人民政協黨的建設與領導制度建構
——學習 《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》

齊衛平

（華東師范大學，上海 200241）

2018年10月14日，中共中央辦公廳印發 《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》（以下簡稱 《若干意見》），這是一個全面貫徹黨的十九大精神，將新時代黨的建設總要求具體落實到推進人民政協工作的重要文獻，其中，突出人民政協黨的領導制度建構，是極其重要的精神。《若干意見》提出的一系列思想、舉措和要求，凝聚著黨中央治國理政創新實踐的經驗，體現了執政黨建設規律的認識升華，對新時代開創人民政協工作新局面具有重大指導意義。

一、加強人民政協黨的領導制度建構是《若干意見》的顯著特點

從文件名稱看，《若干意見》著眼的是加強人民政協黨的建設，具有全面性。文件內容包括黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等各個方面，表明必須整體推進人民政協黨的建設工作。然而，仔細領會可以看到，黨的領導制度建構的思想貫穿該文件的全部內容。認真學習《若干意見》，既要從全面性上加深認識人民政協黨的建設整體要求，又要從根本精神上深刻把握人民政協黨的領導制度建構的顯著特點。

全面從嚴治黨是以習近平同志為核心的黨中央治國理政創新實踐的重要組成部分，在黨的十八大以來的極不平凡的發展進程中，重點轉變黨的作風，通過一系列嚴格要求、嚴密紀律、嚴肅規范和嚴厲舉措，在黨的建設上取得了全方位的、開創性的成就，使管黨治黨格局發生了深層次的、根本性的變革。黨的十九大對全面從嚴治黨的思想和實踐作出了高度評價，同時在總結經驗基礎上，提出了新時代黨的建設總要求，“堅持和加強黨的全面領導”放在第一條的位置，在新修改的黨章中明確指出 “黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”［1］。這樣突出堅持和加強黨的領導，具有鮮明的針對性，同時也適應了保證中國特色社會主義偉大事業不斷取得勝利的根本要求。

人民政協是在中國共產黨領導下建立起來的統一戰線組織，是黨的重要工作機制，堅持黨的領導是人民政協工作的總格局和基本面。加強黨對人民政協的領導是黨中央一貫的立場。2006年2月《中共中央關于加強人民政協工作的意見》提出“按照黨總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和改善黨的領導”，“發揮政協組織中共產黨員的先鋒模范作用”［2］。習近平指出：“做好人民政協工作，必須堅持中國共產黨的領導。”［3］67人民政協的機構性質和組織屬性決定了黨的領導地位。相對現實中存在黨組織弱化、虛化和被邊緣化的情況而言，人民政協工作中黨的領導體現要更充分一些，但也不是說沒有問題。《若干意見》指出，從新時代新使命新要求看，人民政協黨的建設還存在著不完全適應的一面，“特別是存在思想認識不到位、組織設置不健全、政協特點不突出、黨員委員作用發揮不充分等問題，需要從實際出發切實加以解決”［4］。不能有效解決好這些突出問題，必然影響人民政協堅持和加強黨的領導的有效性。

加強人民政協黨的建設工作，旨在更強有力地堅持和加強黨的領導。黨的建設話語中，加強黨的領導是一直被反復強調的觀點。中國共產黨的領導是中國革命、建設和改革取得勝利的根本保證，成為被事實所證明并得到普遍認同的道理。黨的領導不是一句空話，它既體現在各項工作的實際中，又需要從制度上加以落實，堅持和加強黨的領導依賴制度保障。制度具有根本性、全局性、長期性、穩定性，堅持和加強黨的領導，只有獲得制度的剛性支撐，才具有切實貫徹執行的基礎。《若干意見》的制定以 “全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，貫徹落實新時代黨的建設總要求，切實加強人民政協黨的建設，更好堅持黨對人民政協工作的全面領導”為指導思想，從整體部署人民政協黨的建設工作出發，突出黨的領導制度建設，從而使新時代人民政協建設形成新的任務聚焦。

“領導制度”是黨中央明確提出的概念，黨的文獻資料和黨中央領導人論述中經常提及。在中國特色社會主義制度下，領導制度無疑包括對國家和社會全面領導的相關制度，而黨的領導則具有決定意義。這就是說，領導制度首先是黨的領導制度。那么，究竟如何理解黨的領導制度？本文認為，黨領導一切的總原則表明它不是一項單獨的制度，在黨的各項工作中確立黨的領導制度規范，是黨的領導制度的基本涵義。《若干意見》體現的重要精神就是確立人民政協堅持和加強黨的領導的制度規范，通過一系列制度建設來落實黨的領導。值得指出，改革開放以來，黨中央雖然在許多相關文件中強調加強和改進黨對人民政協的領導，并提出了一些具體的要求，但像 《若干意見》這樣突出黨的領導制度建構還是第一次。它體現了黨的領導制度在人民政協工作中的具體化，不僅對推進新時代人民政協工作具有現實指導價值，而且對其他領域和工作中確立黨的領導制度具有實踐指向的意義。

從人民政協黨的領導制度建構看，《若干意見》有如下 “三個相結合”的顯著特點。一是把加強人民政協黨的建設與人民政協黨的領導制度建構相結合，體現了深化全面從嚴治黨對人民政協工作的新要求。《若干意見》強調要遵循黨章，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為武裝推進人民政協黨的組織和黨的工作有效覆蓋，加強政協作風建設，嚴格遵守黨的政治紀律和政治規矩，最后落腳到加強對新時代人民政協黨的建設工作的領導，全文邏輯嚴密，貫穿著圍繞黨的領導制度加強人民政協黨的建設工作的主線。二是黨的領導制度建構與人民政協工作具體實踐相結合，具有鮮明的針對性。《若干意見》結合人民政協的性質定位、組織屬性、功能職責規定，提出領導制度建構的指導意見，把堅持和加強人民政協黨的領導從原則具體化為實踐要求。三是宏觀理念與微觀舉措相結合，具有很強的可操作性。《若干意見》不僅對人民政協黨的建設工作提出了總體要求，強調必須強化人民政協黨建工作的觀念，而且對堅持和加強人民政協黨的領導制度提出了務實的部署，要求明確、規定具體、舉措細致、路徑清晰、便于實施。這些特點顯示了 《若干意見》這個文件的厚重分量，深刻認識它的重大意義，必須著力加強人民政協黨的領導制度建構。

二、人民政協最本質特征的揭示與人民政協黨的領導制度建構

人民政協工作在長期實踐中積累了豐富經驗，黨中央對人民政協的地位及其作用的認識不斷深化，形成的思想理論促進了人民政協與中國特色社會主義偉大事業同步發展。《若干意見》指出：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是人民政協這一制度安排和政治組織最本質的特征。”這個重大論斷第一次揭示了人民政協的本質特征，并把黨的領導作為 “最本質的特征”，這是人民政協理論的創新。

黨的十八大以來，習近平總書記在堅持黨的領導上提出了兩個重要結論。一是中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征；二是中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的領導體現了中國特色社會主義的特征與優勢相統一，《若干意見》以黨的領導揭示人民政協最本質的特征，正是這兩個重要結論的邏輯延伸。2014年9月21日，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上發表重要講話指出：“中國共產黨的領導是包括各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各屆人士在內的全體中國人民的共同選擇，是中國特色社會主義最本質的特征，也是人民政協事業發展進步的根本保證。”［3］67這里已經闡述了黨的領導與中國特色社會主義本質特征和人民政協事業的關系，《若干意見》是對這一思想的進一步明確，其創新之處在于從中國特色的制度安排和政治組織屬性兩個維度，凸顯了黨的領導是人民政協最本質特征的嶄新定位。

首先，中國特色的制度安排決定了黨的領導構成人民政協最本質的特征。

政治常識告訴我們，世界上不存在標準化的制度模式，一個國家采取什么樣的制度，最不明智的選擇就是盲目照搬別國的模式，削足適履的必然結果就是搞亂國家，陷社會于動蕩的困境。中國社會主義的制度是在中國共產黨領導的長期歷史實踐中形成的，既遵循著制度建設的一般規律，又體現出自己的制度特色。中國的制度特色最集中的體現就是中國共產黨的領導，無論是經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度，還是國家制度、政黨制度、民主制度、法治制度，都統一于黨的領導。因此，把握黨的領導是人民政協最本質特征的重大論斷，必須深刻認識黨的領導在制度層面的中國特色上具有的決定性意義。

中國特色社會主義政治制度的構造形成制度特色，由人民代表大會的根本政治制度，多黨合作和政治協商、民族區域自治、基層民主等基本政治制度組成的構造，是彰顯政治制度中國特色的主體。這四項政治制度集中反映了黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的中國特色社會主義制度本質。“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是符合中國國情、經得起實踐檢驗的正確有效的政黨制度。”［5］635習近平總書記指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”［6］這一新型政黨制度具有實現人民民主、加強政黨合作、推動政治參與、促進社會和諧等多重價值，是發揮中國特色社會主義制度優勢的重要平臺。

人民政協是多黨合作和政治協商制度的安排，作為這一制度實踐的主要機構，人民政協承載著具體運作中國特色社會主義新型政黨制度的任務。制度特色形成特色安排，制度安排的人民政協扮演著打造制度特色的政治角色。從1949年中華人民共和國成立開始，人民政協就以別的國家不具有的獨特形式，在國家政治生活中起到了不可替代的作用。按照制度安排，人民政協確立了政治協商、民主監督、參政議政三項職能，形成了平等議事、民主協商、求同存異、體諒包容、廣交朋友等優良傳統，建立了黨領導發展、溝通社會、團結人民和服務群眾的工作機制。中國特色的制度安排賦予人民政協巨大的創新空間，以黨的領導揭示人民政協最本質的特征，符合中國特色制度安排的目標設計，人民政協突出中國共產黨的領導是中國特色的制度安排的必然要求。

其次，政治組織屬性決定了黨的領導構成人民政協最本質的特征。

黨的領導是人民政協最本質的特征，又是由人民政協政治組織的屬性決定的。國家和社會的政治生活中存在著各種類型的政治組織。1962年擴大的中央工作會議上，劉少奇提出的書面報告中指出：“在我們的國家里，有全國的和各級的人民代表大會，有全國的和各級的政治協商會議，有工會、青年團體、婦女聯合會等群眾組織；在工業企業中有職工大會和職工代表大會，在農村人民公社中有社員大會和社員代表大會，在科學、文化方面有各種協會和學會；此外，還有民主黨派、工商聯等組織。這些是我們黨聯系群眾、發揚人民民主的不同組織形式，它們在不同的方面起著重要的作用。”［7］這里列舉的各種類型較全面地包括了我國的政治組織。人民政協是黨聯系人民、服務群眾的特殊組織，其組織屬性也具有特殊性。

第一，人民政協是統一戰線組織，這一組織屬性規定了它不同于一般的政治組織，也不同于某個特定領域、具體行業或社會階層的政治組織。“從人民政協的性質看，人民政協作為我國最廣泛的愛國統一戰線組織，就是要在中國共產黨的領導之下，在一個共同的目標之下，實現各黨派、各團體、各民族、各階層及一切愛國者的最廣泛的團結。”［5］782人民政協組織的廣泛性、包容性、多樣性、社會性等特點，使它成為我國各類政治組織中聯系面廣泛、社會關系密切、政治包容度強的組織形式。

第二，人民政協是人民民主的重要實現形式，這一組織屬性表明它對打造政治共同體的價值。《若干意見》指出：“人民政協是一個政治共同體”，實現人民民主是政治共同體形成的前提。中國特色社會主義根本政治制度和基本政治制度，共同構成我國民主政治的發展樣式，人民政協的政治組織屬性決定了其作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的性質定位。在社會主義協商民主制度體系中，人民政協特殊的組織屬性決定了它對實現人民民主的作用是其他政治組織所不能替代的。

第三，人民政協是國家治理體系的重要組成部分，這一組織屬性體現了它在黨治國理政實踐中的制度安排。國家治理現代化要求治理體系的科學化，治理體系的科學化要求治理主體的規范化。作為重要組成部分，人民政協擔當著國家治理主體之一的角色，其主要功能是通過妥善處理，正確協調，合理整合政黨關系、民族關系、階層關系，聯系、吸納和激發廣大人民群眾參與國家治理，從而形成機制合力，在國家治理體系現代化建設中充分發揮主人翁的作用。

人民政協的本質特征寓于其政治組織屬性之中，人民政協的政治組織屬性規定了黨的領導是人民政協最本質的特征。在黨的文獻中，關于人民政協的特征有過揭示，例如，習近平總書記指出：“大團結大聯合是統一戰線的本質要求，是人民政協組織的重要特征。”［3］68這里所說的 “重要特征”，側重從統一戰線的主題闡述人民政協組織的工作特征，與人民政協最本質特征不相矛盾。顧名思義，“最本質特征”突出的是各種特征中最具本質意義的特征，其他特征是由最本質特征派生的。中國共產黨是最高政治領導力量，所有政治組織都在黨的領導之下。《若干意見》指出：“人民政協是政治組織，旗幟鮮明講政治是人民政協的根本要求。”人民政協講政治，首先要講中國共產黨的領導，人民政協發揮好其作為特殊政治組織的作用，理應在堅持黨的領導上彰顯其最本質的特征。

三、建構人民政協黨的領導制度的思想和舉措

改革開放以來，黨中央對加強人民政協工作提出了一系列要求，指導著人民政協工作創新發展與改革開放不斷深入推進的要求相適應。40年歷史實踐中，人民政協建設取得了顯著成果，為推進中國特色社會主義偉大事業發展起到了重要作用。《若干意見》強調人民政協黨的建設，是從新的歷史方位出發，牢牢把握政治定力，指導新時代人民政協工作更好地服務于黨的使命擔當，不斷提高人民政協工作質量，從而為決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利作出更大的貢獻。

人民政協建設與黨的建設不可分割。就概念而言，人民政協建設與黨的建設不能相互等同起來。人民政協建設指的是其機構及其工作職責范圍的建設，具有特定的涵義。黨的建設指的則是執政黨加強教育管理方面的建設，是一般意義上的概念。《若干意見》以 “人民政協黨的建設”為中心內容，表明人民政協建設不能替代黨的建設。從兩者關系看，人民政協建設的范圍和工作任務比黨的建設更加寬廣，黨的建設包含在人民政協建設之中，但它具有統領意義。主要體現在兩個方面，其一是人民政協自身建設必須突出黨的建設。此前人民政協工作相關文件中，關于人民政協自身建設都有具體的要求，也強調黨的領導，但不夠系統，聚焦的問題也不突出。《若干意見》就人民政協黨的建設制定專門的文件，強化了黨領導人民政協的制度意識。其二是人民政協的各個方面、各項工作必須以黨的建設為引領。人民政協的統戰工作包括黨派合作、團體協調、民族團結、階層和諧、宗教引導等方方面面，每一個方面工作任務繁重、內容具體、關系重大。人民政協一切工作都服務于黨的工作中心，這就要求把黨的建設放到人民政協工作更加突出的位置，切實做到以黨的建設引領人民政協工作。

黨的十九大提出了新時代黨的建設總要求，《若干意見》充分體現了人民政協工作貫徹落實十九大精神的特點，以新時代黨的建設總要求提出加強新時代人民政協黨的建設的總體要求，聚焦人民政協黨的領導制度建構，形成了一系列新思想新舉措，為新時代人民政協工作要有新氣象新作為指明了方向。

第一，建構人民政協黨的領導制度，必須強化人民政協黨的建設的觀念。人民政協是黨的工作，其組織屬性決定了它與一般業務性工作不同，因此，加強黨的建設對人民政協尤其重要。《若干意見》強調，黨對人民政協領導是 “政治責任”，“各級政協黨組要樹立做好政協工作必須抓好黨的建設的觀念，深化抓好黨建是本職、不抓黨建是失職、抓不好黨建是不稱職的認識”。強化黨的建設觀念十分必要，沒有牢固的觀念，實現黨對人民政協的領導就無從談起。人民政協建設范圍廣泛，工作具體，任務繁多，容易發生因日常事務繁忙而忽視黨的建設的現象。同時，形勢發展和社會深刻變動造成的復雜情況，使人民政協工作經常要面對各種尖銳的問題，也容易分散黨的建設工作的注意力。堅持以黨的建設統領人民政協工作，突出堅持黨的領導，首先要強化黨的建設觀念。

第二，建構人民政協黨的領導制度，必須以相應的制度規范為支撐。建構黨的領導制度是嚴密黨的組織體系的要求，加強人民政協黨的建設就是以嚴密的組織體系落實黨的領導。從組織體系看，人民政協采取橫向的機構設置方式，全國政協對地方政協只是指導關系不是隸屬關系，而黨的組織體系則形成自上而下的領導和被領導關系。這樣的特點區別，要求人民政協黨的領導需要形成相應的制度規范。《若干意見》明確提出建構政協黨組、機關黨組和專門委員會分黨組的組織體系，加強政協黨組對機關黨組和專門委員會分黨組的領導，要求以各層級人民政協的黨組作為黨的領導制度建構的抓手，強化政協黨組在政協工作中的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，通過加強黨組對機關黨組和專門委員會黨組的領導，完善人民政協工作中黨的組織體系。《若干意見》還提出探索建立政協黨組成員聯系相關界別黨員委員、黨員委員聯系黨外委員制度，探索建立聯系無黨派人士、宗教界委員機制。從制度機制上做實做細黨對人民政協工作的領導。這些制度規范指導思想清晰，要求明確，規定具體，是建構人民政協黨的領導制度的實踐舉措。

第三，建構人民政協黨的領導制度，必須在“兩個全覆蓋”上狠下功夫。黨的十八大以來全面從嚴治黨實踐中，黨中央提出 “全覆蓋”要求，指的是黨的組織和黨的工作覆蓋全社會和各領域，這是實現黨的全面領導的題中應有之義。作為黨的工作機制，人民政協的業務領域、工作對象以及職責踐履與貫徹黨的建設 “全覆蓋”要求關系緊密。但從建構人民政協黨的領導制度來說，“全覆蓋”的要求針對的是黨在人民政協工作中的作用問題。《若干意見》指出：“黨的力量來自組織。要加強政協黨的組織建設，做到哪里有政協委員哪里就有黨的工作，哪里有黨員哪里就有黨的組織，哪里有黨的組織哪里就有健全的組織生活和黨的組織作用的充分發揮，實現黨的組織對黨員委員的全覆蓋、黨的工作對政協委員的全覆蓋。”這 “兩個全覆蓋”要求把黨對人民政協的領導具體化，對建構人民政協黨的領導制度具有重要的實踐意義。

第四，建構人民政協黨的領導制度，必須加強作風建設。從一定意義上說，政協作風就是黨的作風，人民政協工作的一舉一動代表的是黨的形象，體現的是黨的威信。黨的作風塑造黨的形象，建樹黨的威信，因此，黨的作風不正必然削弱黨的領導。黨的十八大以來全面從嚴治黨實踐，把黨的作風建設放在更加突出的位置，人民政協加強黨的建設也要注重作風建設。《若干意見》把政協作風與黨的作風緊密相聯，指出：“政協黨的作風建設是政協作風建設的關鍵，要嚴格貫徹落實中央八項規定及其實施細則精神，堅決反對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風”，要求各級政協黨組織和共產黨員要堅持求真務實、真抓實干，做轉作風改作風的表率，各級政協黨組織和共產黨員要堅持黨的群眾路線，密切同政協委員的聯系。各級政協黨組要建立健全走訪看望委員制度以及接待和處理委員來信來訪制度。全國政協黨組成員要帶頭落實到地方調研聽取住當地全國政協委員意見建議、聯系政協專門委員會和界別等制度。這些規定都是人民政協黨的領導制度的具體落實。

第五，建構人民政協黨的領導制度，必須堅持把黨的政治建設放在首要位置。黨的十九大把黨的政治建設放在首要位置，強調以黨的政治建設統領黨的其他方面建設。人民政協加強黨的建設，目的是充分發揮黨組織的政治功能，實現黨的領導。人民政協黨的政治建設的首要任務是堅決維護習近平總書記的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。政協組織中的共產黨員必須時刻牢記自己的第一身份是共產黨員，第一職責是為黨工作，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，做到黨中央提倡的堅決響應、黨中央決定的堅決執行、黨中央禁止的堅決不做。各級政協黨組織必須扎實推進全面從嚴治黨，堅持把紀律挺在前面，把監督挺在前面，堅決防止和糾正執行紀律寬松軟等問題。必須嚴明黨的政治紀律，教育政協組織中的共產黨員嚴格遵守黨的政治紀律和政治規矩，把對黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福作為根本政治擔當。各級政協黨組織要切實擔負起管黨治黨政治責任，堅決防止利用政協影響力謀取私利，堅決防止利用委員資源謀取私利。支持紀檢監察機關派駐政協機關紀檢監察組履行紀檢監察職責，對違紀違法的，嚴格依紀依法作出嚴肅處理。這些要求表明，必須從建構黨的領導制度認識黨的政治建設首要位置的深刻涵義。

第六，建構人民政協黨的領導制度，必須以黨的建設引領和推動履職實踐。人民政協以政治協商、民主監督、參政議政為主要職能，在黨治國理政實踐中有著不可或缺的作用。人民政協工作反映社情民意，是黨聯系群眾的橋梁，通過協商民主加強社會溝通、規范利益訴求合理合法表達、引導有序政治參與，能夠為黨制定正確的路線方針政策提供堅實的基礎。《若干意見》指出，各級政協黨組要認真落實開展黨的統一戰線工作的職責要求，“正確處理一致性和多樣性的關系，及時了解統一戰線內部思想動態，把在一些敏感點、風險點、關切點上強化思想政治引領同經常性思想政治工作結合起來，不斷增強固守政治底線的定力和找到最大公約數、畫出最大同心圓的能力，把更多的人團結在黨的周圍”。要求人民政協工作必須有效避免黨建和履職 “兩張皮”現象，以黨的建設引領和推動履職實踐，以履職成效檢驗政協黨的建設工作的質量和水平。人民政協工作中，把黨建與履職相分離的 “兩張皮”現象不同程度地存在，是堅持人民政協黨的領導必須認真解決好的問題。黨領導人民政協，就是要把黨的建設融入人民政協的日常工作之中，離開黨的建設，政協黨員委員體現不出先鋒模范作用，人民政協難以體現自身的特點。建構人民政協黨的領導制度，必須做好以黨的建設引領和推動履職實踐這篇時代新文章。

四、結束語

新時代人民政協工作的再出發，必須堅持以黨的建設為統領。人民政協黨的建設聚焦黨的領導制度建構，是開創新時代人民政協工作新局面的一項重大任務。中國特色社會主義進入新時代，人民政協要有新氣象新作為，就要在建構黨的領導制度上加強努力。鴉片戰爭以降一個半世紀多的時間里，中國共產黨成為領導中華民族實現從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍的中流砥柱，這是廣大中國人民對黨的領導政治認同的歷史和現實基礎。要不要堅持中國共產黨的領導，對絕大多數當代中國人來說已經不是問題，但怎樣有效實現黨的領導還需要進行建設性的探索和創造性的努力。要使黨對人民政協的領導落地生根，制度建設是重要的路徑依賴。認真貫徹執行好 《若干意見》的各項規定，切實按照黨中央的要求和部署，在加強新時代人民政協黨的建設實踐中建構并不斷健全黨的領導制度，對人民政協工作邁出新的步伐、創造新的業績具有十分重要的意義。