南疆深度貧困地區社會救助兜底脫貧工作現狀、問題與分析

托乎提·亞克夫 張子俊 彭剛

一、前言

黨的十八大以來，新疆維吾爾自治區按照《自治區黨委 自治區人民政府關于印發〈新疆維吾爾自治區南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅實施方案〉(2018-2020年)的通知》(新黨發〔2018〕5號)作出的“七個一批”“六個精準”的決策部署，聚焦民政部門主要擔負的“綜合社會保障措施兜底一批”重要工作任務，充分發揮民政社會救助各項職能，扎實做好綜合社會保障兜底脫貧工作，為新疆維吾爾自治區打贏深度貧困地區脫貧攻堅戰做出積極貢獻。

當前，新疆各地在落實兜底脫貧重點工作，特別是農村低保制度和扶貧開發政策銜接工作中也存在一些困難和問題，主要表現在制度體系還不夠完善、工作機制還不夠健全、管理模式還不夠規范等問題。為全面了解南疆深度貧困地區兜底脫貧工作的現狀，自治區民政廳開展了專項研究。2016年以來多次對和田地區以及和田市、墨玉縣、喀什地區以及喀什市、疏附縣、阿克蘇地區以及阿克蘇市、阿瓦提縣等地進行了調研，與當地的各級民政部門進行了深入的座談，走訪了各地的兜底保障對象、敬老院、醫療機構等，入戶訪談了城鄉低保群眾，查閱了各類資料和原始檔案。在廣泛、深入調查的基礎上，梳理兜底脫貧工作現狀，總結存在的問題，并且提出了對策建議。

二、南疆社會救助工作現狀

（一）建立健全政策體系，完善制度保障

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（中發〔2015〕34號）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見的通知〉》（廳字〔2017〕41號）、《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知》（廳字〔2016〕70號）、《民政部 國務院扶貧辦〈關于進一步加強農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的通知〉》（民發〔2017〕152號）要求，新疆維吾爾自治區黨委、自治區人民政府出臺了《自治區黨委、自治區人民政府關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定〉的意見》（新黨發〔2016〕2號）、《自治區黨委 自治區人民政府關于印發〈新疆維吾爾自治區南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅實施方案〉(2018-2020年)的通知》(新黨發〔2018〕5號)等重要文件；自治區民政廳積極推動，自治區人民政府出臺了《關于進一步加強全區最低生活保障規范管理的通知》（新政發〔2015〕15號）、《關于全面建立臨時制度的通知》（新政發〔2015〕95號）、《自治區扶貧攻堅社會保障兜底脫貧專項行動實施方案》（新黨廳字〔2016〕90號）、《自治區農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接實施方案》（新政辦發〔2017〕34號）、《自治區人民政府關于全面建立有意愿“五保”老人集中供養和孤兒集中收養制度的實施意見》（新政發〔2017〕3號）、《轉發民政廳等部門〈關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作實施意見〉的通知》（新政發〔2017〕54號）等文件；自治區民政廳聯合財政廳、自治區扶貧辦等部門制定下發了《關于開展民政部門領導入戶抽查城鄉低保對象工作的通知》（新民發〔2017〕36號）、《關于做好農村最低生活保障兜底脫貧工作的通知》《自治區民政廳22個深度貧困縣兜底脫貧工作任務分解方案》《關于認真做好深度貧困地區兜底脫貧對象納入農村最低生活保障工作的通知》等，健全完善了自治區兜底脫貧政策體系。

（二）完善體制機制，精準政策

1.加強組織領導，完善兜底脫貧工作機制

一是健全組織領導。自治區民政廳堅持把脫貧攻堅作為新疆民政部門的頭等大事，及時成立了由民政、殘聯主要領導擔任組長的社會保障兜底脫貧專項行動領導小組，同時在全疆民政系統設立工作推進領導小組。

二是提高思想認識。及時召開廳黨組(擴大)會，研究部署落實自治區會議精神，要求機關各處室、各事業單位要在項目安排、資金分配和工作重點上向南疆22個深度貧困縣聚焦，舉全廳之力，做好南疆22個深度貧困縣社會保障兜底脫貧工作。

三是配強工作人員。抽調人員組成廳兜底脫貧辦公室，專門負責南疆22個深度貧困縣社會保障兜底脫貧工作。南疆四州及22個深度貧困縣（市）民政部門也相應成立了組織，抽調得力人員專職負責此項工作。

2.強化幫助指導，著眼精準施保和精準兜底

為認真落實自治區黨委、人民政府主要領導關于低保對象精準認定、應保盡保、精準兜底的指示精神，自治區民政廳下發了《關于開展民政部門入戶抽查城鄉低保對象工作的通知》（新民發〔2017〕36號）、《關于進一步加強城鄉低保精準管理的緊急通知》（新民密電〔2017〕21號）、《關于加快低保數據錄入，及時更新最低生活保障信息系統數據工作的通知》（新民傳〔2017〕140號）等，指導各級民政部門認真開展低保對象入戶抽查等工作。2018年4月，自治區民政廳聯合殘聯派出5個工作組，駐扎南疆一個多月，專門就22個重點深度貧困縣兜底脫貧對象精準認定工作逐一進行幫助指導，主要采取召開協調會、座談交流、查閱資料、入戶走訪、實地查看等方式，切實糾正“人情保”“錯保”“漏保”等違規現象的發生，確保兜底脫貧對象認定精準。通過三年多的努力，已將全區困難群眾中喪失或部分喪失勞動能力的四類人員（老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者）130萬人全部實名制納入了農村低保保障范圍（包括自治區黨委5號文件明確的32萬兜底脫貧對象），占全區農村低保總數207萬人的62.8%，為自治區打贏脫貧攻堅戰做出積極貢獻。

（三）提高低保標準，加強政策銜接

經自治區黨委、政府批準，自2015年起連續三年聯合財政廳印發了《關于提高全區城鄉低保標準的通知》，2016年全區農村低保標準提高到2855元/年，較2015年提高462元；2017年各地農村低保標準不低于3200元/年，較2016年提高345元。截至目前，全區各縣（市）農村低保標準全部達到了國家扶貧標準。2018年下半年，按照農村低保標準與扶貧標準兩線合一的要求，將再次提高農村低保標準。截至2017年底，全區共保障農村低保對象207萬人，南疆四地州約171萬人，占全區的82.6%。

（四）加大資金投入，推進工作落實

2015年籌集社會救助資金52.48億元；2016年籌集社會救助資金60.38億元；2017年安排困難群眾基本生活救助補助資金65.3億元，其中，南疆四地州22個深度貧困縣安排資金40.7億元，占資金總量的62%，較2015年增長了24.4%。2018年上半年籌集社會救助資金48.4億元，其中80%以上向南疆四地州深度貧困縣傾斜，并專門安排資金1.67億元，重點保障南疆22個深度貧困縣32萬兜底脫貧對象納入農村低保。充分體現了自治區黨委、政府對兜底脫貧工作和困難群眾基本生活保障的高度重視。各項社會救助資金的及時到位，有效推進了新疆特別是南疆深度貧困地區兜底脫貧專項行動全面展開、盡快落實。

（五）提高補助水平，保障基本生活

2015年全區農村低保人均補助每月為149元；2016年全區農村低保人均補助每月達161元，較2015年每月提高12元；2017年7月，根據自治區第九次黨代會關于繼續提高城鄉低保補助水平的要求，再次提高農村低保人均月補助水平15元，達到176元。同時對城鄉低保中喪失或部分喪失勞動能力的130萬人實施分類施保，補助水平再增加10元。有效保障了兜底脫貧對象的基本生活。

（六）因地制宜，全面推進項目建設

根據《自治區黨委、自治區人民政府關于印發〈新疆維吾爾自治區南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅實施方案〉的通知》要求，2018年南疆22個深度貧困縣擬完成159個養老院和109個特殊困境兒童救助保護中心建設任務，計劃投入資金5.36億元。為深入貫徹落實自治區黨委決策部署，自治區民政廳高度重視，迅速安排部署，不斷加大項目資金籌措力度，全力推進兜底保障項目建設。2018年以來，民政廳已協調相關部門給南疆地區落實社會服務兜底工程建設資金共計3.12億元。

（七）明確目標任務，推進“雙集中”工作

自治區積極爭取中央預算內投資、民政部和自治區彩票公益金等，2015－2017年累計投入各類資金5.72億元，保障南疆四地州特困人員和孤兒的基本生活，支持各地供養機構改造提升。2017年南疆四地州提高了特困人員生活標準，城市集中供養標準不低于660元/月，農村集中供養標準不低于520元/月。分散供養城市特困人員標準提至不低于470元/月，較2015年提高70元/月；分散供養農村特困人員標準提至不低于343元/月，較2015年提高33元/月，分別增漲了17.5%和9.7%。同時，從2016年7月起，按集中供養對象每人300元/月的標準增設特困人員照料護理資金，有效保障了南疆四地州特困供養對象如期脫貧。截至2017年底，全區“五保”老人已集中供養1.7萬人，孤兒已集中收養0.84萬人，南疆四地州約占60%以上，空置床位利用率進一步提高，“雙集中”工作第一階段任務順利完成。

（八）扎實做好醫療救助，積極推進健康扶貧

認真落實自治區大病集中救治一批、慢病簽約服務一批、重病兜底保障一批的部署，自治區人民政府出臺了《轉發民政廳等部門〈關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作實施意見〉的通知》（新政發〔2017〕54號），明確救助范圍，由原來的低保對象和特困供養對象，擴大到低收入家庭和因病致貧等人群。逐步提高困難群眾的住院救助報銷比例，對住院后難以自負的醫療費用，在年度限額內按不低于70%的比例給予救助，南疆四地州等深度貧困地區按不低于80%的比例給予救助，減輕困難群眾的就醫負擔。另外，2015年籌集城鄉醫療救助資金6.73億元；2016年籌集城鄉醫療救助資金7.02億元；2017年籌集城鄉醫療救助資金7.41億元，較2015年增長了10.1%。2017年進行醫療救助149.8萬人次，其中：資助參加基本醫療保險122.3萬人，人均資助125元；住院救助23萬人，人均住院救助2390元。

（九）落實臨時救助制度，全面兜好民生底線

結合新疆實際，指導各地全面建立臨時救助制度，落實資金保障，支持各地及時、扎實開展臨時救助。健全“一門受理、協同辦理”機制，推行政府購買服務，加強基層工作能力和服務水平。自2015年以來，累計籌集臨時救助資金7.98億余元，用于開展臨時性、急難性生活困難救助，其中：2015年籌集資金2億元；2016年籌集資金2.2億元；2017年籌集資金3.78億元，較2015年增長了89%。2017年，全區共臨時救助困難群眾29.67萬人（次），人均救助水平671元/人（次）。臨時救助制度的建立有效發揮了社會救助托底線、救急難作用，保障了臨時遇困貧困人口的基本生活。

（十）全面落實孤殘、困境兒童基本生活保障工作制度

2015年至2017年，累計撥付孤兒基本生活費4.79億元，其中：2015年籌集資金1.7億元；2016年籌集資金1.54億元；2017年籌集資金1.55億元。督促各地落實相關配套資金，同時加大資金發放工作監督指導力度，有效保障了全區2萬余名孤兒實現脫貧。進一步強化各類兒童福利服務機構建設力度，落實中央預算內資金及民政部彩票公益金4300萬元（其中中央預算內資金2210萬元，民政部彩票公益金2090萬元），資助全區17所兒童福利機構新建、改擴建，較好滿足了基層實際需求。

（十一）深入開展“明天計劃”等孤殘兒童手術康復工作

認真組織開展南疆深度貧困地區“明天計劃”“光彩明天”“貧困家庭疝氣兒童”醫療救助項目病員篩查及手術工作，自2015年至2017年累計投入資金6000萬元，其中：2015年投入資金1600萬元；2016年投入資金1900萬元；2017年投入資金2500萬元。2015年至2017年累計完成“明天計劃”等孤殘兒童康復手術2920例，較好滿足了各族孤殘兒童及貧困家庭患兒救治康復需求。

三、存在的問題及原因

任何一項制度的創建都是時代的產物，難免在實施中產生這樣或那樣的問題，社會救助制度在落實過程中也不例外。雖然近年來低保、醫療等社會救助制度不斷加強，總體上做到了規范有序，但從南疆各地州調研情況來看，各項社會救助制度實施過程中都不同程度在政策執行方面存在一些偏差。

（一）最低生活保障政策落實方面

1.低保政策堅持不夠嚴格

南疆各地州同全區一樣，城鄉低保按照低標準起步、簡單化管理、漸進式推進，逐步完成了制度框架的構建，并分別于1998年和2007年全面建制。全疆時至今日已將271萬城鄉困難人口納入救助范圍，其中南疆四地州209萬人，有效保障了他們的基本生活，使其獲得了穩定的制度性保障。雖然通過各級部門多年來的努力，各項制度進一步規范，但農村低保制度的執行仍相對粗放。從自治區到各地每年都持續加大對低保工作的檢查整頓力度，但部分縣（市）還存在“拆戶保”“人情保”等問題，將一些不符合條件的人員納入低保范圍。這些現象雖不具普遍性，但反映出來的問題不容忽視。特別是在南疆地區，群眾對低保等社會救助工作期待比較大、要求比較高，這些問題容易引發群眾的不滿情緒，也給基層管理帶來困難。

2.家庭收入核算困難較多

申請低保的家庭收入核算是低保制度落實中的重點，也是全國面臨的難點問題。城市家庭由于收入來源較單一且各方面信息易獲得，因此在核算家庭收入時相對容易。但是農村家庭的收入多樣，既有種植、養殖收入，還有傳統和經營性收入、外出務工的工資性收入，也有生態補貼、農業補貼等轉移性收入，導致一些家庭可以隱瞞收入，給家庭收入核查造成困難。南疆地區自然生態惡劣、經濟發展滯后，主要以種植養殖為主，兼做一些小生意、小手藝，以及從事建筑等季節性工作增加家庭收入。這些收入標準不統一、來源不穩定，收入測算有一定難度。

以種養殖收入為例，不同家庭在種養殖中的投入成本也不盡一致；不同土地、不同經營者會有不同的產量，更增加了純收入核算的難度；其次，實物收入尤其是對自產自用農產品、畜牧養殖產品同樣因投入成本、價格等因素而無法準確確定和折算。科學合理考慮生產成本、生產收入之間的關系，制定一個符合政策要求、相對合理、群眾滿意的量化計算標準比較困難。由于缺乏科學、統一、規范、合理的收入核算認定標準或體系，使申請最低生活保障的對象認定不夠精準，造成一些不公平。

實際上，按“人均純收入”計算由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，大部分農村比較貧困，大部分農民生活水平差不多。同時，由于農村居民收入中糧食、蔬菜、林果、牲畜、臨時性收入、勞務輸出等收入占相當大的比重，在價值轉化過程中存在較大的隨意性，因此，大多數縣市都選擇通過鄉村（社區）民主推薦的方式確定農村低保戶。

3.低保保障標準及補助水平較低

南疆地區經濟社會發展相對滯后，可支配財力低，低保等社會救助資金全部依靠中央和自治區財政解決。由于沒有能力安排更多的資金用于提高農村低保補助水平，南疆地區的低保保障水平普遍較低。截至2017年底，南疆四地州城市低保平均低保標準為396元/月，同期全國平均為541元/月，居全國倒數第一；農村低保平均低保標準為3200元/年，遠低于全國同期4302元/年的水平，居全國倒數第一。

同時，南疆各地州不敢也沒有能力大幅度提高標準，因為提高標準意味著將會有更多的人納入低保范圍，這樣就需要大量的資金來保障，而缺乏資金更是南疆各縣市主要的問題。主要原因：一是由于本級沒有能力配套資金，只能按困難程度或者人數等方式保障，以應對資金不足；二是個別領導認為低保數量多有礙本地形象，在低保制度開始實施時就人為地少報了數量；三是近年來城鎮化不斷發展城鄉結合部失地農民急速增加，又缺乏適合的就業渠道，許多失地農民需要納入低保；四是低保保障標準逐年提高，而南疆城鄉居民的收入增長緩慢，擴大了低保納入人群，扶貧工作任務艱巨。

和田和喀什地區及部分縣市民政局領導都表示不主張擴面，而是建議提高標準，讓人有尊嚴地生活。他們認為擴保意味著補助標準的降低。同時，低保擴面后，醫療資金缺口也越來越大，反而擠占了最需要得到救助的人。但是南疆適合低水平廣覆蓋，救助水平過高容易產生懸崖效應。

4.實施動態管理難度較大

按照現有低保政策要求，各種社會救助都是圍繞低保戶進行的，低保證的“含金量”增大，使最低生活保障的實際價值偏離了最低生活保障政策的實際設計價值。最低生活保障本意是建立一個最低生活保障網，確保不會有家庭因各種原因陷入困境。但目前普遍存在基層將低保作為一種普惠性的福利。另外，目前附加在低保或與低保捆綁在一起的其他優惠政策成了重要的追求目的。低保證的“含金量”很大，涉及“8＋1”救助體系，納入低保后在就醫看病、子女上學、安居富民、逢年過節、冬季取暖等方面都能享受一些特殊優惠政策。本來這些優惠政策是為了更加顯現出政府對低保戶的關心，但是由于這些優惠政策本身也是稀缺公共資源，致使不少人為了獲取這些資源而想方設法擠入低保行列，從而導致部分群眾對低保政策認識產生誤區，想盡辦法享受低保。此外，涉及勞動保障、住房建設、教育、衛生等部門的救助，基本上都和低保直接掛鉤，甚至用低保的審核代替該部門的業務審核，從而使本來沒有低保訴求的對象為得到其他專項救助或扶持而想盡辦法申請低保。

（二）城鄉醫療救助方面

隨著醫療救助政策不斷完善、宣傳力度的加大及醫療費用支出的增加，加之自治區要求將全區261萬扶貧人口納入醫療救助范圍，醫療救助資金不足的問題更加突出。一些縣市存在只要得了病，就想方設法納入低保，造成低保中醫療救助的經費迅速增加，縣市民政局普遍不堪重負。個別縣市因系統不對接，醫療監管不到位，還存在過度醫療、高價藥醫療的現象。如農村低保戶就醫治療，一般2000-3000元可以治好的病，個別醫療機構存在人為地用好藥等現象，導致花費較高。

（三）特困供養方面

按照政策規定，農村“五保”供養經費通過轉移支付的形式撥付各地。從2012年以來，自治區每年安排了1945萬元專項資金用于補助農村“五保”集中供養對象，不足部分由地方財政預算安排。但南疆大部分縣市由于財政收入差，沒有能力足額安排“五保”供養經費，縣級財政只安排很少的生活配套資金。同時，農村敬老院的運轉經費無法完全保證，導致敬老院的管理服務水平不高，建造時間很長，設施簡單陳舊，幾乎無人管理。調研看到的好多鄉鎮敬老院幾乎都只是簡單的日常生活照料，缺乏院內醫療服務和康復服務。

（四）臨時救助方面

根據調研情況看，目前大多數困難人群都已納入低保，只有少部分申請臨時救助，資金使用范圍有限，只能進行生活救助。雖然國家和自治區臨時救助政策規定的因病因災造成家庭生活暫時性困難給予應急性、過渡性生活救助，但實際對大部分這樣的家庭來說，真正急需的是醫療等其他救助。從調研情況看，多數需要臨時救助的家庭均為重大疾病患者，而臨時救助資金水平低，杯水車薪，無法滿足他們的救助需求。同時，因政策規定限制出現了部分資金的節余。

（五）基層能力建設方面

《社會救助暫行辦法》提出了民政部門統籌社會救助體系建設的任務，同時提出了“8+1”的救助，導致民政部門的工作任務越來越繁重，特別是縣鄉兩級工作任務更加繁重。同時，國務院、民政部出臺的一些規范性文件中都提出了鄉鎮（街道）是申請受理和審核的責任主體，并對村（社區）做好社會救助工作的協助配合作用提出了明確的要求。南疆具有特殊的地理環境，鄉鎮距離村很遙遠，加之救助對象多，每個鄉鎮只有1～3名民政干事（除救助外還要承擔其他民政業務），讓困難群眾去鄉鎮申請，或者鄉鎮進行審核和入戶核查都非常困難。

由于中央提出了機構編制只減不增，這就為從政府層面增加機構編制設置了條件。雖然從中央到自治區都制定了政府購買服務的政策措施，但自治區沒有專項資金，各地也沒有能力安排資金用于加強基層能力建設。目前，南疆四地州共有486個鄉鎮，每個鄉鎮有民政干部1～2名。這些民政干部除擔負城鄉低保和大量的民政社會管理、服務業務外，還要參與維穩、農業生產、富民安居工程、殘疾人保障、包村、征地補償等工作，低保工作在時間、精力上經常“撞車”，只能疲于應付。一些縣市按照中央和自治區要求成立經濟核對中心，機制編制只能從內部調劑解決，實際情況還是原來的社會救助的工作人員從事核對工作，兩塊牌子，一套人馬，無法按時保質完成工作任務。如阿克蘇市每個鄉鎮平均每個鄉低保人數在1500～2000名（個別在3000人以上），對于鄉鎮平均1～2名經辦人員來說負擔很重，導致個別鄉鎮只能主要依靠申報資料來界定，難以進行詳細的入戶調查、外部收入和財產核實。另外，民政工作人員的能力也存在明顯不足，能夠熟練運用民政操作系統的人員不多，工作人員的能力素質和技術水平不行，主要原因是培訓的機會太少、時間太短。

四、對策及建議

民政屬民生、民生連民心、民心系全局。社會救助最能體現民生，最能凝聚民心。當前，新疆正處于“打好三場硬仗”的決勝時期，保障好困難群眾基本生活對于爭取民心、做好南疆地區群眾工作至關重要。在特殊形勢下更加需要把社會救助工作放在維護社會穩定、實現長治久安的大背景下來審視、謀劃和推進，進一步密切黨和政府與各族群眾的血肉聯系，促進“去極端化”工作，增加凝聚力、向心力，為維護社會穩定和長治久安作出積極貢獻。通過實施社會救助，把黨和政府的各項惠民政策落實好，把民生底線兜住兜牢，讓南疆各族困難群眾充分享受改革發展成果，使這個群體穩定了，會感染一家人、影響一片人、凝聚一方人，全疆社會穩定和長治久安就會有堅實的社會基礎。

（一）進一步健全完善配套政策措施

近年來，中央和自治區在社會救助方面出臺了一系列政策措施，但落實得不是很好。要做好各項社會救助工作，必須貫徹落實好中央和自治區出臺的政策措施。在此基礎上，不斷健全完善配套政策措施，為做好各項社會救助工作提供制度遵循。

1.完善最低生活保障制度

對于納入的低保對象要按照程序嚴格核查，必須將目前存在的不符合條件的“政策性人情保”人員全部清理出去，將特困供養人員全部從低保對象中剝離出來。基層干部利用職權徇私舞弊為不符合規定的親友辦理低保的情況仍然一定程度存在，影響了低保政策的公平公正，群眾反映強烈，需要持續清理。建議自治區民政廳盡快協同其他相關部門，制定全疆統一的居民家庭經濟情況核查系統，便于基層做好工作以及加強平時動態管理。

同時，建議建立低保對象社區定額義務服務機制。在對城鄉低保對象進行分類施保救助后，老弱病殘幼群體無疑將或被納入到低保救助體系中。而對于有勞動能力的低保對象，一方面要進行教育宣傳以及職業技術培訓，讓他們認識到要靠勤勞擺脫貧困，主動尋找就業機會；另一方面需要建立定額社區義務服務機制，如可以規定這類低保對象每月必須參加60—80小時的義務社區服務才能領取足額的低保金。

習近平總書記指出“全疆一盤棋，南疆是棋眼”，城鄉低保是社會穩定的安全閥，其在南疆地區的社會意義和價值以及重要性是其他的省區所不能相比的，對于新疆的社會穩定發揮了巨大的作用。建議國家對南疆的城鄉低保工作從戰略和全局的高度來看待，從政策上以及資金上給予更大支持。目前南疆的低保保障標準太低，在執行中出現了一些問題，影響了社會穩定安全閥作用的充分發揮。建議國家繼續加大對南疆城鄉低保政策、資金的支持力度。

另外，對城鄉低保政策及其所涉及的福利保障政策進行認真梳理，明確城鄉低保的政策內容，削弱其他與低保有關的福利性或者優惠性政策。如教育救助、醫療救助、住房保障等政策不局限于低保人員，可以采取適當的比例制，讓有確實需要的人員不需要通過低保身份也能夠享受到國家的社會救助。

2.完善城鄉醫療救助制度

進一步推進南疆醫療救助制度城鄉統籌發展，除最低生活保障家庭成員和特困供養人員這些醫療救助的重點救助對象之外，要逐步將南疆低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者等困難群眾，以及其他特殊困難人員納入救助范圍。適當拓展重特大疾病醫療救助對象范圍，積極探索對發生高額醫療費用、超過家庭承受能力、基本生活出現嚴重困難家庭中的重病患者實施救助。

隨著扶貧兜底式低保提標擴面，醫療救助資金必須增加，而且現在看到，重大疾病是造成城鄉居民、農民貧困的首要因素，因此醫療救助保障必須要跟上。醫療救助經費應該與每個地方低保人口的數量掛鉤，并建立制度性的年度增長機制。建議自治區明確要求，各地、縣也應該在本級預算中列支醫療救助資金。目前醫療救助方面的一個大問題是資金支付過程中的程序有嚴重問題，造成醫療救助資金嚴重不足。按照民政醫療救助的制度設計，享受醫療救助人員的醫療費用支出應該是按照以下順序來負擔：新農合→在病保險報銷→商業保險→民政醫療救助。民政救助經費本應充當的是最后兜底的工作，但現狀是由于經費報銷程序不合理，民政經費被逼到了前面，造成經費嚴重不足。建議自治區協調民政、衛生、保監會，嚴格規范醫療救助經費報銷程序以及各方應盡的責任。

與此同時，要進一步健全“一站式”即時結算機制，做到醫療救助與基本醫療保險、城鄉居民大病保險、疾病應急救助、商業保險等信息管理平臺互聯互享、公開透明，實現“一站式”信息交換和即時結算，救助對象所發生的醫療費用可先由定點醫療機構墊付醫療救助基金支付的部分，救助對象只支付自付部分，切實實現醫療救助對象的權益能夠最大程度地得以保障。

3.建立完善特困人員救助供養制度

按照《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》的要求，在南疆實施建立覆蓋城鄉的特困人員救助供養制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養范圍。堅持托底供養，強化政府托底保障職責，為城鄉特困人員提供基本生活、照料服務、疾病治療和殯葬服務等方面的保障，做到應救盡救、應養盡養。

對于特困人員供養經費需要強化地方政府的主體意識和責任意識。目前下撥給各地的財政轉移經費中已經包含有“五保”供養經費，但仍有不少地區將“五保”供養經費從低保金中擠占，推卸政府的主體責任。這也反映出一些地方政府的執政理念存在問題，對此需要高度重視。建議從頂層設計發力，強化地方政府的主體責任，嚴禁以辦理低保的方式解決特困人員供養經費。

建議采取大集中、小分散的方式，將中心城市（縣城）的集中供養機構建好，設施、人員配齊，主要用于供養城鄉特困人員中的殘疾人、重病人、生活不能自理者等。應當鼓勵采取公建民營、民辦公助等方式，支持供養服務機構建設。在鄉一級按照片區建中心養護院，在村一級推行分散養老，建立小型日間照料中心，加大政府購買服務和項目支持力度，提供經費進行監督。鼓勵群眾團體、公益慈善等社會組織、社會工作服務機構和企事業單位、志愿者等社會力量參與特困人員救助供養工作。例如墨玉縣建的村級社會互助院，除老人外，外出打工人員的留守兒童也收納進來，農民反映很好，很受歡迎，村里的富裕戶對此也愿意出錢做些公益。

4.建立村級社會救助協理員制度

為全面落實自治區黨委賦予民政的重點任務，助力打贏脫貧攻堅戰，使各項惠民政策落地生根，完成兜底脫貧任務，提升基層民政服務能力，民政廳與自治區“訪惠聚”領導小組辦公室聯合在37個村開展了村級民政協理員試點工作。

全疆共有行政村9155個，其中南疆四地州5579個，占全區的60%以上，村級民政協理員多由村委會干部兼任。從實踐情況看，現兼職民政協理員堅持走訪入戶、核查家庭收入、發放救助資金，并積極開展各項惠民政策的宣傳教育，在激發困難群眾感黨恩、聽黨話、跟黨走等方面發揮了一定作用。但是，隨著近年來各級黨政新出臺的惠民政策越來越多，民政各項工作信息化、規范化程度越來越高，特別是兜底脫貧攻堅任務重，精準核查、精準認定、精準兜底要求高，需要村級民政協理員同時具備多方面的知識儲備和較強的工作責任心，而現兼任村級民政協理員的人員文化程度和能力素質有限，與當前兜底脫貧、精準救助等工作任務不相適應。在打贏脫貧攻堅戰、落實兜底脫貧一批的重要任務中，急需充實基層民政力量，提高經辦能力。

“訪惠聚”駐村工作隊是黨和政府聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，是當前農村工作的一支重要力量，與群眾的聯系最為緊密，也最了解困難群眾的生活狀況和救助需求。工作隊成員都是各單位精心選派的優秀干部，政治素養強、文化程度高、落實能力好。現階段由“訪惠聚”駐村工作隊隊長兼任村級民政協理員，同時由“訪惠聚”駐村工作隊選撥培養大專畢業生，建立穩定的基層民政隊伍，作為確保順利完成兜底脫貧攻堅任務的過渡性措施，是切實可行的，可以全面推進兜底脫貧工作在基層扎實開展，并為夯實基層基礎、加強村“兩委”干部隊伍建設提供重要支撐。

（二）做好工作規劃，穩步推進

中央和國務院做出了“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的重大決定。自治區也提出“全面加大南疆深度貧困地區扶貧開發力度，確保到2020年現行標準下162萬貧困人口全面實現脫貧”目標。扶貧開發是南疆工作的重要任務，也是新疆全面建成小康社會的重點和難點。

從目前南疆發展的現實來看，扶貧攻堅越往后，南疆深度貧困地區的扶貧工作依靠民政社會救助兜底的任務越重。事實上，在中央關于2020年全部實現脫貧的決定做出后，特別是2018年以來，全國各省市均將農村低保線提高到了國家貧困線以上。國家扶貧工作的新目標對南疆的社會救助工作提出了新挑戰。近年來，自治區指導南疆四地州和22個深度貧困縣不斷提高農村低保標準，實現了與國家扶貧標準“兩線合一”，并將自治區黨委明確的321759名兜底脫貧對象納入了低保范圍，實現應保盡保、應兜盡兜。但南疆地區低保標準與全國相比，仍位于倒數第一。根據民政部最新公布的統計數據（2018年4月），自治區農村低保標準為不低于3200元/人·年，位于全國最后，低于全國平均水平（4437元）1237元，低于西部省份平均水平（3711元）511元。下一步，要依據當地現行農村低保標準和自治區確定的年度扶貧標準，結合當地經濟社會發展和農村居民收入增長等情況，合理確定新的農村低保標準，確保脫貧縣（市）農村低保標準不低于當年扶貧標準。

要堅持精準扶貧與穩疆固邊緊密結合。南疆的邊民是穩疆固邊的重要力量，也是脫貧攻堅的重點對象。守邊群眾不能易地搬遷，因此需要將守邊群眾中的貧困人員率先納入低保保障，確保邊民不流失、守邊不弱化。

（三）切實加強基層能力建設

當前基層救助工作任務繁重和人手不夠的矛盾造成社會保障兜底脫貧工作的許多環節無人管、無人抓、抓不到位。對此，要高度重視基層民政的機構建設。落實已下達的民政干部編制，落實民政崗位人員，切實做到有人辦事。督促各地建立完善“一門受理、協同辦理”機制，依托鄉鎮（街道）政務大廳、辦事大廳等，設立統一的救助申請受理窗口，規范窗口服務內容、服務流程等，統一申請審核程序、強化規范管理，確保困難群眾求助有門、受助及時。同時，落實國家《關于積極推行政府購買服務加強基層經辦服務能力的意見》（民發〔2017〕153號）文件精神，進一步細化政府購買服務的措施，加大對各地購買服務的資金支持，支持各地通過購買服務應對工作能力不足，不斷提升服務管理水平。同時，加強業務培訓，確保救助政策和兜底工作的精準實施。在培訓的方式上可以采取地區培訓縣、縣培訓鄉鎮、鄉鎮培訓村的逐級培訓方式，也可以采取集中辦班、送學上門的方式。在培訓內容上，既要側重民政法律法規、民政政策，又要加強與兜底脫貧相關的各項業務水平的培訓提高，民政干事也可安排向其他兜底脫貧工作開展得好的兄弟省市學習，不斷滿足知識更新和法制化建設的需要。

（四）加強部門間協調配合

充分利用已有資源，加快建設社會救助管理信息系統，實現民政與衛生計生、教育、住房城鄉建設、人力資源和社會保障等部門的信息共享。建立救助對象人數、基本情況、享受待遇等基礎數據的互認機制，形成整體合力。理順基層審核管轄權限，實行以“戶籍所在地管轄為主、經常居住地管轄為輔”的管轄模式，方便群眾就近申請救助。要依法完善跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，提高審核甄別能力。建議加強自治區居民家庭經濟狀況核對機構。為自治區本級核對中心增編7人達到10人，確保機構能夠正常開展工作。同時，要建立部門聯動、社會參與的多邊救助機制，加強相關部門、單位之間及其與社會的溝通與合作，定期交流信息，協商救助行動，逐步形成信息共享、相互配合、協調運作的長效工作機制。建立救助對象需求與公益慈善組織、社會工作服務機構的救助資源對接機制，實現政府救助與社會幫扶的有機結合，做到因情施救、各有側重、相互補充。

（五）完善社會救助資金籌措機制

近年來，為了提高資金的使用效益，自治區民政廳自2017年起在撥付中央補助資金時，將社會救助資金區分為醫療救助補助資金、基本生活保障資金（含最低生活保障、臨時救助、特困人員救助、孤兒基本生活保障、流浪乞討人員救助五項資金），由各地統籌使用，這一舉措進一步提高了資金的使用效益。但是由于最低生活保障和特困人員救助實施的動態管理，臨時救助人數又存在不確定性，每年會有不同程度的節余，長時間累積的資金量會很大，導致大量成為沉睡的資金。從調研的情況看，南疆各地州在低保、臨時救助方面都有不同程度的節余，這些節余資金都是多年來的滾存節余。普遍存在有些救助資金嚴重缺乏，有些救助的資金又存在節余的問題。建議進一步加強城鄉低保、醫療救助、臨時救助等社會救助資金的統籌使用，切實喚醒沉睡的資金，提高資金使用效益。