公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的國(guó)際實(shí)踐與反思

王新梅

一、 前言

2013年6月，在世界銀行推出公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”將近20年后，在1997—2011年期間曾為社會(huì)保護(hù)與勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)人的世界著名養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)家Robert Holzmann，在《國(guó)際社保評(píng)論》（International Social Security Review）發(fā)文對(duì)于這項(xiàng)改革方案的兩個(gè)核心理論依據(jù)公開(kāi)認(rèn)錯(cuò)：“當(dāng)時(shí)推行系統(tǒng)改革是因?yàn)檎J(rèn)為積累制可以解決人口老齡化問(wèn)題，但是現(xiàn)在，全球的養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)家都普遍認(rèn)識(shí)到這個(gè)主張是錯(cuò)誤的，積累制沒(méi)有這個(gè)功能”。接下來(lái)對(duì)于資本市場(chǎng)的基金回報(bào)率問(wèn)題，他說(shuō)：“對(duì)于基金的高回報(bào)率可以獨(dú)立于人口老齡化、在未來(lái)也能保持下去的假設(shè)也是錯(cuò)誤的”；因此，“解決人口老齡化對(duì)養(yǎng)老金財(cái)政影響的辦法只有三個(gè)：提高繳費(fèi)、降低給付、推遲開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。這個(gè)原則既適用于現(xiàn)收現(xiàn)付制也適用于積累制”。①Robert Holzmann,"Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers,Trends and Challenges," International Social Security Review,2013,66(2).Holzmann是一位持續(xù)從事養(yǎng)老金研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在世界銀行任職期間，是世界銀行實(shí)施公共養(yǎng)老金系統(tǒng)改革最轟轟烈烈的時(shí)期。②王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金改革：反思正在涌現(xiàn)的問(wèn)題》，《比較》2017年第1輯；Mark Dorfman,Robert Palacios,World Bank Support for Pension and Social Security,Social Protection and Labor Discussion Paper,No.1208,Washington D. C.,World Bank,2013.另外，在2017年10月15日中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的“養(yǎng)老金改革：國(guó)際動(dòng)態(tài)與中國(guó)實(shí)踐”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)上，國(guó)際著名的養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)家高山憲之在演講中說(shuō)：“完全同意Holzmann的這個(gè)結(jié)論”，并詳實(shí)地分析了世界銀行1994年養(yǎng)老金模型的問(wèn)題。他指出世界銀行的這個(gè)模型“沒(méi)有基于堅(jiān)實(shí)的科學(xué)證明，它更是一個(gè)基于市場(chǎng)至上主義教條的宣言，離一個(gè)基于科學(xué)證明的經(jīng)驗(yàn)（實(shí)證）研究差的很遠(yuǎn)”，并且“采用94報(bào)告的模型改革了養(yǎng)老金制度的國(guó)家確實(shí)常常面臨嚴(yán)重的混亂。”①高山憲之：《再評(píng)世界銀行1994年<應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)>：客觀質(zhì)疑與理性啟示》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。

在這樣的背景下，中國(guó)目前改革的理論與實(shí)踐與國(guó)際動(dòng)態(tài)形成了鮮明的對(duì)比。自1997年起“積累制可以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化”一直是中國(guó)公共養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的一個(gè)核心依據(jù)。因此，在2015年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革中，啟動(dòng)了更大規(guī)模的繳費(fèi)率為20%的強(qiáng)制參保的積累制，顯著高于企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的8%。顯然，目前中國(guó)是世界上唯一在2008年金融危機(jī)之后還大規(guī)模推行強(qiáng)制繳費(fèi)積累制養(yǎng)老金的國(guó)家，并且在世界上百年養(yǎng)老金的歷史中也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家曾經(jīng)實(shí)施過(guò)這么高的繳費(fèi)率。與此同時(shí)，針對(duì)一直以來(lái)大多數(shù)中國(guó)老年人領(lǐng)到的公共養(yǎng)老金還不到農(nóng)村最低生活保障水平的1/3的現(xiàn)狀，沒(méi)有相關(guān)制度設(shè)計(jì)。此處呈現(xiàn)出一個(gè)矛盾：這些老年人的子女的繳費(fèi)沒(méi)有被其正處于收入困境的父母領(lǐng)取到，而是要被優(yōu)先投入到資本市場(chǎng)。并且，我們并沒(méi)有看到與上述失敗的國(guó)家相比，中國(guó)有特殊的優(yōu)勢(shì)能保障強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制成功。因此，中國(guó)需要全面深入地盤點(diǎn)養(yǎng)老金改革的國(guó)際教訓(xùn)。

本文的目的是跟蹤和梳理在過(guò)去20年里，公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的理論與實(shí)踐歷程及國(guó)際最新動(dòng)態(tài)與教訓(xùn)，詳實(shí)全面地考察我國(guó)的養(yǎng)老金改革與世界各國(guó)有何不同，為中國(guó)養(yǎng)老金頂層設(shè)計(jì)提供切實(shí)的參考。

公共養(yǎng)老金（public pension）是指政府直接管理運(yùn)營(yíng)的、面向全體國(guó)民的終身按月支付的養(yǎng)老金制度。通常由兩部分組成：防止老年貧困的社會(huì)養(yǎng)老金（social pension）等和覆蓋中高收入群體的收入比例養(yǎng)老金（earning-related pension）。在經(jīng)合組織（OECD）的分類中，分別叫做第一層和第二層養(yǎng)老金。與之相對(duì)的是私人養(yǎng)老金（private pension），最常見(jiàn)的是職業(yè)、企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄等，屬于自愿的市場(chǎng)行為，是第三層養(yǎng)老金。在發(fā)達(dá)國(guó)家，職業(yè)、企業(yè)年金的參保者主要是中高收入者，養(yǎng)老金的領(lǐng)取模式主要是一次性支取。國(guó)家對(duì)于公共養(yǎng)老金直接承擔(dān)給付責(zé)任，但是對(duì)于私人養(yǎng)老金則沒(méi)有這個(gè)責(zé)任。

公共養(yǎng)老金的“系統(tǒng)改革”起始于1981年的智利。自1994年世界銀行出版了《防止老齡化危機(jī)》 （Averting the Old Age Crisis）之后，這項(xiàng)改革被世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)廣泛地推廣到發(fā)展中國(guó)家。國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于公共養(yǎng)老金的“系統(tǒng)改革”（systemic reform of public pensions）有著明確的定義，是指基于世界銀行的養(yǎng)老金理論，把公共養(yǎng)老金的籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)籌積累制，積累的養(yǎng)老基金由私人的基金公司來(lái)運(yùn)營(yíng)管理，給付模式由給付確定型變?yōu)槔U費(fèi)確定型（即個(gè)人賬戶）。②公共養(yǎng)老金的“系統(tǒng)改革”，在2000年前后的早期的文獻(xiàn)中多被稱為“結(jié)構(gòu)改革”（structure reform,fundamental reform）。但是，無(wú)論稱呼如何變化，其核心內(nèi)容和含義沒(méi)有任何變化，只是在近些年，國(guó)際養(yǎng)老金學(xué)術(shù)界更多地使用“系統(tǒng)改革”這個(gè)概念。與之相對(duì)應(yīng)的改革模式叫做“參數(shù)改革”（parametric reform），是指不改變養(yǎng)老金的籌資模式，只是提高繳費(fèi)率、加強(qiáng)繳費(fèi)與給付的聯(lián)系、提高開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、導(dǎo)入自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制等。籌資模式轉(zhuǎn)為積累制之后，參保者需要自己決定如何把積累的繳費(fèi)投資到資本市場(chǎng)；退休時(shí)他們將得到一筆把自己積累的養(yǎng)老基金和投資收益加總后的養(yǎng)老基金；之后，他們需要與提供年金化養(yǎng)老金的公司簽約，把這筆養(yǎng)老基金兌換成按月終身領(lǐng)取的養(yǎng)老金。這樣，參保者未來(lái)能領(lǐng)到的養(yǎng)老金的多少，將取決于資本市場(chǎng)的收益狀況（特別是退休時(shí)點(diǎn)的狀況）、基金運(yùn)營(yíng)成本的高低、參保者投資技能的高低、年金化時(shí)兌換成本的高低等。與不改變籌資模式，只是提高繳費(fèi)率、延遲退休等的參數(shù)調(diào)整相比，“系統(tǒng)改革”給一個(gè)國(guó)家養(yǎng)老金制度以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)的震蕩要大得多，因此屬于一種激進(jìn)的改革模式。這種社會(huì)震蕩在智利體現(xiàn)為2016—2017年期間爆發(fā)的三次超百萬(wàn)人的抗議游行（見(jiàn)下文），在匈牙利體現(xiàn)為政權(quán)的更迭。匈牙利在2011年廢除系統(tǒng)改革時(shí)，伴隨了執(zhí)政黨由實(shí)施系統(tǒng)改革的政黨變成了反對(duì)這項(xiàng)改革的政黨。①這個(gè)信息來(lái)源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養(yǎng)老金核心課程”（Pension Core Course）上世界銀行養(yǎng)老金部門的現(xiàn)任負(fù)責(zé)人Robert Palacios的演講。

這種激進(jìn)的改革模式在1994年被世界銀行推出后，立刻引起了持續(xù)了10多年的全球性養(yǎng)老金大辯論，并遭到了發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)家的嚴(yán)厲批判。②高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新?tīng)?zhēng)論與改革動(dòng)向》，《經(jīng)濟(jì)研究資料》，2003年第4期；Alicia Munnell,A Bird’s Eye View of the Social Security Debate,CRR issue in brief,No. 25,Center for Retirement Research at Boston College,2004;Nicholas Barr,Peter Diamond,Reforming Pensions: Principles and Policy Choices,Oxford University Press,2008.其結(jié)果是在過(guò)去20多年的全球性公共養(yǎng)老金制度的改革中，沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家采用世界銀行的改革模式。③OECD的高級(jí)研究員Anna D’Addio把每一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金的籌資模式給筆者當(dāng)面進(jìn)行了一一確認(rèn)。筆者又在對(duì)美國(guó)的Alicia Munnell和日本的高山憲之進(jìn)行訪談時(shí)，進(jìn)一步核實(shí)了這個(gè)問(wèn)題。最后，這個(gè)結(jié)論在筆者2016年發(fā)表在“International Social Security Review”的論文中，得到了這個(gè)雜志的認(rèn)可。盡管很多發(fā)達(dá)國(guó)家的人口老齡化程度無(wú)論是現(xiàn)在還是未來(lái)都比發(fā)展中國(guó)家高，而且發(fā)達(dá)國(guó)家都有高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)和嚴(yán)密完善的監(jiān)管機(jī)制，比起發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，系統(tǒng)改革成功的可能性更高。

因此，世界上實(shí)施了公共養(yǎng)老金系統(tǒng)改革的國(guó)家全部都是發(fā)展中國(guó)家（包括中國(guó)在內(nèi)共有38個(gè)）。然而，從2008年的金融危機(jī)開(kāi)始到現(xiàn)在為止，其中已經(jīng)有21個(gè)撤回了，其他的還未撤回的國(guó)家也基本都面臨困境。④王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金改革：反思正在涌現(xiàn)的問(wèn)題》，《比較》2017年第1輯。另外，根據(jù)高山憲之，⑤高山憲之：《積累制養(yǎng)老金：日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，《比較》2017年第1輯。盡管動(dòng)機(jī)和背景與世界銀行不同，早在世界銀行推行系統(tǒng)改革之前，發(fā)達(dá)國(guó)家中也有兩個(gè)嘗試用積累制替換一部分現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金的國(guó)家，即英國(guó)（1986年）和日本（1966年），現(xiàn)在兩國(guó)也都廢除了這個(gè)制度。因此，用積累制替換現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金的改革，無(wú)論在發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都出現(xiàn)了全面的潰敗。

本文不把日本和英國(guó)的看起來(lái)類似于世界銀行改革模式的實(shí)踐等同于系統(tǒng)改革，主要是因?yàn)槔碚撘罁?jù)不同。日本和英國(guó)從沒(méi)在理論上認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的公共養(yǎng)老金的籌資模式應(yīng)該是積累制，當(dāng)時(shí)只是簡(jiǎn)單地認(rèn)為部分狀況較好的企業(yè)可以嘗試用積累制提供部分公共養(yǎng)老金，并且從一開(kāi)始實(shí)施的就是可退回現(xiàn)收現(xiàn)付制的積累制；而世界銀行是把積累制當(dāng)作應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題的必要措施，未打算過(guò)要退回現(xiàn)收現(xiàn)付制。而發(fā)展中國(guó)家的改革則是基于世界銀行的理論實(shí)施的。這一點(diǎn)是日本和英國(guó)的部分積累制與發(fā)展中國(guó)家基于世界銀行的理論所實(shí)施的部分積累制之間的本質(zhì)不同。另一個(gè)區(qū)別是強(qiáng)烈程度不同，世界銀行推行的是強(qiáng)制參保的全部積累制，多數(shù)國(guó)家未能實(shí)施全部積累制主要是因?yàn)闊o(wú)法解決轉(zhuǎn)軌成本；而日本和英國(guó)實(shí)施的是自愿參保的部分積累制。

2014年底，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉宣布企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶不再做實(shí)，需要轉(zhuǎn)為名義賬戶制。當(dāng)時(shí)只是簡(jiǎn)單地解釋為沒(méi)有資金實(shí)力解決轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題。2017年6月政府公布了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶2016年記賬利率為8.31%。這些動(dòng)向標(biāo)志著政府已經(jīng)深刻地意識(shí)到了養(yǎng)老金系統(tǒng)改革的不可持續(xù)性，并正在考慮著向名義賬戶轉(zhuǎn)型；但是迄今為止，一直沒(méi)有給出一個(gè)詳細(xì)具體的解釋。本文從國(guó)際養(yǎng)老金改革的理論與最新動(dòng)態(tài)的角度，為中國(guó)為什么需要實(shí)施這樣的轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)全面切實(shí)的說(shuō)明，因此有利于助力政府在推進(jìn)下一步養(yǎng)老金改革時(shí)，取得百姓對(duì)于新的改革方向的認(rèn)同和支持。

二、發(fā)展中國(guó)家公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的失敗

（一） 系統(tǒng)改革的樣板國(guó)的困境

智利是第一個(gè)實(shí)施了系統(tǒng)改革的國(guó)家，于1981年把現(xiàn)收現(xiàn)付制的公共養(yǎng)老金全部轉(zhuǎn)換成了私人經(jīng)營(yíng)管理的積累制養(yǎng)老金，也是世界銀行推行系統(tǒng)改革的主要樣板國(guó)。至少到2005年為止，智利還被Holzmann在總結(jié)世界各國(guó)的養(yǎng)老金改革狀況的國(guó)際會(huì)議上評(píng)價(jià)為模范（role model country）。①Robert Holzmann,An International Perspective on Pension System and Reforms,世界そして日本の年金―世銀·OECD とともに考える年金制度改革 ―,Tokyo,September 2,2005.然而，當(dāng)時(shí)智利養(yǎng)老金改革總統(tǒng)顧問(wèn)委員會(huì)的主席Bravo與日本養(yǎng)老金改革的核心設(shè)計(jì)者高山憲之都發(fā)現(xiàn)，作為公共養(yǎng)老金制度的替代物，智利的積累制養(yǎng)老金在理論上或在實(shí)踐中，都存在著很多重大的缺陷和障礙。②Jorge Bravo,The Chilean Pension System: A Review of Some Remaining Difficulties after 20 Years of Reform,International Seminar on Pensions,Organised by Project on Intergenerational Equity Institute of Economic Research,Hitotsubashi University,2001；高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新?tīng)?zhēng)論與改革動(dòng)向》，《經(jīng)濟(jì)研究資料》2003年第4期。例如，運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高、收益率波動(dòng)幅度巨大、實(shí)際收益率在90年代是負(fù)值等。但是，那時(shí)大家關(guān)注的焦點(diǎn)主要是如何解決轉(zhuǎn)軌成本、實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營(yíng)、降低運(yùn)營(yíng)成本等。收益狀況不盡人意的問(wèn)題并沒(méi)有引起政府的充分重視。智利養(yǎng)老金的覆蓋率自導(dǎo)入積累制之后下降了，反映出百姓對(duì)積累制沒(méi)有太大信心，但是一直還沒(méi)有到爆發(fā)抗議游行的程度。

直到近幾年，智利的積累制養(yǎng)老金制度的發(fā)育才進(jìn)入成熟期，即越來(lái)越多的老年人的退休金開(kāi)始主要來(lái)自于積累制。此時(shí)，大家才切身體會(huì)到，積累制所能提供的待遇水平非常低。于是出現(xiàn)了學(xué)者、廣大民眾與政府之間激烈的意見(jiàn)沖突和大規(guī)模游行。這個(gè)沖突的嚴(yán)重程度使得世界銀行都開(kāi)始擔(dān)心智利模式會(huì)失敗。③《智利養(yǎng)老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財(cái)經(jīng)： http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。

首先在學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了激烈的爭(zhēng)論和意見(jiàn)分歧，體現(xiàn)在2014—2015年的養(yǎng)老金改革總統(tǒng)顧問(wèn)委員會(huì)報(bào)告上的結(jié)果是：24名委員中有一半主張全部或部分退回現(xiàn)收現(xiàn)付制。一些委員提議這個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付制為繳費(fèi)確定型（即瑞典模式）而不是過(guò)去的給付確定型。①Nicholas Barr,Peter Diamond,"Reforming Pensions in Chile," Polityka Spo?eczna,2016,(1);Chile Presidential Advisory Commission on the Pension System (the Bravo Commission),Executive Summary,www.comision-pensiones.cl,2015.這24名委員由8名國(guó)際專家和16名國(guó)內(nèi)專家組成。其次爆發(fā)了數(shù)次全國(guó)性大規(guī)模的抗議游行，民眾要求取消積累制。最近的一次發(fā)生在2017年3月26日，有200萬(wàn)人參加抗議游行，僅首都的圣地亞哥就有80萬(wàn)人參加。另外，在2016年7月和8月也爆發(fā)了上百萬(wàn)人的大游行，出動(dòng)了15萬(wàn)警察。②《智利養(yǎng)老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財(cái)經(jīng)： http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。抗議游行的主要原因是養(yǎng)老金給付過(guò)低，91%的養(yǎng)老金領(lǐng)取者領(lǐng)到的養(yǎng)老金不及智利最低工資的62%。中產(chǎn)階層拿到的養(yǎng)老金雖然高于最低工資，但是替代率僅為23%左右③替代率根據(jù)新浪財(cái)經(jīng)提供的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。參見(jiàn)《智利養(yǎng)老金如何從典范落得人人詬病》，新浪財(cái)經(jīng)： http://fi nance.sina.com.cn/roll/2016-09-29/doc-ifxwkvys2337900.shtml，2016年9月29日。，因此游行隊(duì)伍中有很多中產(chǎn)階層的身影。公共養(yǎng)老金的替代率，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家中等收入的人來(lái)說(shuō)，通常為40%—55%。④OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.造成待遇水平過(guò)低的一個(gè)主要原因是智利的養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)成本一直過(guò)高。2016年9月13日的《日本經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)道說(shuō)，智利養(yǎng)老金的名義收益率為8%，而運(yùn)營(yíng)成本是5%，基金公司在其中賺取暴利的可能性非常大，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)成本通常在2%左右。

智利的養(yǎng)老金改革主要是受美國(guó)芝加哥大學(xué)市場(chǎng)主義思潮的影響，當(dāng)初改革委員會(huì)的成員也主要是從美國(guó)留學(xué)回國(guó)的。⑤這個(gè)信息來(lái)源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養(yǎng)老金核心課程”上Robert Palacios的演講。現(xiàn)在看來(lái)這項(xiàng)改革雖然無(wú)法給智利的國(guó)民提供切實(shí)的養(yǎng)老保障，但是給另一些群體帶來(lái)了（豐厚的）收益。首先給國(guó)內(nèi)外的基金公司帶來(lái)了巨大商機(jī)和高額的利潤(rùn)。其次緩解了美國(guó)嬰兒潮人口的退休給股票價(jià)格帶來(lái)的下跌壓力。美國(guó)的資本市場(chǎng)大約從世紀(jì)之交開(kāi)始，面臨賣股票的人大量增加而帶來(lái)的股價(jià)下跌壓力。這是因?yàn)樵?946—1964年期間出生的嬰兒潮人口開(kāi)始逐步到達(dá)退休年齡，大量的老年人需要出售手中的股票債券等以應(yīng)對(duì)老年生活的需要。此時(shí)如果其他國(guó)家的養(yǎng)老基金能夠大量進(jìn)入美國(guó)股市的話，就會(huì)有助于緩解這個(gè)壓力。實(shí)際上，實(shí)施了系統(tǒng)改革的拉美各國(guó)確實(shí)把養(yǎng)老基金的一部分投資到了美國(guó)。因?yàn)槔U費(fèi)由政府強(qiáng)制征收，養(yǎng)老基金的積累非常迅速，而通常發(fā)展中國(guó)家資本市場(chǎng)的發(fā)育速度低于基金的增速，很快就出現(xiàn)了“魚(yú)大池子小”的問(wèn)題。此時(shí)，他們必須要把部分基金投資到國(guó)外的資本市場(chǎng)。⑥這個(gè)信息來(lái)源于在世界銀行舉辦的2015年“養(yǎng)老金核心課程”上，筆者對(duì)來(lái)自拉美國(guó)家的代表的訪談。

系統(tǒng)改革下的強(qiáng)制繳費(fèi)與傳統(tǒng)的自愿參保有本質(zhì)區(qū)別。自愿參保時(shí)，政府不需要為養(yǎng)老基金的保值增值負(fù)責(zé)，參保是市場(chǎng)行為、由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。參保者可以根據(jù)市場(chǎng)收益狀況或家庭的生活需要等調(diào)整繳費(fèi)額，并且可以在金融資產(chǎn)與房地產(chǎn)等實(shí)物資產(chǎn)之間進(jìn)行選擇和調(diào)整。這樣，資本市場(chǎng)上養(yǎng)老基金的供給量具有很大彈性。而在強(qiáng)制繳費(fèi)時(shí)，政府必須要為基金的收益負(fù)責(zé)，同時(shí)供給量又失去了彈性，政府很快就需要面對(duì)巨額資金的增值問(wèn)題。

智利是世界銀行等國(guó)際組織最不希望看到改革失敗的國(guó)家。如果樣板國(guó)取消了積累制，那將標(biāo)志著系統(tǒng)改革徹底失敗。在國(guó)際學(xué)術(shù)界甚至也出現(xiàn)了自相矛盾的現(xiàn)象。Barr曾是2014—2015年智利養(yǎng)老金改革委員會(huì)的成員之一，他在2016年發(fā)表短評(píng)（與 Diamond合寫(xiě)）指出：智利應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施積累制。這兩位國(guó)際著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在過(guò)去20年中，一直都在從各個(gè)角度深刻地批判著世界銀行的系統(tǒng)改革，然而這一次卻得出了相反的結(jié)論。①Nicholas Barr,"Reforming Pension: Myths,Truths,and Policy Choices," International Social Security Review,2002,55(2);Nicholas Barr,Peter Diamond,Reforming Pensions: Principles and Policy Choices,Oxford University Press,2008.由于這次他們并沒(méi)有詳細(xì)闡述為什么智利可以不必遵循他們所展示過(guò)的公共養(yǎng)老金制度的基本原則，所以，對(duì)于已經(jīng)熟知他們的養(yǎng)老金理論的讀者來(lái)說(shuō)，難以認(rèn)為他們的這篇短評(píng)具有說(shuō)服力。并且，在這篇短評(píng)發(fā)表的幾個(gè)月之后，智利就爆發(fā)了百萬(wàn)民眾的抗議游行。

（二） 多數(shù)國(guó)家已取消系統(tǒng)改革

系統(tǒng)改革的困境不僅發(fā)生在智利，實(shí)際上遍布全球。

拉美有14個(gè)國(guó)家實(shí)施了這項(xiàng)改革，到2016年為止已經(jīng)有7個(gè)撤回了。其中2個(gè)（阿根廷、玻利維亞）徹底廢除，2個(gè)（尼加拉瓜、厄瓜多爾）在2000年左右立法后一直沒(méi)有付諸實(shí)施，3個(gè)（秘魯、烏拉圭、哥倫比亞）部分終止了積累制。②王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金改革：反思正在涌現(xiàn)的問(wèn)題》，《比較》2017年第1輯。另外，拉美國(guó)家養(yǎng)老金制度的覆蓋率，自導(dǎo)入積累制之后，不但沒(méi)有擴(kuò)大，反而一直在縮小。21世紀(jì)初的覆蓋率低于導(dǎo)入積累制時(shí)的20世紀(jì)90年代，2010年之后的覆蓋率又低于21世紀(jì)初。③參見(jiàn)Rafael Rofman,Ignacio Apella,Evelyn Vezza,Beyond Contributory Pensions: Fourteen Experiences with Coverage Expansion in Latin America,Washington,D. C.,World Bank,2015.

中東歐有14個(gè)實(shí)施了這項(xiàng)改革的轉(zhuǎn)軌國(guó)家，到2016年為止已經(jīng)有12個(gè)撤回了。其中3個(gè)（匈牙利、波蘭、捷克）徹底廢除，9個(gè)（馬其頓、愛(ài)沙尼亞、立陶宛、羅馬尼亞、拉脫維亞、克羅地亞、斯洛伐克、俄羅斯、保加利亞）部分撤回。中東歐地區(qū)撤回的國(guó)家的比重比拉美地區(qū)高得多。中東歐地區(qū)實(shí)施這項(xiàng)改革時(shí)間最短的國(guó)家是捷克，2013年立法通過(guò)后，2014年就徹底廢止了。捷克也是這個(gè)地區(qū)最晚開(kāi)始實(shí)施這項(xiàng)改革的國(guó)家。歐亞大陸國(guó)家中完全復(fù)制了智利模式的國(guó)家是哈薩克斯坦，即把原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金全部轉(zhuǎn)換成了積累制。這個(gè)國(guó)家主要把養(yǎng)老基金投資到了美國(guó)的雷曼兄弟等，因此損失慘重，不得不在2014年徹底取消了積累制，撤回到了現(xiàn)收現(xiàn)付制。④哈薩克斯坦的養(yǎng)老基金在美國(guó)金融危機(jī)中損失慘重的信息來(lái)源于，在2012年8月20—21日中國(guó)社科院人口所召開(kāi)的“人口紅利與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”國(guó)際研討會(huì)上，對(duì)日本大學(xué)人口研究所所長(zhǎng)小川直宏教授的訪談。與拉美地區(qū)不同的是，因?yàn)榭紤]到轉(zhuǎn)軌成本難以消化，加之世界銀行給這個(gè)地區(qū)的用于解決轉(zhuǎn)軌成本的援助貸款比拉美地區(qū)要少，所以中東歐國(guó)家采用的都是部分積累制，這樣積累制的繳費(fèi)率比拉美國(guó)家要低得多。⑤Dragos Adascalitei,Stefan Domonkos,"Reforming against All Odds: Mutil-pillar Pension Systems in the Czech Republic and Romania," International Social Security Review,2015,68(2).拉美國(guó)家很多都超過(guò)了10%，而中東歐則多數(shù)為2%或6%左右，斯洛伐克最高，為9%。

在撤銷系統(tǒng)改革的過(guò)程中，這些國(guó)家對(duì)于個(gè)人賬戶的處理方式如下：在部分撤回的國(guó)家，一些國(guó)家允許參保者在積累制與現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金之間自愿選擇，另一些國(guó)家降低了積累制的繳費(fèi)率，相應(yīng)地提高了現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的繳費(fèi)率；全部廢除了系統(tǒng)改革的國(guó)家中，阿根廷、玻利維亞、匈牙利、波蘭等則是由政府直接接管了個(gè)人賬戶里積累的基金，把這些基金收歸國(guó)有。由此可見(jiàn)，因?yàn)橄到y(tǒng)改革中的個(gè)人賬戶是對(duì)原來(lái)的公共養(yǎng)老金的替換，所以取消了系統(tǒng)改革后，個(gè)人賬戶所積累的資產(chǎn)就順理成章地回到政府手中，變成公共養(yǎng)老金的一部分。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金

（一） 積累制下的公共養(yǎng)老金

Holzmann在一次總結(jié)世界養(yǎng)老金改革狀況的演講中說(shuō)：“日本有高度發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)、嚴(yán)密完善的市場(chǎng)監(jiān)管制度，可以成功地實(shí)施任何一款養(yǎng)老金制度，問(wèn)題只是利益相關(guān)者等是否同意。而我們（世界銀行）的一些客戶國(guó)也跟我們說(shuō)想把現(xiàn)收現(xiàn)付制換成積累制，我們則無(wú)法同意，因?yàn)樗麄儾痪邆錀l件，也沒(méi)有最低限度的資本市場(chǎng)”。①Robert Holzmann,An International Perspective on Pension System and Reforms,世界そして日本の年金―世銀·OECD とともに考える年金制度改革 ―,Tokyo,September 2,2005.然而，實(shí)際情況與Holzmann的預(yù)想大相徑庭，日本于2013年不得不廢除實(shí)施了47年的最大的積累制養(yǎng)老金：厚生年金基金。原因之一是除了經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)期之外，投資回報(bào)遠(yuǎn)低于預(yù)期，到2011年10月為止，約有60%的參保者連本金也沒(méi)能保住。②高山憲之：《積累制養(yǎng)老金：日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，《比較》2017年第1輯。英國(guó)在1986年嘗試過(guò)的類似日本的制度現(xiàn)在也不存在了。③這個(gè)信息來(lái)源于對(duì)高山憲之教授的訪談。高山憲之教授對(duì)各種類型的日本積累制養(yǎng)老金進(jìn)行了全面詳細(xì)介紹和分析。參見(jiàn)高山憲之：《積累制養(yǎng)老金：日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，《比較》2017年第1輯。至此，用積累制提供公共養(yǎng)老金的實(shí)踐，在發(fā)達(dá)國(guó)家消失殆盡。

現(xiàn)在，發(fā)達(dá)國(guó)家不存在政府用積累制提供不允許失敗的公共養(yǎng)老金的情況，即使是自愿參保的模式也沒(méi)有，更不用說(shuō)強(qiáng)制參保了。不僅如此，即使是企業(yè)年金或私人性質(zhì)的養(yǎng)老金，也極少用強(qiáng)制參保的積累制，使用的國(guó)家僅限于：瑞典、澳大利亞、瑞士、挪威、英國(guó)。本文不把瑞典在1999年采用的強(qiáng)制繳費(fèi)的、費(fèi)率為2.5%的積累制養(yǎng)老金也歸類為系統(tǒng)改革。因?yàn)槿鸬涞倪@個(gè)積累制養(yǎng)老金與發(fā)展中國(guó)家采用的系統(tǒng)改革有著本質(zhì)的不同。發(fā)展中國(guó)家是期待用積累制提供穩(wěn)定的、不會(huì)、也不允許失敗的公共養(yǎng)老金。當(dāng)這個(gè)積累制養(yǎng)老金失敗時(shí)，這些國(guó)家都需要重新設(shè)計(jì)和構(gòu)建公共養(yǎng)老金。而瑞典的強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金，在性質(zhì)與功能上與澳大利亞等的企業(yè)年金相類似，即使失敗也不需要政府承擔(dān)損失，同時(shí)不會(huì)引發(fā)對(duì)公共養(yǎng)老金制度的重建。

美國(guó)的積累制企業(yè)年金一直是自愿參保，雖然后來(lái)啟動(dòng)了要求雇主自動(dòng)加入制度，但是也僅限于新參加工作的人，同時(shí)雇員可以自愿選擇退出。另外美國(guó)的公共養(yǎng)老金余額儲(chǔ)備從未投資到資本市場(chǎng)，只是購(gòu)買非流通的國(guó)債。從其性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這種從不離開(kāi)政府賬戶的資金運(yùn)營(yíng)方式屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，因?yàn)槠淙匀皇且环N靠當(dāng)代年輕人支撐的制度。這一點(diǎn)是OECD養(yǎng)老金部門的前任負(fù)責(zé)人Edward Whitehouse在世界銀行2015年“養(yǎng)老金核心課程”上特別強(qiáng)調(diào)的。

盡管到2013年Holzmann才公開(kāi)承認(rèn)積累制不具有應(yīng)對(duì)人口老齡化的功能，但是積累制具有應(yīng)對(duì)人口老齡化功能這一結(jié)論早在1994年世界銀行開(kāi)始推行系統(tǒng)改革之初，就遭到了發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的普遍質(zhì)疑和反駁。在過(guò)去20多年的全球性養(yǎng)老金改革中，就像事先都商量好了似的，沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家采用系統(tǒng)改革。原因之一是發(fā)達(dá)國(guó)家之間基本上沒(méi)有信息不對(duì)稱的問(wèn)題，這一點(diǎn)與發(fā)展中國(guó)家的狀況形成了鮮明的對(duì)比。發(fā)展中國(guó)家存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，在公共養(yǎng)老金籌資模式的選擇問(wèn)題上，主要的信息來(lái)源地是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和鄰國(guó)。因而對(duì)于這個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的主題以及發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金制度的實(shí)際狀況，在理解上出現(xiàn)了關(guān)鍵性的誤解和偏差。例如，錯(cuò)把美國(guó)資本市場(chǎng)上自愿參保的養(yǎng)老基金，等同于系統(tǒng)改革中強(qiáng)制繳費(fèi)的養(yǎng)老基金。前者擔(dān)當(dāng)?shù)氖撬饺损B(yǎng)老金的職能，而后者則是公共養(yǎng)老金的職能。

一些中國(guó)學(xué)者輕易地把新加坡的中央公積金制度當(dāng)做成功的案例。然而實(shí)際情況是，新加坡自1955年實(shí)施了繳費(fèi)率為36%的積累制社保基金制度以來(lái)，基金的年收益率僅是2.5%，然而工資增長(zhǎng)率約有5%。在這種情況下，其公共養(yǎng)老金的替代率逐年下降，這個(gè)制度無(wú)法提供一個(gè)適當(dāng)水平的養(yǎng)老保障，不是一個(gè)稱職的公共養(yǎng)老金制度。①這個(gè)信息來(lái)源于作者參加的世界銀行舉辦的2015年“養(yǎng)老金核心課程”上Robert Palacios的演講。另外，政府直接經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老基金的模式與發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則相沖突，因此，盡管中央公積金制度已經(jīng)有60多年的歷史了，卻一直沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家效仿。

（二）積累制下的企業(yè)年金

發(fā)達(dá)國(guó)家雇主發(fā)起的企業(yè)（職業(yè)）年金，既有用現(xiàn)收現(xiàn)付制、也有用積累制、還有用現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制相結(jié)合的模式來(lái)運(yùn)營(yíng)的。很多發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)年金是用積累制運(yùn)營(yíng)的，絕大多數(shù)是自愿參保。在日本，規(guī)模最大、覆蓋面最廣的企業(yè)年金是用現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)營(yíng)的，稱為“一次性退職金”，覆蓋面有75%，養(yǎng)老金給付額相當(dāng)于10—12年的公共養(yǎng)老金。②高山憲之：《積累制養(yǎng)老金：日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》， 《比較》2017年第1輯。其覆蓋面遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家用積累制運(yùn)營(yíng)的企業(yè)年金。因此日本人的退休金收入的絕大部分來(lái)自于現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，日本也考慮過(guò)是否應(yīng)該效仿美國(guó)的401K制度，把企業(yè)年金的運(yùn)營(yíng)由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)換為積累制，但是因?yàn)楫?dāng)時(shí)日本股市的泡沫破裂，各種積累制養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)狀況都已經(jīng)在惡化，所以國(guó)民對(duì)于積累制沒(méi)有什么興趣。③資料來(lái)源于2017年1月對(duì)日本駐華大使館公使高見(jiàn)博的訪談。另外，日本屬于儲(chǔ)蓄率過(guò)高的國(guó)家，也沒(méi)必要進(jìn)一步提高儲(chǔ)蓄率。并且近年來(lái)日本還出現(xiàn)了AIJ金融欺詐事件。這導(dǎo)致到2011年10月份為止，積累制養(yǎng)老金的參保者中60%的人連本金也沒(méi)保住。因此，現(xiàn)在日本的類似美國(guó)401K的積累制養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠幅度相對(duì)較低，基金規(guī)模也非常小，參保者主要是能負(fù)擔(dān)得起市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的中高收入者中的一少部分人。④資料來(lái)源于2017年1月對(duì)日本駐華大使館公使高見(jiàn)博的訪談。

在過(guò)去20多年的養(yǎng)老金改革中，一些發(fā)達(dá)國(guó)家也推廣積累制，但是其功能都僅限于對(duì)公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充，基本上只是提供一些稅收優(yōu)惠政策，參保者也幾乎都是中高收入者，且參保者自己承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此總體來(lái)看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制企業(yè)（職業(yè)）年金的規(guī)模都不怎么大，甚至很小。從覆蓋率的角度來(lái)看，參加企業(yè)（職業(yè)）年金的人占15—64歲工作人口的比例如下。⑤OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.西班牙：3.3%，葡萄牙：3.2%，新西蘭：7.2%，盧森堡：5.2%，意大利：7.4%，法國(guó)：20.2%，加拿大：25.7%，奧地利：15.1%，英國(guó)：30%。這一點(diǎn)反映出這些國(guó)家的老年人的私人性質(zhì)養(yǎng)老金收入的多樣性，除了來(lái)自企業(yè)（職業(yè)）年金的收入之外，不動(dòng)產(chǎn)等其他收入來(lái)源所占的比重可能相對(duì)較多。

美國(guó)的企業(yè)年金目前處于改革后的繳費(fèi)確定型401K與傳統(tǒng)的給付確定型制度并存的狀態(tài)。Munnell發(fā)表了關(guān)于這兩個(gè)制度的收益率的比較結(jié)果，指出“在1990—2012年期間，繳費(fèi)確定型的401K收益率比給付確定型企業(yè)年金的收益率低0.7個(gè)百分點(diǎn)。①Alicia Munnell,Investment Returns: Defined Benefit VS. Defined Contribution Plans,http://crr.bc.edu/wp-content/uploads/2015/12/IB_15-211.pdf,2015.而私人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄性質(zhì)的個(gè)人賬戶（IRAs）的收益率比401K的收益率還要低很多”。因此，用發(fā)展401K或私人養(yǎng)老金來(lái)彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金在未來(lái)給付水平下降的實(shí)踐，在美國(guó)并不那么盡如人意。從波士頓學(xué)院退休研究中心的網(wǎng)站所發(fā)布的文章中可以看出，Munnell反復(fù)提醒和強(qiáng)調(diào)政府和國(guó)民對(duì)于未來(lái)的養(yǎng)老金收入狀況不可以掉以輕心，否則會(huì)后悔。并且她積極推薦大家采用延遲退休或者以房養(yǎng)老等其他的輔助措施。

英國(guó)在嘗試了用積累制提供部分公共養(yǎng)老金而失敗之后，于2012年又開(kāi)始嘗試對(duì)于部分雇員要求雇主自動(dòng)加入的積累制企業(yè)年金制度，但是雇員可以自愿退出。這個(gè)制度的繳費(fèi)率在2012年為：雇員雇主各自1%，政府補(bǔ)貼0.25%，計(jì)劃到2018年為雇員3%、雇主4%、政府補(bǔ)貼1%。對(duì)于這個(gè)制度的實(shí)施，美國(guó)波士頓退休研究中心研究員的評(píng)論是：這是個(gè)“野心勃勃”的制度，對(duì)其結(jié)果我們“拭目以待”。②Steven Sass,The U. K.'s Ambitious New Retirement Saving Initiative,CRR Issue in Brief,No. 14-5,Center for Retirement Research at Boston College,2014.

（三）美國(guó)對(duì)積累制功能的理解

對(duì)于積累制是否可以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化問(wèn)題，在美國(guó)也發(fā)生過(guò)激烈的辯論。養(yǎng)老金經(jīng)濟(jì)學(xué)家Munnell說(shuō)：解決人口老齡化問(wèn)題，不存在靈丹妙藥。她具體指出，在計(jì)算資本的回報(bào)率時(shí)，迄今為止都沒(méi)有把風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算進(jìn)去，而現(xiàn)在越來(lái)越多的專家都同意應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)也考慮進(jìn)去。控制了風(fēng)險(xiǎn)之后的投資回報(bào)率，將不太可能使積累制下的養(yǎng)老金財(cái)政的可持續(xù)性比現(xiàn)收現(xiàn)付制好。③Alicia Munnell,A Bird’s Eye View of the Social Security Debate,CRR Issue in Brief,No. 25,Center for Retirement Research at Boston College,2004.

Munnell領(lǐng)導(dǎo)著美國(guó)最大的養(yǎng)老金研究中心，她也曾經(jīng)是美國(guó)白宮的顧問(wèn)。當(dāng)年布什總統(tǒng)打算利用自己的政治資本把美國(guó)的公共養(yǎng)老金部分私有化時(shí)，她寫(xiě)了一系列的文章，堅(jiān)決反對(duì)，認(rèn)為沒(méi)有絲毫可商量的余地。最終，美國(guó)的私有化改革只停留在提案階段就終止了。筆者2014—2015年在她的中心做訪問(wèn)學(xué)者時(shí)曾向她咨詢過(guò)這個(gè)問(wèn)題，盡管已經(jīng)是10多年前的事情了，依然可以從她的語(yǔ)氣中，感覺(jué)到美國(guó)當(dāng)年的“硝煙”。她說(shuō)：“憑什么美國(guó)的公共養(yǎng)老保障要倒退到智利的水平？美國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家！”

美國(guó)這個(gè)典型的崇尚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，整個(gè)公共養(yǎng)老金制度（包括余額儲(chǔ)備）卻與資本市場(chǎng)沒(méi)有絲毫關(guān)系，籌資模式嚴(yán)格地限定在現(xiàn)收現(xiàn)付制的范圍內(nèi)。因此，即使2008年金融危機(jī)給美國(guó)的職業(yè)年金和各種私人養(yǎng)老金造成了巨大的損失，但是其公共養(yǎng)老金仍安然無(wú)恙。政府與市場(chǎng)之間的界限清晰分明：私人性質(zhì)的養(yǎng)老金由市場(chǎng)做，但是公共養(yǎng)老金只由政府做，以保障國(guó)民的老年生存安全。

四、易混同的類型完全不同的養(yǎng)老金制度

概念接近，但是性質(zhì)完全不同的養(yǎng)老金制度的混同，常常出現(xiàn)在一些論述養(yǎng)老金的文章中。

（一）兩種不同的積累制養(yǎng)老金

從與公共養(yǎng)老金的關(guān)系的視角來(lái)考察，有兩種性質(zhì)完全不同的積累制養(yǎng)老金。一個(gè)是公共養(yǎng)老金的替代，即發(fā)展中國(guó)家的系統(tǒng)改革下強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金；對(duì)于基金的投資損失，國(guó)民會(huì)追究政府的責(zé)任。另一個(gè)是公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充，即發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金，基本上都是自愿參保，極少數(shù)是強(qiáng)制參保；政府不需要為投資失敗承擔(dān)直接責(zé)任。

作為公共養(yǎng)老金的替代物的積累制養(yǎng)老金，功能上是用來(lái)保障老年人基本生活的安穩(wěn)或最低生存需要。這樣的積累制養(yǎng)老金是不允許出現(xiàn)投資失敗的，否則就會(huì)直接威脅到老年人的生存或基本生活的安穩(wěn)。因?yàn)檫@樣的積累制養(yǎng)老金都是由政府強(qiáng)制要求參保的，所以政府在一定程度上必須對(duì)其結(jié)果負(fù)責(zé)。而資本市場(chǎng)有著自己的運(yùn)行規(guī)則和結(jié)果，不是政府及市場(chǎng)參與者能左右的。因此，當(dāng)預(yù)期收益與實(shí)際狀況差距太大，或老年人的生存受到威脅時(shí)，就容易引起百姓追究政府責(zé)任的抗議和社會(huì)動(dòng)蕩、政權(quán)更迭或者公共養(yǎng)老金制度的重建。這就是系統(tǒng)改革下的積累制養(yǎng)老金。

到目前為止，這項(xiàng)改革的倡議者和實(shí)施者都只是想當(dāng)然地認(rèn)為資本市場(chǎng)盡管高風(fēng)險(xiǎn)、高成本，但是也有能力提供穩(wěn)定的、不低于或高于原來(lái)現(xiàn)收現(xiàn)付制的保障水平的養(yǎng)老金給付。然而這個(gè)想當(dāng)然的結(jié)果，并沒(méi)有在發(fā)達(dá)國(guó)家公共養(yǎng)老金的歷史中得到印證，因?yàn)楸Ｕ狭死夏耆?00多年基本收入穩(wěn)定的是現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金，而不是積累制。此外，因每個(gè)國(guó)家養(yǎng)老金發(fā)展的歷史不同，公共養(yǎng)老金所承諾的養(yǎng)老金待遇水平在各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家之間有些差異，而共同特點(diǎn)是所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都保障了全體老年人的最低生存；在此之上，基本上都保障了中高收入者的公共養(yǎng)老金的替代率在50%左右。

發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金全部都是作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充的，功能上提供輔助保障。這樣的積累制養(yǎng)老金是允許失敗的，參保者和政府雙方都對(duì)可能的失敗事先就有著充分的心理準(zhǔn)備。即使失敗了，還有公共養(yǎng)老金來(lái)保障老年人的基本或最低生活。發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金基本都是自愿參保，參保者也幾乎都是能負(fù)擔(dān)得起資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的中高收入者中的一部分。實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金制度的國(guó)家，僅限于瑞士、瑞典、挪威、澳大利亞和英國(guó)。①Xinmei Wang,et al.,Some Overlooked Key Characteristics of Systemic Pension Reform,Working Paper of the Institute of Population and Labor Economics,Chinese Academy of Social Sciences,http://iple.cssn.cn/english/wp/201603/t20160302_2894477.shtml,2016.而且基本上這幾國(guó)的繳費(fèi)率比許多發(fā)展中國(guó)家系統(tǒng)改革下的積累制要低得多。總之，無(wú)論自愿還是強(qiáng)制繳費(fèi)，政府都不承擔(dān)或不需要承擔(dān)市場(chǎng)失敗的責(zé)任。例如，面對(duì)2008年的金融危機(jī)給各種養(yǎng)老基金造成的慘重?fù)p失，沒(méi)有任何發(fā)達(dá)國(guó)家的政府直接賠償損失。美國(guó)的老年人為了彌補(bǔ)金融危機(jī)給自己的企業(yè)或職業(yè)年金帶來(lái)的損失，很多都在到達(dá)退休年齡之后，繼續(xù)留在工作崗位，或者重新找工作。還有一些美國(guó)城市，例如底特律，因?yàn)闊o(wú)力支付過(guò)去所承諾的給地方公務(wù)員的職業(yè)年金給付，而不得不宣布破產(chǎn)，現(xiàn)在城市整體都荒蕪了。

因此，積累制養(yǎng)老金在功能上是作為公共養(yǎng)老金的替代物以提供基本生存保障，還是作為公共養(yǎng)老金的補(bǔ)充物以提供輔助保障，造成了發(fā)展中國(guó)家系統(tǒng)改革下的積累制養(yǎng)老金與發(fā)達(dá)國(guó)家的私人性質(zhì)的積累制養(yǎng)老金之間的天壤之別。政府的承諾與百姓的期待對(duì)于這兩種不同的積累制養(yǎng)老金完全不同。現(xiàn)在被各國(guó)取消撤回的是前一種，而存活下來(lái)的是后一種。

（二）兩種性質(zhì)不同的個(gè)人賬戶

在過(guò)去20多年的全球性公共養(yǎng)老金制度改革的實(shí)踐中，兩種不同性質(zhì)的個(gè)人賬戶同時(shí)被采用了。一種是系統(tǒng)改革中出現(xiàn)的積累制下的個(gè)人賬戶，養(yǎng)老金的運(yùn)營(yíng)與給付責(zé)任變成了基金公司和參保者個(gè)人。這個(gè)模式起始于智利，被世界銀行推廣到全球。另一種是保持籌資模式不變，在依舊為現(xiàn)收現(xiàn)付制的情況下，把養(yǎng)老金的給付方式變成繳費(fèi)與給付一一對(duì)應(yīng)的記賬制的個(gè)人賬戶。這個(gè)制度與資本市場(chǎng)沒(méi)有關(guān)系，但是與人口老齡化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況直接掛鉤。①關(guān)于瑞典模型的詳細(xì)內(nèi)容請(qǐng)參考高山憲之、王新梅的觀點(diǎn)。參見(jiàn)高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新?tīng)?zhēng)論與改革動(dòng)向》，《經(jīng)濟(jì)研究資料》2003年第4期；高山憲之：《瑞典的稅和社保費(fèi)一體化征繳及個(gè)人身份證號(hào)碼制度》，http://iple.cass.cn/shbzxzt/yjyts/ylbz/201711/t20171117_3746422.shtml，2017年；王新梅：《全球性公共養(yǎng)老保障制度改革與中國(guó)的選擇：與GDP相連的空帳、比與資本市場(chǎng)相連的實(shí)帳更可靠更可取》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2005年第6期。這個(gè)模式是由瑞典開(kāi)發(fā)的，公共養(yǎng)老金制度的運(yùn)營(yíng)和給付責(zé)任依舊是政府。此外，德國(guó)和法國(guó)的公共養(yǎng)老金制度長(zhǎng)期以來(lái)使用的點(diǎn)數(shù)制，由于本質(zhì)上與瑞典的個(gè)人賬戶相同，所以本文把點(diǎn)數(shù)制與記賬制歸為同一類別。目前使用這兩種制度的國(guó)家各10個(gè)，共有20個(gè)。②高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新?tīng)?zhēng)論與改革動(dòng)向》，《經(jīng)濟(jì)研究資料》2003年第4期；王新梅、約翰·威廉姆斯、穆罕默德·詹索伊：《發(fā)展中國(guó)家的養(yǎng)老金改革：反思正在涌現(xiàn)的問(wèn)題》，《比較》2017年第1輯。

記賬制的個(gè)人賬戶由于在養(yǎng)老金的給付方式上可以做到繳費(fèi)與給付一一對(duì)應(yīng)，所以在為了應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的財(cái)政危機(jī)而需要提高繳費(fèi)率或鼓勵(lì)延遲退休方面是非常得力措施。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的給付確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金，都一定程度地具有在繳費(fèi)者內(nèi)部劫富濟(jì)貧的機(jī)制，即高收入者的替代率低于低收入者的替代率。③OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況良好、人口老齡化程度較低、繳費(fèi)率也相對(duì)比較低的年代，所有老年人的收入都能隨著時(shí)間而增長(zhǎng)的情況下，這樣的收入再分配機(jī)制可以運(yùn)作得比較順暢。而到了人口老齡化日益嚴(yán)重、繳費(fèi)率多次被提高、養(yǎng)老金給付水平需要下調(diào)、并需要參保者盡可能多繳費(fèi)并延遲退休的情況下，傳統(tǒng)的給付確定型養(yǎng)老金則難以調(diào)動(dòng)中高收入者的積極性。于是，瑞典開(kāi)發(fā)出了現(xiàn)收現(xiàn)付制下的個(gè)人賬戶制度，以解決政府與多數(shù)參保者之間的激勵(lì)不兼容問(wèn)題。

在20世紀(jì)90年代，有不少養(yǎng)老金專家都認(rèn)為個(gè)人賬戶只能適用于籌資模式為積累制的養(yǎng)老金制度。瑞典開(kāi)發(fā)的記賬制養(yǎng)老金使得個(gè)人賬戶制在現(xiàn)收現(xiàn)付制下也可以實(shí)施。這樣就既避免了積累制養(yǎng)老金的各種弊端，又解決了激勵(lì)機(jī)制和養(yǎng)老金的可攜帶性問(wèn)題。這兩種類型的個(gè)人賬戶在20世紀(jì)90年代中期同時(shí)出現(xiàn)在世界公共養(yǎng)老金改革的舞臺(tái)上。但是，在過(guò)去20多年的公共養(yǎng)老金改革實(shí)踐中，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的個(gè)人賬戶制被越來(lái)越多的國(guó)家所采用，而積累制下的個(gè)人賬戶制則處于全面潰敗而被淘汰的歷程中。波蘭、斯洛伐克等東歐國(guó)家在公共養(yǎng)老金制度的改革中曾經(jīng)即采用記賬制（或點(diǎn)數(shù)制）個(gè)人賬戶與積累制的個(gè)人賬戶相結(jié)合的體制。前者是為了防止早退休，鼓勵(lì)參保者多繳費(fèi)，后者是為了學(xué)習(xí)智利模式。但是經(jīng)過(guò)了10多年實(shí)踐之后，前者存活下來(lái)了，后者被全部或部分取消了。

無(wú)論是積累制下還是現(xiàn)收現(xiàn)付制下的個(gè)人賬戶，共同特點(diǎn)是無(wú)法直接像傳統(tǒng)的給付確定型養(yǎng)老金那樣實(shí)現(xiàn)“劫富濟(jì)貧”的收入再分配。為了解決再分配問(wèn)題，瑞典開(kāi)發(fā)出了與記賬制養(yǎng)老金相結(jié)合的最低養(yǎng)老金制度，當(dāng)一個(gè)人能領(lǐng)到的公共養(yǎng)老金低于一定水平時(shí)，根據(jù)“收入鑒定”情況，可以從最低養(yǎng)老金制度中領(lǐng)到一定數(shù)額的養(yǎng)老金，其資金來(lái)源全部是稅。①高山憲之：《全球性養(yǎng)老保障制度的最新?tīng)?zhēng)論與改革動(dòng)向》，《經(jīng)濟(jì)研究資料》2003年第4期；高山憲之：《瑞典的稅和社保費(fèi)一體化征繳及個(gè)人身份證號(hào)碼制度》， http://iple.cass.cn/shbzxzt/yjyts/ylbz/201711/t20171117_3746422.shtml，2017年；王新梅：《全球性公共養(yǎng)老保障制度改革與中國(guó)的選擇：與GDP相連的空帳、比與資本市場(chǎng)相連的實(shí)帳更可靠更可取》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2005年第6期。另外，瑞典還有基于財(cái)產(chǎn)鑒定的住房補(bǔ)貼制度，也是保障老年人最低生活的一個(gè)重要組成部分。②OECD,Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators,OECD,Paris,2015.這樣瑞典就既給中高收入者提供了多繳費(fèi)和推遲退休的激勵(lì)，也為低收入者提供了緩解老年貧困的最低養(yǎng)老金和住房補(bǔ)貼收入，從而完成了公共養(yǎng)老金進(jìn)行收入再分配的使命。

與瑞典模式中的最低養(yǎng)老金制度相比，實(shí)施了系統(tǒng)改革的國(guó)家，財(cái)政收入被優(yōu)先用于解決積累制個(gè)人賬戶所帶來(lái)的轉(zhuǎn)軌成本，難以顧及低收入群體的最低養(yǎng)老金問(wèn)題。智利直到2008年才迫于民眾的壓力，開(kāi)始實(shí)施最低養(yǎng)老金制度，此時(shí)已經(jīng)是開(kāi)始實(shí)施積累制個(gè)人賬戶的27年之后了。類似的問(wèn)題也發(fā)生在中國(guó)，基本上每年用于做實(shí)積累制個(gè)人賬戶的財(cái)政投入遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的給付總額。所以，與實(shí)行記賬制個(gè)人賬戶的國(guó)家相比，實(shí)行積累制個(gè)人賬戶的國(guó)家，既無(wú)法給中高收入者提供繳費(fèi)激勵(lì)與預(yù)期收入，也難以有精力關(guān)照低收入群體。

（三）混淆概念的后果

錯(cuò)把看上去類似、而本質(zhì)完全不同的養(yǎng)老金制度混淆時(shí)，會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)誤入歧途。錯(cuò)把系統(tǒng)改革下的積累制養(yǎng)老金等同于發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期存在的私人性質(zhì)的積累制養(yǎng)老金，則無(wú)法理解為什么系統(tǒng)改革會(huì)被廢除，為什么系統(tǒng)改革失敗后都不得不重建公共養(yǎng)老金制度；而發(fā)達(dá)國(guó)家的私人積累制養(yǎng)老金也經(jīng)常有各種失敗，國(guó)家既不需要因此而重建其公共養(yǎng)老金制度，也沒(méi)有因此而取消積累制養(yǎng)老金制度。另外，中國(guó)的一些養(yǎng)老金專家會(huì)繼續(xù)以美國(guó)存在著大量的積累制養(yǎng)老金為理由，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金。

錯(cuò)把積累制下的個(gè)人賬戶混同于現(xiàn)收現(xiàn)付制下的個(gè)人賬戶后，會(huì)得出以下錯(cuò)誤結(jié)論：因?yàn)橹抢膫€(gè)人賬戶沒(méi)能提供參保激勵(lì)，所以瑞典的記賬制個(gè)人賬戶也無(wú)法提供激勵(lì)，即瑞典的記賬制也是失敗的。然而，實(shí)際狀況是，瑞典的記賬制在提供激勵(lì)機(jī)制方面比較成功。智利失敗是因?yàn)槠浠I資模式是積累制，與養(yǎng)老金的給付模式是否是個(gè)人賬戶無(wú)關(guān)。

五、中國(guó)強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金

以2015年啟動(dòng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位公共養(yǎng)老金改革為標(biāo)志，在經(jīng)濟(jì)下滑的艱難處境中，中國(guó)在強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金的建設(shè)上開(kāi)啟了一次改革，使得中國(guó)成為了最堅(jiān)持強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金的國(guó)家。以下通過(guò)國(guó)際比較，分析中國(guó)目前的積累制養(yǎng)老金與世界各國(guó)有何不同。

第一，強(qiáng)制積累制的繳費(fèi)率之高，無(wú)論是從百年的養(yǎng)老金發(fā)展史上，還是從當(dāng)今世界各國(guó)的養(yǎng)老金制度模式上看，都是例外。這個(gè)特點(diǎn)在當(dāng)前的全球性養(yǎng)老金強(qiáng)制繳費(fèi)積累制大潰敗的環(huán)境下，更顯得特別突出。①Xinmei Wang,John Williamson,Mehmet Cansoy,"Developing Countries and Systemic Pension Reforms: Reflections on Some Emerging Problems," International Social Security Review,2016,69(2).在2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位公共養(yǎng)老金的改革中，中國(guó)啟動(dòng)了繳費(fèi)率為20%的強(qiáng)制參保的積累制，公共養(yǎng)老金8%，職業(yè)年金12%。

發(fā)達(dá)國(guó)家中唯一大規(guī)模實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制的國(guó)家是新加坡，其中央公積金的繳費(fèi)率為36%，包括養(yǎng)老、住房和醫(yī)療等保障。如果與新加坡的繳費(fèi)規(guī)模相比較的話，我們需要把中國(guó)住房公積金的繳費(fèi)也考慮在內(nèi)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的住房公積金單位與個(gè)人各自繳納12%，這樣中國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的強(qiáng)制繳費(fèi)積累制的繳費(fèi)率就是44%，比新加坡還要高8個(gè)百分點(diǎn)。另外，中國(guó)還有新加坡所沒(méi)有的強(qiáng)制繳費(fèi)的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社保繳費(fèi)32%,具體有：養(yǎng)老金20%、醫(yī)療9%、失業(yè)生育工傷三項(xiàng)合計(jì)至少3%。把現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制的社保繳費(fèi)全部相加的話，總共為76%。

第二，財(cái)政投入規(guī)模大。上述的20%的強(qiáng)制參保的積累制養(yǎng)老金繳費(fèi)中，可以說(shuō)全部是財(cái)政的一般稅收。因?yàn)閱挝回?fù)擔(dān)的8%是來(lái)自財(cái)政收入，即使是個(gè)人繳費(fèi)的12%的部分，也是通過(guò)增加工資收入的形式繳納的。這樣，財(cái)政收入不是用于提供公共服務(wù)和保障，而是投資到了資本市場(chǎng)。這樣的財(cái)政收入的使用方式本身是違背財(cái)政制度基本原則的，在發(fā)達(dá)國(guó)家極其少見(jiàn)。略微接近的有近年來(lái)出現(xiàn)的德國(guó)李斯特養(yǎng)老金計(jì)劃。但是，這一點(diǎn)是德國(guó)的李斯特養(yǎng)老金計(jì)劃遭到批評(píng)的主要原因之一，盡管其政府補(bǔ)貼的規(guī)模與中國(guó)相比非常小，而且是自愿參保。

第三，這樣大規(guī)模的財(cái)政支出補(bǔ)貼的是中高收入群體，其在總?cè)丝谥械恼急确浅Ｉ佟Ｒ虼耍@項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼使得國(guó)家的社會(huì)保障支出成了一項(xiàng)惡化而非改善收入分配的公共政策。

第四，全覆蓋。發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制的國(guó)家極少。通常是自愿參保的積累制，而且這個(gè)自愿參保的制度的覆蓋面最高也不過(guò)是50%左右，主要是能負(fù)擔(dān)資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的中高收入者。而中國(guó)是100%的公共養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)者，包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度在內(nèi)，無(wú)論貧富都為積累制養(yǎng)老金繳費(fèi)。絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在公共養(yǎng)老金的私有化改革中對(duì)于積累制的參保者限定于新參加工作者或一定年齡以下的人，通常都把接近退休年齡的人排除在外，例如在10年之內(nèi)到達(dá)退休年齡的人。而中國(guó)則是全部的勞動(dòng)者。

第五，中國(guó)的大規(guī)模積累制在多數(shù)老年人都得不到能保障最低生活的公共養(yǎng)老金的情況下啟動(dòng)。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家雖然為了應(yīng)對(duì)人口老齡化而在促進(jìn)和發(fā)展自愿參保的積累制養(yǎng)老金，但是，這些積累制養(yǎng)老金的發(fā)展都是建立在已有充實(shí)的、覆蓋了全體國(guó)民的、防止老年貧困的（最低）養(yǎng)老金制度的基礎(chǔ)之上。與之相反，中國(guó)還遠(yuǎn)不具備這樣的基礎(chǔ)。由于中國(guó)的大多數(shù)老年人還生活在農(nóng)村，其中的絕大多數(shù)人能領(lǐng)到的公共養(yǎng)老金最多不超過(guò)全國(guó)農(nóng)村最低生活水平的1/3，因而還主要依賴于子女的贍養(yǎng)。但是在強(qiáng)制參保的積累制下，其子女的收入的一部分卻優(yōu)先被投入到資本市場(chǎng)。這種制度加重了中低收入者的負(fù)擔(dān)，而且他們也沒(méi)有余力承受資本市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。

第六，中國(guó)的積累制養(yǎng)老金以阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)。因?yàn)樗鼘⑹沟靡呀?jīng)過(guò)高的儲(chǔ)蓄率變得更高。智利等南美國(guó)家實(shí)施積累制的一個(gè)理由是，這些國(guó)家的儲(chǔ)蓄率過(guò)低，希望通過(guò)積累制提高儲(chǔ)蓄率，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而這個(gè)效果在中國(guó)則正好相反。因?yàn)閮?chǔ)蓄率過(guò)高或過(guò)低都阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)需要的是降低儲(chǔ)蓄率、增加消費(fèi)的政策。

第七，強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制在中國(guó)的地位和角色，以及百姓對(duì)制度的期待決定了這個(gè)制度是不允許失敗的。中國(guó)政府對(duì)百姓的承諾也是保證這個(gè)制度順暢運(yùn)營(yíng)下去。這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家的積累制養(yǎng)老金有著本質(zhì)的不同，也不符合市場(chǎng)的理論與實(shí)踐。發(fā)達(dá)國(guó)家的資本市場(chǎng)活躍著大量的養(yǎng)老金基金，這些基金幾乎都是自愿參保，極少數(shù)是政府強(qiáng)制參保的。但是無(wú)論是自愿還是強(qiáng)制，這些基金的共同特點(diǎn)是政府與國(guó)民之間達(dá)成共識(shí)：市場(chǎng)是會(huì)有失敗的，失敗的損失不由政府來(lái)承擔(dān)。

六、結(jié)論與政策含義

根據(jù)Holzmann于2013年公開(kāi)發(fā)表的論文，從國(guó)際比較的視角來(lái)看，中國(guó)養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)的理論依據(jù)是錯(cuò)誤的。因此，在積累制可以應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化的這個(gè)唯一好處不存在的情況下，鑒于積累制所附帶的巨額轉(zhuǎn)軌成本及高風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)已經(jīng)沒(méi)有必要再繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)施強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制，更不應(yīng)該把政府的財(cái)政收入投入到積累制的個(gè)人賬戶中，特別是在政府還不能給全體老年人都提供能達(dá)到最低生活保障水平的養(yǎng)老金給付的情況下。①大部分的新農(nóng)保領(lǐng)取者每月只能領(lǐng)到70元的養(yǎng)老金，而農(nóng)村低保線的全國(guó)平均水平大約是這個(gè)數(shù)值的3倍。政府的公共養(yǎng)老金應(yīng)全部退回到現(xiàn)收現(xiàn)付制，以給全體國(guó)民提供老年生活的基本保障為己任。目前一個(gè)可選擇的途徑是把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)為記賬制的個(gè)人賬戶，并相應(yīng)地降低企業(yè)的繳費(fèi)率、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)把積累制養(yǎng)老金限定在自愿參保、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，政府不參與運(yùn)營(yíng)、不提供補(bǔ)貼，只限于制定必要的規(guī)則。這樣就可以避免中國(guó)的養(yǎng)老金制度成為繁榮國(guó)內(nèi)外金融業(yè)和支撐發(fā)達(dá)國(guó)家股市的工具。

在過(guò)去20多年的全球性公共養(yǎng)老金制度改革中，世界銀行推行的系統(tǒng)改革在理論和實(shí)踐中全面地被所有發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕。雖然以拉美和中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家為主體的很多發(fā)展中國(guó)家都實(shí)施了系統(tǒng)改革，但是在2008年的金融危機(jī)之后多數(shù)國(guó)家都撤回了。同時(shí)樣板國(guó)智利雖然沒(méi)有撤回，但是正處于數(shù)次百萬(wàn)民眾游行反對(duì)這項(xiàng)改革的壓力之下，并且這個(gè)改革模式的推動(dòng)者Holzmann自己都公開(kāi)認(rèn)錯(cuò)說(shuō)積累制養(yǎng)老金不具備能夠應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)老齡化問(wèn)題的功能。因此中國(guó)自2015年起在公務(wù)員養(yǎng)老金改革中大舉推進(jìn)的20%的強(qiáng)制繳費(fèi)的積累制養(yǎng)老金是國(guó)際社會(huì)中的一個(gè)特例。現(xiàn)在中國(guó)公共養(yǎng)老金改革的方向既與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，也與發(fā)展中國(guó)家不同，正實(shí)施著大規(guī)模優(yōu)先建立積累制養(yǎng)老金的改革。我們需要審慎思考：中國(guó)是否有優(yōu)勢(shì)可以不重復(fù)其他國(guó)家的失敗？