日本社會福利的變遷：向以“自立”為主的生活支援轉型

（日）白瀬由美香

一、導論

本文從探討20世紀90年代后半期日本社會福利的變遷出發，旨在關注日本社會福利支援向以“自立”為主的生活支援轉型的過程，即嘗試勾勒出社會福利政策從貧困對策向社會排除對策轉型的過程。

在社會福利的語境中，“自立”一詞有許多含義。根據《福祉社會事典》，基本上有如下幾種定義：（1）職業自立·經濟自立；（2）生活自立·ADL（Activity of Daily Living：日常生活）自立；（3）自主決定自立。現如今的日本社會福利制度，在各類制度中重在追求實現多樣化的自立方式。本文將“自立”定位于富含多重意義的概念，并將它的重要性視為社會福利基礎構造改革之后的社會福利特征。

回顧第二次世界大戰后日本社會福利政策的進程，可以說支援方法從現金支付轉變為實物支付，或者被稱為“伴跑型支援”①譯者注：針對回歸社會人群的一對一支援。的綜合福利咨詢。1950年制定的生活保護法（新法）以及1947年的失業保險制度的實施等，此類在戰后初期以貧困救濟為目的的現金支付支援，在社會系統中發揮的作用有著重要的意義。在此之后，社會福利法制化的確立以及1961年全民保險制度·全民年金制度的實現，再加上因為護理保險制度的導入，從而使醫療及護理等這類借由服務業而實現的實物支援，作為支撐國民日常生活的重要形式而得到了普及。

時至今日，有別于金錢和服務的“咨詢”式支援和對貧困者提供的陪伴式支援顯得尤為重要。在福利事業中從事咨詢這類對人援助的實地工作，其作用和以往相比也更加明顯。與向身心失調提供手段性（道具性）支援的醫療、看護相比，咨詢類支援向有需要的人群提供陪伴的同時，還可以和相關機構實現協作關系，最終創造出能讓咨詢者參與進來的社會環境。這類伴跑型支援從2015年的生活貧困者自立支援制度的創立至今，經歷了怎樣的討論和發展歷程，又是如何被實現的，以上問題為本文的主要課題。

本文的構成如下：第一部分首先敘述以自立為中心的日本社會福利的現狀，之后探討生活保護自立支援項目作為和國際性工作福利制度接軌的項目之一實現了何種意義。第二部分展示了一個名為“個人支援服務事業”的示范項目的發展歷程，此項目基于政府解決生活貧困的戰略，通過一站式服務（one stop service）實現了經濟增長。第三部分通過探討從示范項目發展為制度化的生活貧困者自立支援制度，進一步考察讓陪伴支援、伴跑型支援顯得更為重要的現下狀況。通過這些考察來定位日本社會福利的新境況。

二、從福利到就業：迎接福利國家的轉機

（一）工作福利的潮流

20世紀80年代以后，很多發達國家的社會政策中，都開始重視發展工作福利（workfare）或者鼓勵以“從福利到就業”（welfare to work）為中心的就業支援。所謂工作福利，即work和welfare的合成詞，指的是以“就業導向（employment-oriented）社會政策”為戰略，將勞動和社會保障鏈接起來的政策②埋橋孝文：「ワークフェアの國際的席捲：その理論と問題點」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第1頁；小林勇人：「ワークフェアと福祉政治：カリフォルニア州の福祉改革の分析」宮本太郎編『福祉政治』ミネルヴァ書房，2012年，第151頁。。日本的社會福利，也是在20世紀90年代之后才有了類似的動向。

有關工作福利有著多種多樣的定義，埋橋將這一概念廣義的定義為“通過某種方法鼓勵接受各類社會保障·福利津貼（失業保險和公共援助、或者傷殘津貼、老年福利、單親津貼等）的人重新參與勞動·回歸社會的一系列政策”③埋橋孝文：「ワークフェアの國際的席捲：その理論と問題點」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第18頁。。狹義上的工作福利，是指像美國向貧困家庭提供的一次性援助（TANF: Temporary Assistance for Needy Families）這樣的嚴格政策，這就要求將勞動或工作相關的活動作為福利申請的條件①小林勇人：「ワークフェアと福祉政治：カリフォルニア州の福祉改革の分析」宮本太郎編『福祉政治』ミネルヴァ書房，2012年，第151頁。。

對于工作福利，國內外的學者正在嘗試進行分類，埋橋根據經濟合作與發展組織（OECD）的分類，將其分為硬性工作福利和軟性工作福利②埋橋孝文：「ワークフェアの國際的席捲：その理論と問題點」埋橋孝文編『ワークフェア：排除から包摂へ』法律文化社，2007年，第19-20頁。。軟性工作福利指通過教育和培訓提高就業能力（employability），促進接受福利者參與勞動力市場的政策。硬性工作福利則僅限為向超過一定工作時間的低收入人士進行收入保障，從而提供勞動獎勵。此外，通過對申請期限設定限制，以加強獲得就業機會的激勵措施。

然而，由于這些分類是相對的，重視Activation program類就業支援，以軟性工作福利著稱的國家（如丹麥和荷蘭），也出現了社會保障福利被減少，對于項目參與呈現出懲罰性質的情況③嶋內健：「デンマークの積極的雇用政策：失業保険·再就職支援」『社會政策』2011年3(2)，第22-25，34頁。。另外，以硬性工作福利著稱的美國，雖然該津貼的領受者有所減少，但是靠其他的福利津貼或稅制支援低收入者的情況也是有的④藤原千沙·江沢あや：「アメリカ福祉改革再考：ワークフェアを支える仕組みと日本への示唆」『季刊社會保障研究』2007年42(2)，第407-417頁。。

在日本，經歷了20世紀90年代的社會福利基礎構造改革，強調“自立”的政策相繼被推出。本文重點關注的近年來社會福利的變化，正是可以定位于這樣的針對工作福利的國際潮流之中。

（二）傳統社會福利制度中的“自立”

“自立”在日本社會福利法中的首次登場可追溯至1950年《生活保護法》的頒布。第一條規定：“國家對于所有貧困國民，根據其貧困程度提供必要的保障，保障他們的最低生活水平的同時，促進其提高自身的自立性”。生活保障制度對于即便是運用了自身所有的資產和能力依然難以擺脫生活貧困的人來說，根據其貧困程度提供必要保護，是確保其實現最低限度的健康和文化生活，幫助貧困國民自立的制度⑤在生活保障制度中包括如下8種保障：生活保障（日常生活費）、住宅保障（房租）、教育保障（學費等）、醫療保障（醫藥費）、護理保障（護理費用）、生育保障（生育費用）、就業保障（有助于就業的技能學習相關的費用）、喪葬保障（喪葬費），主要在于生活保障。除了醫療保障，所有的保障都基于生活保障的必要性，其他個別保障的申請不予受理。。因此，也被稱為生活貧困最后的“安全網”。

《生活保護法》中，除了上述第一條中所提到的“提高自身自立性”，第17條（就業保障）、第27條第2款（咨詢和建議）、第38條第5項（種類）、第55條第4款（就業自立保障金的支付）等中也對“自立”有所提及⑥牧園清子：『生活保護の社會學：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第61頁。。

然而，在這里所表示的自立，沒有考慮到目前所需要的多樣性自立性。牧園探討了20世紀50年代出現的相關討論后指出，在生活保護法（新法）成立當時的想法中，有關自立其實包含了如下的含義。在生活保護中的自立，一方面包括了“預防懶惰”和“擺脫保護”的消極自立論，也包括了“發現和促進自主獨立的可能性”這樣的積極自立論。另外，從生活保護行政工作的觀點來看，也是為了實現“擺脫對生活保障的依賴”的自立⑦牧園清子：『生活保護の社會學：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第62頁。。

根據1999年頒布的綜合性地方分權法，生活保護行政部門進行了再構成，其中包括國家的法定委托工作和地方自治體的自治工作。法定委托工作主要包括生活保障認定及實施工作、都道府縣對于市町村的督查工作等，大部分工作主要由福利事務所執行。對此唯一的自治工作就是“有助于被保障者自主獨立的咨詢及建議工作”。2000年，伴隨著生活保障法的部分改訂，“咨詢及建議”作為第27條第2款被制定。這和過去的第27條“指導及指示”有著明顯的區別。即，過去根據案例工作者的自主判斷而進行的消息提供和建議，自此在法律上被明確化了①牧園清子：『生活保護の社會學：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第64-67頁。。但是，這里的“咨詢和建議”只是為了傳統意義上的“促進自立”，與現在“自立支援”所追求的多樣化“自立”是不同的。

縱觀生活保障之外的福利法，“自立”一詞的使用，在1964年的母子及父子及寡婦福利法、1990年的殘障人士福利法、1997年的兒童福利法、2000年的智障者福利法中亦可發現。根據牧園的考察，在福利法中的主流理念，雖然可以看到用詞方面從“更正”到“自立”的變化，現在依然可以看到“更正”和“獨立自主”的語言表現②牧園清子：『生活保護の社會學：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第58頁。。

在日本社會福利中開始頻繁使用“自立”一詞，可以說是始于20世紀90年代后半期的社會福利基礎構造改革。1995年社會保障制度審議會《社會保障體制的再構建（建議）：致力于建立長治久安的21世紀社會》，被視為社保理念從“保護·救濟”向“自立支援”轉變的一個契機③牧園清子：『生活保護の社會學：自立·世帯·扶養』法律文化社，2017年，第58頁。。此外，1998年6月由中央社會福利審議會發表的《有關社會福利基礎構造改革（中間報告）》提出，社會福利的目的在于“保證個人的尊嚴，幫助其在家庭和所屬地區能獨立自主，過上與其意愿相符的生活”。為了實現這一理念，進行了可以讓服務使用者和服務提供者確立平等關系的改革措施。

2000年4月，護理保險制度開始實施，6月對社會福祉事業法、殘障人士福利法、智障人士福利法、兒童福利法進行了一系列改正，“支援自立”這一理念被逐步導入。2001年的《厚生勞動白皮書》以“支援終生個人自立的厚生勞動政策”為副標題，從此也可以看出社會保障整體上都更加強調向支援“自立”的方向發展。另外，2002年支援無家可歸者自立法，2005年支援殘障人士自立法相繼被制定，以“自立”為名的法律日漸健全化。

（三）生活保護自立支援項目

2003年在社會保障審議會福利部會中設立了“有關生活保障現狀的專門委員會”④桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第74-76頁。，這成為了在生活保護制度中導入“自立支援”的契機。專門委員會在制度的制定上本著 “便于利用、促進自立”的方針，針對支援自立的具體方式方法的現狀進行了討論。

專門委員會的主要論點集中在“自立”的定義上。如前所述，以往的生活保障制度中的自立是基于“助長自立”的意圖，為的是被保障者脫離保護。對此，專門委員會將“自立”的概念進行了大幅度擴張。

根據2004年12月發表的專門委員會報告書，“所謂‘自立支援’，是指符合社會福利法的基本理念，即促進申請者身心健康成長，幫助其建立起獨立自主生活能力的支援”。另外，還提出了如下三項自立支援方法。第一是就業自立支援，即通過促進被保障者就業實現經濟上的自立。第二是日常生活自立支援，根據被保障者個人的具體情況，幫助其恢復和維持自身的身心健康，并且在日常生活中能對自身的身心健康進行管理。第三是社會生活自立支援，即恢復和維持被保障者與社會的鏈接，幫助其在社會生活中得以自立①厚生労働省：「生活保護制度の在り方に関する専門委員會報告書」，http://www.mhlw.go.jp/shingi/2004/12/s1215-8a.html，2004年12月15日。。

專門委員會建議將這樣的自立支援體系立項并有組織的執行。2005年開始，日本在全國自治體范圍內，開始策劃自立支援項目。在剛開始被導入的時候發布的《有關導入自立支援項目的說明（案）》中，介紹了就業支援、社會活動參與、維持健康等11項個別支援項目②桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第80頁。。之后的自立支援項目中，兒童學習支援、健全育兒支援、社會環境整備等新事業相繼被開創。項目開始4年后發行的《生活保障自立支援項目事例集》中，將各項支援項目構成分為22類，其中有關就業等經濟自立的有9類，有關日常生活自立的亦有9類，有關社會生活自立的為4類③森川美絵：「生活保護における社會福祉実踐は、如何に可視化·評価されるのか」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第58頁。。

實施自立支援項目的第一年度，厚生勞動省通知中提出，“要盡快且優先和‘就業中心’④譯者注：hellowork。達成協力關系，積極推進支援就業活動的‘生活保障申請者就業支援事業利用項目’的實施”，因此指向就業自立的項目制定被優先執行⑤桜井啓太：「「自立支援」による生活保護の変容とその課題」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第78頁。。

2009年，參與項目的人數達到了18萬8000人，其中參與經濟自立項目的有13萬6000人，約占整體的72%。在經濟自立項目中，包括考取資格證、年金申請支援、兒童學習支援等內容，直接和就業相關項目的參與者約有3萬6000人（約37%）。另外，參與日常生活自立項目的約有3萬6000人（19%），參與社會生活自立項目的約有1萬7000人（9%）⑥森川美絵：「生活保護における社會福祉実踐は、如何に可視化·評価されるのか」埋橋孝文『生活保護』ミネルヴァ書房，2013年，第58頁。。

這樣的自立支援項目，在體現多種多樣的自立方式上有著積極的意義。但是實際上，從策劃項目數、參與者人數方面來看，這些項目實質上均是以通過就業促進其經濟自立的達成為目的的。

三、新式保障網的構建：一站式服務的嘗試

（一）一站式服務（One Stop Service）

“一站式服務”一詞是20世紀90年代后期隨著民間企業的顧客接待和行政服務的情報化而逐漸開始被熟知的。簡單說就是在被統合化的情報管理中，統一在一個站點執行所有服務手續。

在NII學術情報數據庫CiNii檢索“一站式服務”的話，總共有322篇相關論文。其中最老的論文，是1997年仙波大輔在《地方自治Computer》（地方自治情報中心）上發表的《外國一站式服務的動向》。進入21世紀，在行政業中，有關推行電子自治體和汽車保有相關手續的業務效率化、促進地方勞動局和自治體、勞動基準監督署的協力關系等開始出現了有關一站式服務的討論。現如今，在面向生活貧困者的支援和地區整體支援中也開始提及一站式服務。

一站式服務之所以得到支持，總的來說是因為這項服務對于行政方來說可以實現業務效率化，對于申請者來說可以減少遭遇“責任轉嫁”的幾率。下文中也會有提及，在日本的社會福利中執行一站式服務，主要是為了解除生活貧困，實現經濟增長。

（二）政府主導的新成長戰略

2010年6月18日內閣會議決定的“新成長戰略”旨在復興經濟、讓經濟社會目前所持有的問題成為擴大內需和增加工作崗位的契機，實現經濟增長。其戰略之一“雇傭·人才方面的國家戰略項目”中提出如下建議，即向因長期失業面臨生活困難的人們提供一對一的、持續性的、多制度間綜合利用的個人支援制度。以此讓失業不再成為危機，而是將危機轉變為新機會，讓這項戰略成為“新式安全網”①首相官邸：「新成長戦略：「元気な日本」復活のシナリオ」，http://www.kantei.go.jp/jp/sinseichousenryaku/sinseichou01.pdf，2010年6月18日。。

由這樣的經濟增長戰略打頭陣，作為促進緊急就業的辦法，在國家和地方自治體相關單位的支持下，在2009年11月和12月中分別設立了“一站式服務日”。在服務日，只要是求職中的貧困者，不僅可以在就業中心進行職業規劃咨詢，還可以就住居·生活支援等問題進行咨詢和辦理相關手續。另外，全國共194個自治體，在2009年末開設了咨詢窗口，受理了大約5000人次的生活綜合咨詢。但是作為今后的課題，有四點需要注意。一是需要受眾面更廣，具有更強普遍性的應對政策；二是向每位申請者提供符合其個人需求和狀態的支援（“個人化對應”）；三是向長期申請者提供應對其不同階段的持續性支援（“持續性對應”）；四是根據一站式服務的宗旨，需要克服縱向支援體系的弊端②セーフティ·ネットワーク実現チーム：第1回會議資料「パーソナル·サポート·サービスについて（內閣府）」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/SNdai1/siryou3_1.pdf，2010年5月11日。。

“個人支援服務（Personal Support Service）”的導入，就是為了對應解決以上四點課題。提供支援者被稱為“個人咨詢員（Personal Supporter）”，對來訪者提供個別且持續性的咨詢服務，旨在為來訪者提供各種相關支援情報，促進其回歸社會。個人咨詢員對于來訪者來說，就像是具備相關專門知識的朋友，相當于英國工作福利政策“New Deal”的日本版③セーフティ·ネットワーク実現チーム：第1回會議資料「パーソナル·サポート·サービスについて（內閣府）」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/SNdai1/siryou3_1.pdf，2010年5月11日。。2010年7月，日本召開了個人支援服務研討委員會會議，從10月份開始進行了第一次模范事業。

（三）個人支援服務（Personal Support Service）事業

個人支援服務事業的模范項目，一共實施了3次。第1次模范項目在2010年10月于全國5個地區開始展開。實施事業的主體因地區各有不同，在釧路市、橫濱市、福岡市中委托NPO法人，在沖繩縣委托財團法人沖繩縣勞福協，在京都府設立團體。從事業開始到2011年3月末，5地區合計的咨詢受理件數達到了559件，其中被認定為需要提供個人支援服務的情況總共497件（占受理件數的88.9%），實際利用了個人支援服務的有437件。對來訪者問題進行總結之后發現，“關于工作的問題”達到了76.5%，無論是在哪個地區，都占到了大多數。之所以來訪者呈現出這樣的傾向，也反映出了事業本身就是以就業自立為主的。其次是“有關生活的問題”（41.2%）、“有關心理健康的問題”（40.4%）。另外，同時抱有3種以上問題的情況有204件（占全體的41.6%）①パーソナル·サポート·サービス検討委員會：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクト開始前段階における考え方の整理」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/kangaekata.pdf，2010年8月31日。。

第2次模范項目于2011年3月開始執行，在第1次中設立的5個地區的基礎上，又新設了14個地區。實施主體主要是委托NPO法人、勞動福利團體、社會福利法人，或由自治體直接實施，各主體在支援活動和支援對象層上都更具有多樣性。個人支援服務研討委員會對此項目做出了高度評價，認為此種項目響應了不限定對象的陪伴型支援的實施，并且根據地區狀況的不同各自做出調整，為可調性事業的構建做出了示范。來訪者所抱有的問題和第1次模范項目相比幾乎并無二致②パーソナル·サポート·サービス検討委員會：「「パーソナル·サポート·サービス」について（2）：22年度モデル·プロジェクトの実施を踏まえた中間報告」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/PSSdai7/cyukan.pdf，2011年5月12日。。

第3次模范項目與第1次和第2次相比新增了8個地區，2012年4月，在全國27個地區開始實施。在實施主體的樣態和支援活動的目的（就業支援、地區振興等）、支援對象（兒童、青年、無家可歸者支援等）、現場工作人員體制等方面，本次項目展現出了多樣性。與上次調查相比，直接來自當事人咨詢的比例有所增加，通過支援相關機構介紹的，或者流動咨詢等地域活動介紹來的比例相對減少。在咨詢受理件數中，被判定為不需要個人支援服務的情況有所增加，約占40%。這說明，隨著模范項目的普及，已經制作出了便于地區居民咨詢的環境③2013年度の內閣府報告：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクトの評価について」。。

縱觀內閣府3年來的模范項目，我們可以得到以下結論和新課題。第一，作為不限定對象的綜合性支援，通過發揮協調機能，構建了適合申請者的個人支援項目。第二，咨詢窗口某種程度上還需要擴大地區范圍。這是因為在咨詢中我們發現，有的申請者并不希望身邊的親人朋友知道自己前來咨詢的事情，對于接受支援依然存在著社會歧視。第三，對于需要個人支援服務的人來說行政情報提供不足，支援活動的外延式發展是依然存在的重要課題。第四，為了實現協調機能和外延式發展，需要培育和確保相關人才④2013年度の內閣府報告：「「パーソナル·サポート·サービス」について：モデル·プロジェクトの評価について」。。這些成果與課題可以在生活貧困者自立支援制度的創設中多加討論。

四、尋求陪伴式支援的現代：“伴跑”式支援的作用

（一）生活貧困者自立支援制度的創建

日本 2014年10月召開的第185回國會中伴隨著生活保護法的部分修正，生活貧困者自立支援法案也被提出，于12月被成立。另外，與法制化同時進行的，是2013年度和2014年度實施的“生活貧困者自立促進支援模范事業”于2015年4月再度實施，有關生活貧困者抱有的困難和新生活支援體系樣式的討論也在進行。

在實施的生活貧困者自立支援制度中，自治體接受生活貧困者的咨詢，基于綜合性評價為生活貧困者制定適合其需求的就業支援計劃，這樣的“自立咨詢支援事業”被定位為必需工作。另外，對于未滿65歲因離職而失去住所或失去住所的人群，在其從事就業活動的條件下，在一定期間內必須為其支付與房租價格相當的“住居確保給付金”①另外，在社會福利法人、NPO、營利性企業等為生活貧困者提供就業機會的同時，還需提高其就業活動所需的必要知識和能力上的訓練，這樣的就業訓練事業（即過渡性就業）需要通過都道府縣知事等的認定。。

除此之外，福利事務所設置自治體作為任意事業可以實施以下4項事業：（1）就業準備支援事業（在就業訓練中需要的日常生活自立、社會生活自立階段中設立實施期限）；（2）臨時性生活支援事業（向沒有住居地的生活貧困者提供住宿場所和衣物食品類資助）；（3）家庭支出咨詢支援事業（提供有關家庭支出的咨詢、有關家庭支出管理上的指導、貸款中介等）；（4）向生活貧困家庭提供面向兒童的學習支援（日常生活習慣、制造幫助其結識新朋友的活動場所、升學支援、防止退學支援等、對兒童和監護人實行雙向支援）。

生活貧困者自立支援制度的核心就是自立咨詢支援，這也是必須實施的事業項目。根據厚生勞動省的“自立咨詢支援指南手冊”，自立咨詢支援機關在實施各項事業時，必須以“保證生活貧困者自立的尊嚴”和“通過生活貧困者支援來振興地區建設”兩項為目標。具體的自立咨詢支援，主要包括以下兩點。

第一，根據生活貧困者的咨詢內容，對其個人狀況進行評估，制作符合其個人情況的計劃，對個人提供必要的支援。

第二，與相關機構搭建聯絡網，開發該地區不足的社會資源（對地域）。

此類支援的特征是具有五種“新型支援體系”，即：（1）綜合類支援；（2）針對個人的支援；（3）早期支援；（4）持續性支援；（5）分權且創造性支援。

自立咨詢支援，以對生活貧困者情況的把握和適度的評價為基礎，力求提供“陪伴式”支援。除了實施基于法律的各項事業，靈活利用地區間既定的架構和服務、構建提供適度支援的體制也在其范疇之內。

在支援的過程中，會陪伴申請者一同訪問相關機構，或者由專門人員進行就業支援，特別是在就業支援的時候，特別要留意此制度的目標之一，即“確保生活貧困者的自立和尊嚴”這一點。這里的自立概念，包括維持身體健康等的日常生活自立、恢復和保持與社會間聯系的社會生活自立、改善經濟狀況的經濟自立。另外，構成“自立”概念最重要的因素在于自我決定和自我選擇。因此，在就業這一方面來看，并不單純是幫助其建立經濟上的自立，更重要的在于支援應該符合個人需要。

但是，現實中自立咨詢支援制度的實施，可能更多將著眼點放在以實現經濟自立為目標的就業支援上。根據厚生勞動省每月發表的“生活貧困者自立支援制度中的支援狀況調查”來看，除了新受理咨詢件數之外，支援計劃制作件數、就業支援對象人數、就業者人數、增收者人數等信息均由自治體進行收集。這些調查項目的設立，明顯是為了突顯制度成果，更重視就業和經濟自立。2017年4月的最新數據顯示，新受理的咨詢件數18857件中，達成志愿計劃制作的有5690件、就業支援對象者人數有2527人。另外，就業者有2055人、增收者有501人，二者占就業支援對象總人數的70%①厚生労働省：「生活困窮者自立支援制度における支援狀況調査 集計結果（平成29年4月分）」，http://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12000000-Shakaiengokyoku-Shakai/0000168647.pdf，2017年6月23日。。

（二）以咨詢為主軸的伴跑型支援

如前所述，生活貧困者自立支援制度中的自立咨詢支援，主要以“陪伴式”支援為目標。奧田將這類支援稱作“伴跑型”支援，并提出了以下7個理念。第一，以家族（家庭）機能為模板的支援。第二，要提供早期、個別、綜合、持續性的人生支援，就要建立一站式的綜合咨詢體制。第三，不僅僅停留在解決當事人的問題，還要支持“伴跑式”支援這種形式。第四，支持創造參與包容型的社會。第五，在面臨危機時求助，這本身也是一種自立的能力之一，建立擁有多樣性自立概念的相互性·可變性支援。第六，重視當事人主體性的支援。伴跑型支援的根本在于重視當事人自己的選擇和決定。第七，樹立“日常生活是容易出現問題的場所”這一意識，為日常生活提供助力，建立支持—被支持的共生式支援②奧田知志：「伴跑型の思想と伴跑型支援の理念·仕組み」奧田知志·稲月正·垣田裕介·堤圭史郎『生活困窮者への伴跑型支援』明石書店，2014年，第57-72頁。。

也有意見提出，伴跑型支援在個人支援服務事業中，應該在全國進行普及。個人支援服務檢討委員會指出，“伴跑型支援的目的，在于幫助當事人建立包括經濟自立、社會生活自立、日常生活自立、精神自立等在內的多樣式自立。但是也決不能因此就剝奪當事人的主導權和自我決定權。固化支援者和被支援者間的關系，以支援者一方自以為的‘應有的自立’模式為主的指導式支援，并不能真正幫助當事人的自立。生活貧困者自立支援制度的自立支援咨詢，也應該秉承這樣的方針”③パーソナル·サポート·サービス検討委員會：「「パーソナル·サポート·サービス」について（3）：23年度モデル·プロジェクトの実施を踏まえた中間報告」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kinkyukoyou/suisinteam/PSSdai10/cyukan.pdf，2012年8月1日。。

伴跑型支援的特征在于支援對象就是生活本身。當我們考慮到如何實現構成生活的每個過程時才會意識到，生活這一人類活動是何等的復雜。到底如何做才能根本上幫助被支援者解決生活上的問題？在這一疑問尚未明確之前，支援者必須要面對這一課題。反過來說，支援者能做的或許只有陪伴。那么到時誰能去陪伴，誰能持續的去陪伴就成為問題了。

社會工作者④譯者注：Social Worker。是作為咨詢援助的專門職業。但是靠有限的社會工作者去陪伴所有的面臨困難的人們是不現實的。民生委員和地區志愿者熟知如何在當地生活的方法和技能，因此他們的存在也是不可或缺的。對于具有社會關系性、實現社會融入的支援來說，僅靠專業職員是不夠的。

生活貧困者自立支援制度中的自立咨詢支援面對生活貧困者具有的多重問題時，需要建立與地區相關機構·相關人員間的協力關系。這就需要不僅僅限于福利的范疇，保健、雇傭、教育、金融、住宅、產業、農林漁業等多種多樣的產業都需要加入到協力關系中。這樣來看的話，所謂伴跑，并不僅僅是從事咨詢的專業人員的責任。讓各類機關中的各界人士，以各式各樣的方式逐漸加入到伴跑的隊伍中，創造這樣的地區環境可以說也是走向伴跑型支援的方向之一。因此在各行各業培養相應的人才是非常重要的。

（三）創造“自家事·整體性”的地區環境

生活貧困者自立支援制度的另一個目的就是通過支援實現地區建設，因此自立咨詢支援機關應該起到“無論是誰在何種情況下都能參與到地區社會中來”的作用。作為“入口”，應該盡早建立地區聯絡網，把握生活貧苦者狀況，注重綜合性的支援體制的建設；作為“出口”，能夠持續自立生活的社會資源整備也是十分重要的。借此，強化和相關機構的協作關系，是為了避免讓申請者遭遇“責任轉嫁”。

在2016年6月發表的“日本一億總活躍計劃”①譯者注：ニッポン一億総活躍プラン。中也可以看出，目前正在通過這樣的支援來促進地區建設。其目標正是以“與兒童、高齡者、殘疾者等所有居民一起共同建設地區發展，實現營造更好的生活、共同創造價值的‘地域共生社會’”。未來的社會福利要讓地區內所有居民都各司其職，在互相扶持幫助下，創造讓自己有活躍空間的社區環境，還要構建能與地區公共服務互相協助的生活環境。

在這樣的背景下，厚生勞動省開設了以大臣為本部長的“‘自家事·整體性’地域共生社會實現本部”，還設置了特別工作組。工作組主要探討提高以居民為主體的地域課題的解決能力、建立相關體制、建立由市町村為主的綜合性咨詢支援體制等問題。在實現本部，將一般被認為是“他人事”的地區建設，轉變為以地區居民為主體的“自家事”。同時，支援市町村的地區建設進程，建立包括和公共福利間聯系的“整體性”綜合咨詢支援的體制整備②厚生勞動省：「「我が事·丸ごと」地域共生社會実現本部について」，http://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12601000-Seisakutoukatsukan-Sanjikanshitsu_Shakaihoshoutantou/0000134707.pdf，2016年7月15日。。

上述工作組以“地域力強化工作組”為主召開了“有關強化地域間以住民為主體的課題解決力·咨詢支援體制樣態的研討會（地域力強化探討會）”。其發表的中間報告對推進居民周邊地區的“自家事·整體性”地域建設，構建市町村綜合性咨詢支援體制提出了幾點意見。其中特別指出以下幾點：將他人事轉變為“自家事”的作用、面對多重問題和家族內部問題時整體性綜合受理的必要性、成立協作關系的中心支援機構的重要性等。另外，為了實現“自家事·整體性”的理念，需要培育具有橫跨制度的專業知識、有協調力和綜合評價能力、能夠策劃和評價支援計劃、調整和聯系相關人員、具有資源開發能力、能夠提供綜合性咨詢支援的人才③厚生勞動省：「地域力強化検討會中間とりまとめ：従來の福祉の地平を超えた、次のステージへ」，http://www.mhlw.go.jp/file/05-Shingikai-12201000-Shakaiengokyokushougaihokenfukushibu-Kikakuka/0000149997.pdf，2016年12月26日。。

同時，在這次研討會的討論中還指出了未來的方向。在今后的社會福利中，以地區建設為主的視點將占中心地位，同時，重新認識了全方面綜合咨詢的重要性。進入21世紀，社會福利的相關機構中都設置了咨詢機構，因此咨詢支援逐漸得到了普及①2006年創設的地區綜合支援中心開始了面向高齡者的綜合咨詢。根據殘障人士支援自立法的成立，面向殘障人士的咨詢支援機構也逐漸開始完備。另外，針對兒童的支援，目前主要以在市町村設立咨詢窗口為主。參見巖間伸之：「地域で展開する「総合相談」」巖間伸之·原田正樹『地域福祉援助をつかむ』有斐閣，2012年，第27-31頁。。既有的咨詢機構是以地域為基礎執行社會工作職能的，但是如何讓地區常住居民也能參與進來，可以說成為了能否成功的關鍵。這究竟是僅僅將社會問題的解決拋給居民，還是能和居民互相合作實現新的公共福利，依舊是拭目以待的課題。

五、結論

通過論述日本社會福利的變遷可以看出日本社會福利支援的重點從現金支援向如何幫助申請者回歸社會轉移，這說明原來針對經濟貧困的政策，在向針對社會排除的政策轉變。以往的日本社會福利（社會保障）主要是由五種社會保險（年金保險、醫療保險、雇傭保險、勞動者災害補償保險、護理保險）、生活保障、社會福利服務、兒童津貼組成。生活貧困者自立支援制度是新近加入的新型社會福利。

傳統意義上的社會福利，是以提供資金和服務為目的的制度。資金和服務的提供，確實在一定程度上可以解決申請者的困難和問題。與之相對的生活貧困者自立支援制度是略顯不同的制度。自立支援咨詢作為其必需事業，主要是向被支援者提供咨詢服務的事業，對于被支援者來說，不一定是感覺受到了接濟。另一項必需事業是住宅保障給付金，這雖然是資金上的支援，但是就制度的性質來說和以往的社會福利有著很大的區別。

另外，將生活貧困者自立支援制度法制化的課題也被提出。“有關生活貧困者的生活支援樣態的特別部會”針對目前的現狀指出：“在今天的日本，因為家人或者健康問題失去工作的人并不在少數，因此陷入生活困境的人也是很多的”②厚生労働省：「社會保障審議會生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部會報告書」，http://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000002tpzu-att/2r9852000002tq1b.pdf，2013年1月25日。。大量的失業和雇傭的不安定化是先進國家共同面對的課題。

在這種情況下，僅通過收入再分配，依靠資金和服務支援的制度是無法從根本上解決問題的。有關生活貧困問題，不僅僅是因為沒有足夠的收入，某種意義上說，貧困問題已經轉變為社會排除問題。解決因現代社會不安定化而帶來的生活問題的關鍵，首先應該是盡可能多地提供陪伴支援。將這一課題提上日程的，可以說正是生活貧困者自立支援制度。

因此，近年來的政策實施，均以實現提高社會包容力的社會福利為理念。被導入生活保障制度的自立支援項目中，提出了包括就業自立、日常生活自立、社會關系自立等多樣的自立形式，這些都被個人支援服務事業和生活貧困者自立支援制度所繼承。這樣的自立概念表明，日本的社會保障政策，不僅僅是針對經濟貧困進行支援，至少在理念上考慮到了社會包容力的重要性。

但是，從現實的制度實施來看，各地所采取的政策，依然以通過就業實現經濟自立為中心。在生活保障自立支援項目中，以經濟自立為主的項目無論是在策劃數上還是在參加者數上都占壓倒性的大多數。在生活貧困者自立支援制度中，自立咨詢支援的現實狀態也是更重視能再就業的人。以就業和增收作為評定政策成果指標的情況下，未來的社會福利對于社會包容性能做出多大的貢獻，或許還要看各制度下的支援行動在實際工作中能否提供多種多樣的自立形式。在將地區建設納入視野中的綜合性支援中盡可能多地提供多樣化的自立形式，這將成為未來社會福利中的新課題。