訴主體，小被告”或“小起訴主體，大被告”的結構模式固然不可取，但是僅僅追求形式上的“大起訴主體，大被告”或“小起訴主體，小被告”的兩造結構模式也并非環境公益訴訟及其起訴主體序位制度作用最大化的充分條件，具有相似表象的兩類兩造結構模式在結合自身所處的具體法制體系后往往得出差別明顯的實際結果。在《決定》對兩法進行修改前，我國的環境公益訴訟實際上呈現出“小原告（法律明文規定的適格原告僅有符合一定條件的環保社會組織），小被告（僅有私人主體）”類型，這與德國的“小原告（環保社會組織），小被告（主要是公權主體）”的兩造結構模式可謂貌合神離。后者是基于既有法律體系較為完善，環境私益訴訟較為發達的現實情況下對環境公益訴訟的作用范圍進行了理性限制，我國的現實情況恰恰與之截然相反。《決定》在修改民事公益訴訟條款并增加行政公益訴訟條款后，我國的環境公益訴訟兩造結構有向“大起訴主體（環保社會組織，檢察機關），大被告（公權主體、私人主體）”轉變的趨勢，但是具體效果如何仍有待觀察。有學者通過對域外主流國家環境公益訴訟的兩造結構模式進行比較研究后發現，“大起訴主體，大被告”的兩造結構模式與高效的環境公益訴訟制度之間并不能劃等號。印度雖然窮盡了兩造可能的最大范圍，但效果并不理想。美國的環境公益訴訟兩造結構模式雖然與印度類似，但是通過理性、有限的能動司法，起到了更為理想的制度效果。[10]但是，由于美國的制度是基于其獨有的法律傳統和文化背景，與我國的現實國情存在較大差異。我們也不能照搬照抄美國的既有做法。

有基于此，我國環境公益訴訟兩造結構模式的構建需要立足于本國的現實情況之上，具體來說，就是根據我國的現實需要和既有法律進行綜合考量，形成一個適合本國實際而非絕對意義上“大”或“小”的兩造范圍，起訴主體序位制度也只有在此理念的指導之下才能做到科學、合理。筆者提出，我國的環境公益訴訟起訴主體序位制度應當確立新型二元序位制度，不同于前文提到的基于實體權利而生成的“二元序位”說，本文主張的二元序位制度，是基于私人主體為環境污染行為直接施為者和公權主體環境保護主要責任者的實際情況，加之既有的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》已經分別明文規定民事公益訴訟和行政公益訴訟的客觀情況而制定的新型序位安排，從而能夠保證在堅持兩造結構模式均衡的前提下，最大程度地保障與既有法律的兼容性。

（三）方法——基于公益代表性標準與訴訟經濟標準的綜合比較

前文已經提到，起訴主體序位的比較和安排應當遵循“公益代表性標準”和“訴訟經濟標準”。新型二元序位也是以上述兩個標準，根據民事公益訴訟和行政公益訴訟的各自特點，運用綜合比較法加以確定最終的起訴主體序位。

1.環境民事公益訴訟的原告序位確定。一方面，依照公益代表性標準，起訴主體序位的比較思路如下。（1）個人應當居于公益代表性的最后一位。就其他三類適格起訴主體而言，無論是環境行政機關、檢察機關還是環保社會組織的環境公益起訴權，其最終來源都是基于所有公民的信托。換言之，其他三類適格起訴主體因為公民的信托而具有了更強的公益代表性。（2）環境行政機關應當居于第一序位。環境行政機關本就具有公眾環境保護權利之受托人和國家環境資源所有權代表人的角色定位，在各起訴主體之間具有最強的環境公益代表性。（3）檢察機關作為起訴主體時的雙重身份，使得其公益代表性有所保留，因而位列環保社會組織之后。檢察機關作為國家的法律監督機關，理應責無旁貸地擔負起運用法律武器維護環境公益的重任。《決定》對兩法的修改也表明了立法者對我國檢察機關作為環境公益訴訟起訴主體的肯定態度。但是，檢察機關作為法律監督機關的角色定位，有可能在環境公益訴訟案件中出現檢察機關集起訴主體身份與法律監督主體身份的合二為一的現象，作為被告的私人主體再強勢，面對公權主體無疑常常處于下風，這就造成了兩造結構的不均衡。為了盡量避免上述情況的發生，檢察機關應當保持一定的克制。綜上，在公益代表性標準下，四類適格起訴主體的序位依次是：環境行政機關——環保社會組織——檢察機關——公民個人。

另一方面，依據訴訟經濟標準，起訴主體序位的比較思路如下。（1）環境行政機關應當居于第一序位。由于環境行政權能客觀存在絕對有限和相對有限的情況，而無論環境行政機關基于何種原因而導致的行政目的實現不能，都有可能成為行政訴訟的被告。如果環境行政機關能夠居于第一序位提起環境公益訴訟，則使得大量由于其自身權能有限而無法實現的行政目標有了可供實現的途徑，進而最大程度的減少了可能招致的行政訴訟數量，相應也最契合經濟原則的根本追求。（2）檢察機關和環保組織在訴訟能力上各有千秋，作為國家的法律監督機關，檢察機關在訴訟和法律專業方面更具優勢。但是環境公益訴訟案件往往案情復雜，進行相應的訴訟對環境科學的專業性有很高的要求。環保社會組織成員之所以加入，大多基于自身的專業興趣和對環保事業的極大熱愛，這使得其在環境科學等問題的專業性上更勝一籌。（3）個人仍應居于最后序位。相對于人力、物力、財力雄厚的環境行政機關，法律專業水平精湛的檢察機關以及專業能力過硬的環保社會組織，作為個體的個人無疑相形見絀，而起訴主體和被告之間相差懸殊的實力無疑使得案件的敗訴幾率大大增加，使得司法資源被頻繁使用而對環境公益的維護收效甚微，這與訴訟經濟原則的要求不符。綜上，在訴訟經濟標準下，四類起訴主體的序位依次是：環境行政機關——環保社會組織、檢察機關——公民個人。通過對兩項標準下的序位進行綜合考量,環境民事公益訴訟的起訴主體序位最終確定為環境行政機關——環保社會組織——檢察機關——公民個人。

2.環境行政公益訴訟的起訴主體序位確定。環境行政公益訴訟的序位安排與環境民事訴訟有諸多相似之處，此處不再重復。現僅就環境行政公益訴訟的特殊因素及相應安排進行闡述。（1）環境行政機關不能作為環境行政公益訴訟的起訴主體。環境行政公益訴訟的被告為環境行政機關，即便環境行政機關不作為適格起訴主體，其訴求也能通過行政機關內部途徑予以解決。把行政機關的內部事務丟給司法機關處理，只會在增加司法機關訴累的同時對司法權和行政權之間的關系產生消極影響。（2）檢察機關在環境行政公益訴訟背景下的公益代表性和訴訟經濟型均有所上升，使得其優位于環保社會組織。環境行政公益訴訟針對的是環境行政機關的違法瀆職行為，面對強勢的公權主體，環保社會組織和個人都必然面臨資金難、取證難和勝訴難等問題，從而帶來行政公益訴訟的便利性與實效性供給不足。相較之下，檢察機關在調查取證，庭審對抗等方面比其他兩類起訴主體都更加具有優勢，，能以其更加精湛的法律專業水平更好地與被告抗衡，更好地發揮司法權對行政權的制約。綜上，環境行政公益訴訟的起訴主體序位為檢察機關——環保社會組織——公民個人。