中國殘疾兒童社會(huì)福利：發(fā)展、路徑與反思

喬慶梅

一、問題的提出

近年來，我國殘疾人事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期，尤其是第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查以來，作為其中重要內(nèi)容的殘疾兒童福利有了質(zhì)的飛躍。另一方面，我國殘疾兒童數(shù)量龐大，現(xiàn)有福利供給遠(yuǎn)未能滿足現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會(huì)發(fā)布的《2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第2號）》，截止到2006年底，我國全國殘疾人口8296萬，其中0-14歲的殘疾兒童387萬人，占?xì)埣踩丝诳倲?shù)的4.66%（其中0-5歲殘疾兒童占1.7%，6-14歲殘疾兒童占2.96%）；0-17歲殘疾兒童504.4萬人,占?xì)埣踩丝诳偭康?.08%。①中國殘聯(lián)：《2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第2號）》，http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1308391.htm，2009年5月8日。而根據(jù)中國殘聯(lián)的估算，到2010年底，我國殘疾人口8502萬，如果按照同樣的比例推算，那么，到2010年底，我國0-14歲殘疾兒童有396.2萬人，0-17歲殘疾兒童有516.9萬人，與第一次全國殘疾人抽樣調(diào)查相比，雖然0-14歲殘疾兒童減少了421.15萬人，占?xì)埣踩丝诘谋壤蚕陆盗?1.14%，②中國殘聯(lián)：《1987年全國殘疾人抽樣調(diào)查研究資料——中國殘疾兒童狀況》，中國殘聯(lián)官網(wǎng)：http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200804/t20080407_387559.shtml，2008年4月7日。但人口絕對數(shù)量仍相當(dāng)龐大。

數(shù)量龐大的殘疾兒童創(chuàng)造了巨大的福利需求，形成了促進(jìn)我國殘疾兒童福利發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。到目前為止，我國已逐步建立了包括殘疾兒童供養(yǎng)、殘疾兒童康復(fù)和特殊教育、重度殘疾人生活津貼和護(hù)理津貼制度在內(nèi)的殘疾兒童福利政策，福利水平逐步提高、項(xiàng)目內(nèi)容逐漸完善。然而，系統(tǒng)地分析我國殘疾兒童福利發(fā)展?fàn)顩r，至今仍面臨著異常艱巨的任務(wù)，對現(xiàn)有殘疾兒童福利政策進(jìn)行回顧、反思，有助于我們對這一事業(yè)的未來發(fā)展做出正確的判斷。學(xué)界對殘疾兒童相關(guān)政策的研究成果豐富，比如對殘疾兒童教育的研究，對殘疾兒童康復(fù)的研究、對殘疾兒童家庭支持的研究等等，但從綜合視角對殘疾兒童社會(huì)福利研究的文獻(xiàn)卻比較有限。鑒于制度實(shí)踐和理論研究的現(xiàn)狀，有必要全面、歷史地對我國殘疾兒童福利事業(yè)進(jìn)行回顧和總結(jié)，以有利于我們對這一問題做出客觀的評價(jià)，對其未來的發(fā)展有清醒的認(rèn)識和判斷。

二、中國殘疾兒童福利的發(fā)展與現(xiàn)狀

殘疾兒童的特點(diǎn)決定了殘疾兒童福利需求的迫切性。然而，由于歷史因素的制約，我國殘疾兒童福利雖有一定程度的發(fā)展，但仍以救助性的措施為主，體系性、制度化、實(shí)質(zhì)性的殘疾兒童福利仍舊處于形成之中。如果從“社會(huì)福利提升生活質(zhì)量” 的政策界定看，我國現(xiàn)有大部分殘疾兒童福利措施仍不具有“社會(huì)福利”的屬性，以基本生活保障為目標(biāo)的收養(yǎng)供養(yǎng)、項(xiàng)目式的救治與康復(fù)等措施仍是我國殘疾兒童福利的主體，供給不足仍然是我國殘疾兒童福利事業(yè)發(fā)展的弊端。系統(tǒng)梳理我國殘疾兒童福利發(fā)展歷程和主要內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)我國殘疾兒童福利主體制度的局限和不足。

（一）孤殘兒童收養(yǎng)制度

孤殘兒童收養(yǎng)制度是新中國建立的最早的針對殘疾兒童的福利制度，該制度在建立之初便得到了較好的實(shí)施。1951年《關(guān)于舊有社會(huì)救濟(jì)福利團(tuán)體的團(tuán)結(jié)改造問題》在全國城市救濟(jì)福利工作會(huì)議上獲得通過，開始由國家統(tǒng)一實(shí)施孤殘兒童的養(yǎng)育工作。之后的幾年，《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》（1956年）、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》（1956年）和《關(guān)于人民公社若干問題的決議》（1958年）相繼頒布，確立了農(nóng)村孤殘兒童五保供養(yǎng)制度，標(biāo)志著國家和政府全面承擔(dān)起了孤殘兒童的養(yǎng)育責(zé)任。

改革開放以來的前30年是我國孤殘兒童收養(yǎng)事業(yè)發(fā)展和規(guī)范的重要時(shí)期。 1997年民政部等6部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》，提出“孤殘兒童福利事業(yè)是我國社會(huì)保障工作的重要組成部分”，確立了“促進(jìn)孤殘兒童福利事業(yè)的發(fā)展水平與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”的目標(biāo)；1999年12月30日，民政部頒發(fā)了《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，完善了包括孤殘兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的審批、管理制度；之后的《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》（2003年）、《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》（2006年）、《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》（2008年）等幾部文件，進(jìn)一步明確了我國發(fā)展孤殘兒童福利制度、加強(qiáng)孤殘兒童保護(hù)的政策方向。此外，“十一五”期間民政部還相繼實(shí)施了兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)“藍(lán)天計(jì)劃”，發(fā)布了《“兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)藍(lán)天計(jì)劃”實(shí)施方案》，提出“以改善孤殘兒童成長環(huán)境、提高孤殘兒童生活質(zhì)量為目標(biāo)”的福利機(jī)構(gòu)建設(shè)方針。

1.孤殘兒童院內(nèi)養(yǎng)育。孤殘兒童的院內(nèi)養(yǎng)育（兒童福利院供養(yǎng)）主要包括兒童福利院收養(yǎng)和五保供養(yǎng)制度，是通過國家和集體舉辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)對孤殘兒童進(jìn)行監(jiān)護(hù)、養(yǎng)育的方式。兒童福利院的收養(yǎng)對象主要是無依靠、無撫養(yǎng)人的孤兒、棄嬰和殘疾兒童以及雖有撫養(yǎng)人但撫養(yǎng)人難以盡到監(jiān)護(hù)義務(wù)的殘疾嬰幼兒。目前，兒童福利院承擔(dān)了孤殘兒童收養(yǎng)的主要任務(wù)，成為孤殘兒童福利的重要實(shí)施主體之一。據(jù)民政部2017年8月發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，截止到2016年底，全國共有兒童福利機(jī)構(gòu)465個(gè)，床位9.0萬張；未成年人救助保護(hù)中心240個(gè)，床位1.0萬張。①②民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml，2017年8月3日。在兒童福利院中，有社會(huì)工作者及專業(yè)人士為孤殘兒童提供全面的養(yǎng)護(hù)服務(wù)，是當(dāng)前解決孤殘兒童成長、監(jiān)護(hù)問題的重要途徑。隨著收養(yǎng)制度的完善和全社會(huì)福利水平的提高，許多社會(huì)福利機(jī)構(gòu)對孤殘兒童的養(yǎng)育已經(jīng)從傳統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)孤殘兒童的生活照料發(fā)展成為滿足孤殘兒童生活、教育、康復(fù)、就業(yè)等養(yǎng)、育并重的綜合性兒童福利機(jī)構(gòu)，尤其自20世紀(jì)90年代以來，這種發(fā)展趨向更加明顯。

2.孤殘兒童院外養(yǎng)育。孤殘兒童院外養(yǎng)育是20世紀(jì)90年代以后逐步興起的，主要方式是孤殘兒童家庭寄養(yǎng)。這種養(yǎng)育方式的興起得益于1991年《中華人民共和國收養(yǎng)法》對收養(yǎng)關(guān)系確立與解除、收養(yǎng)效力等問題的規(guī)范。之后幾年頒布的如《外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法》（1998年）、《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》（1999年）、《家庭寄養(yǎng)管理辦法》（2004年）等進(jìn)一步形成了較完善的孤殘兒童收養(yǎng)法律體系，使家庭寄養(yǎng)成為孤殘兒童養(yǎng)育的重要方式。家庭寄養(yǎng)政策的實(shí)施方式是，由政府提供孤殘兒童的生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)和教育費(fèi)用，由福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)對孤殘兒童的監(jiān)護(hù)責(zé)任并選擇合適的家庭，由被選擇的家庭承擔(dān)對孤殘兒童的具體照料工作。與傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)育方式相比，這種方式具有許多優(yōu)點(diǎn)：孤殘兒童可以生活在家庭的氛圍中，享受家庭的溫暖，對于彌補(bǔ)孤殘兒童的情感缺失、提升其社會(huì)參與具有重要意義。同時(shí)，這種政府面向社會(huì)購買服務(wù)的方式，還可以減輕政府在服務(wù)供給中的負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與孤殘兒童福利供給。根據(jù)民政部2017年8月發(fā)布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止到2016年底，在全國46.0萬孤兒中，37.3萬人是由社會(huì)散居供養(yǎng)的，全國全年辦理家庭收養(yǎng)登記1.9萬件。③民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml，2017年8月3日。隨著家庭寄養(yǎng)的發(fā)展，各地的實(shí)踐不斷豐富，出現(xiàn)了諸如上海模式、北京模式等各具特色的做法，涌現(xiàn)出了一批著名的“乳娘村”，如山西大同的散岔村、安徽合肥的呂面坊村等，對于彌補(bǔ)政府的殘疾兒童福利供給不足發(fā)揮了重要作用。

（二）殘疾兒童特殊教育福利

教育福利是我國社會(huì)福利領(lǐng)域的又一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國殘疾兒童的教育福利--特殊教育制度是隨著新中國的建立而建立的。1953年專門的特殊教育管理機(jī)構(gòu)--教育部的聾啞教育處成立，目的是加強(qiáng)對盲、聾啞教育的管理；1956年教育部發(fā)布了《關(guān)于盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校經(jīng)費(fèi)問題的通知》，指出盲校和聾啞學(xué)校是特殊學(xué)校，經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于普通學(xué)校。1982年《中華人民共和國憲法》第45條指出：“國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，將特殊教育提到了憲法的高度。1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》獲得通過，其中第4、5條規(guī)定：“國家、社會(huì)、學(xué)校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利”；“凡年滿6周歲的兒童，不分性別、民族、種族，應(yīng)當(dāng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育”，從而賦予了殘疾兒童與健全兒童一樣享受義務(wù)教育的權(quán)利。1988年，全國特殊教育工作會(huì)議指明了特殊教育的發(fā)展方向，即逐步形成以一定數(shù)量的特殊教育學(xué)校為骨干，以大量特殊教育班和隨班就讀為主體的殘疾兒童教育的格局，實(shí)行多種形式辦學(xué)，并在之后成立了以社會(huì)福利事業(yè)單位為依托的特殊教育班，建立了聾兒語言訓(xùn)練班和盲童班以及弱智兒童訓(xùn)練班。1990年《中華人民共和國殘疾人保障法》第3章對包括殘疾兒童在內(nèi)的殘疾人教育進(jìn)行了詳細(xì)明確的規(guī)定。1994年《殘疾人教育條例》除進(jìn)一步提出“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾兒童、少年實(shí)行義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌安排實(shí)施”外，還對殘疾幼兒的學(xué)前教育進(jìn)行了規(guī)定，明確了實(shí)施殘疾幼兒教育的機(jī)構(gòu)，提出了“殘疾幼兒的教育應(yīng)當(dāng)與保育、康復(fù)結(jié)合實(shí)施”。

2006年《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》以及2007年《“十一五”期間中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃（2008-2010）》對特殊教育的改革發(fā)展以及教育的公平性提出了新的要求。2009年5月11日在北京召開的全國第四次特殊教育工作會(huì)議更是提出了以“平等、參與、共享”為理念、普及殘疾兒童少年義務(wù)教育、發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育、康復(fù)教育的發(fā)展目標(biāo)。2009年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》，提出了提高殘疾兒童義務(wù)教育普及率，發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育；隨后幾年《特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年）》《殘疾人教育條例》陸續(xù)實(shí)施或修訂，一定程度上促進(jìn)了殘疾兒童教育福利的發(fā)展，基本形成了“以隨班就讀和特教班為主體、特殊教育學(xué)校為骨干”的殘疾兒童義務(wù)教育體系。值得一提的是， 2017年1月11日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過了修訂后的《殘疾人教育條例》，將學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育、普通高級中等以上教育以及繼續(xù)教育放到了同等重要的地位，這是從國家層面首次將殘疾兒童學(xué)前教育統(tǒng)一納入殘疾人教育的具體發(fā)展規(guī)劃之中；同時(shí)，新修訂的《殘疾人教育條例》對各階段教育的方式、教育資源的規(guī)劃、殘疾兒童接受教育的保障措施進(jìn)行了分別的規(guī)定，使各學(xué)齡階段殘疾兒童接受教育的權(quán)利和義務(wù)具體化、可操作化。2017年4月教育部正式印發(fā)《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定》，開展殘疾人高等融合教育試點(diǎn)工作，將《國家通用手語常用詞表》《國家通用盲文方案》納入國家語委語言文字標(biāo)準(zhǔn)體系；同年7月中國殘聯(lián)、教育部等部門制定實(shí)施《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017-2020年）》，促進(jìn)特殊教育的發(fā)展。根據(jù)中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年，殘疾人事業(yè)專項(xiàng)彩票公益金助學(xué)項(xiàng)目為全國1.9萬人次家庭經(jīng)濟(jì)困難的殘疾兒童提供了普惠性的學(xué)前教育資助；通過多渠道資金支持2971名殘疾兒童接受學(xué)前教育。①中國殘疾人聯(lián)合會(huì)：《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。

（三）殘疾兒童康復(fù)

由于兒童時(shí)期特殊的生長和發(fā)育特征，康復(fù)對于殘疾兒童比對其他殘疾人群體具有更重要的意義，康復(fù)的好與壞甚至?xí)苯佑绊憵埣矁和簧陌l(fā)展。

我國殘疾兒童康復(fù)工作發(fā)展較晚。1961年，中國政府提出了針對殘疾兒童的“養(yǎng)、教、治相結(jié)合”的方針，但由于當(dāng)時(shí)特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，并沒有真正把殘疾兒童的康復(fù)工作付諸實(shí)踐。到20世紀(jì)80年代，我國包括殘疾兒童康復(fù)在內(nèi)的殘疾人康復(fù)事業(yè)才開始有了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，國家對殘疾人康復(fù)的投入逐漸加大。

在殘疾兒童康復(fù)領(lǐng)域，主要有民政部門和殘聯(lián)系統(tǒng)推動(dòng)的兩部分工作。

1.民政部門組織實(shí)施的福利院收養(yǎng)的孤殘兒童康復(fù)工作。1982年，民政部開始與聯(lián)合國兒童基金會(huì)合作，先后舉辦了多期殘疾兒童福利院康復(fù)專業(yè)訓(xùn)練班，培養(yǎng)了一批康復(fù)專業(yè)的醫(yī)務(wù)人員，使殘疾兒童康復(fù)具備了最初的人才基礎(chǔ)。此后，各地的兒童福利院紛紛建立起自己的康復(fù)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，在北京、南京、上海、福州、廣州等殘疾兒童康復(fù)工作發(fā)展較好的地區(qū)，福利院收養(yǎng)的殘疾兒童中，80%以上的得到了肢體功能、生活自理能力、智力訓(xùn)練等方面的康復(fù)。部分省市，如上海市，根據(jù)本地的情況，成立了由康復(fù)專業(yè)人員組成的社區(qū)工作組，對殘疾兒童日托站的康復(fù)工作進(jìn)行巡回指導(dǎo)，推動(dòng)了當(dāng)?shù)貧埣矁和祻?fù)事業(yè)的發(fā)展。2004年，民政部啟動(dòng)了“明天計(jì)劃”，為城鄉(xiāng)各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中具有手術(shù)適應(yīng)癥的殘疾孤兒和由民政部門監(jiān)護(hù)分散供養(yǎng)的殘疾孤兒實(shí)施康復(fù)手術(shù)。目前，已有 12.5萬名殘疾孤兒獲得康復(fù)，有 2.5萬多名經(jīng)“明天計(jì)劃”治療康復(fù)的兒童被國內(nèi)外家庭收養(yǎng)?！懊魈煊?jì)劃”救治的病種已從手術(shù)矯治拓展到全科醫(yī)療康復(fù)。①祝闖：《“明天計(jì)劃”給她破繭成蝶的力量》，《中國社會(huì)報(bào)》，2018年6 月5 日第 3 版。此外，民政部還與李嘉誠基金會(huì)合作開展了“重生行動(dòng)”，對全國貧困家庭中0-18周歲的唇腭裂未成年人實(shí)施手術(shù)康復(fù)計(jì)劃。

2.中國殘聯(lián)組織實(shí)施的殘疾兒童康復(fù)工作。中國殘聯(lián)在推動(dòng)殘疾兒童康復(fù)事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)中國殘聯(lián)官方網(wǎng)站發(fā)布的《中國殘疾人事業(yè)主要業(yè)務(wù)發(fā)展情況(2003－2007)》，從2003-2007年，在殘聯(lián)的推動(dòng)下，共為97163名聾兒和121159名智力殘疾兒童提供了康復(fù)訓(xùn)練，為11.5萬名聾兒家長和3.5萬名智力殘疾兒童家長提供了培訓(xùn)。自2009年起，中國殘聯(lián)又組織實(shí)施了0-6歲殘疾兒童的搶救性康復(fù)工作，0-6歲殘疾兒童康復(fù)福利實(shí)現(xiàn)了一定程度的普及性和普惠性。此外，中殘聯(lián)還組織了其他多種方式的殘疾兒童康復(fù)行動(dòng)，如“彩金康復(fù)”項(xiàng)目，利用福利彩票資金為1.2萬名貧困聾兒購置配發(fā)了助聽器和10000名貧困肢體殘疾兒童實(shí)施了矯治手術(shù)，配置了輔助器具及術(shù)后康復(fù)訓(xùn)練，包括對聾兒、肢體殘疾兒童、智力殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童的康復(fù)與扶助。2011年，中國殘聯(lián)組織開展針對貧困殘疾兒童的康復(fù)救助項(xiàng)目“七彩夢行動(dòng)計(jì)劃”，為聾兒人工耳蝸植入助聽器配發(fā)及康復(fù)訓(xùn)練、肢體殘疾兒童手術(shù)矯治和康復(fù)訓(xùn)練以及矯形器裝配、為腦癱及孤獨(dú)癥兒童康復(fù)訓(xùn)練和矯形器裝配、為殘疾兒童假肢矯形器裝配以及輔助器具適配等服務(wù)給予補(bǔ)助，中央財(cái)政安排33.24億元專項(xiàng)資金，支持該項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施。2012年10月31日，衛(wèi)生部、中國殘聯(lián)在北京正式啟動(dòng)了0-6歲兒童殘疾篩查工作的規(guī)范制定，這標(biāo)志著全國范圍內(nèi)建立起了殘疾兒童篩查機(jī)制。將兒童殘疾篩查納入基層衛(wèi)生服務(wù)工作，是我國兒童殘疾預(yù)防和康復(fù)領(lǐng)域的重大突破。2015年國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》對解決0-6歲殘疾兒童康復(fù)、殘疾兒童義務(wù)教育及殘疾家庭兒童教育問題提出了設(shè)想；2017年1月11日國務(wù)院第161次常務(wù)會(huì)議通過了《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，提出了逐步實(shí)現(xiàn)0-6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童免費(fèi)手術(shù)和免費(fèi)輔助器具配置以及康復(fù)訓(xùn)練；2018年5月30日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過了《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》，標(biāo)志著我國殘疾兒童康復(fù)開始走向制度化。制度的建立促進(jìn)了殘疾兒童康復(fù)事業(yè)的發(fā)展。據(jù)中國殘聯(lián)發(fā)布的《2017年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年， 全國有141239名0-6歲殘疾兒童得到了基本康復(fù)服務(wù)，孤獨(dú)癥兒童康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)1611家。①中國殘疾人聯(lián)合會(huì)：《2017年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。雖然這一數(shù)據(jù)與殘疾兒童實(shí)際數(shù)量相距甚遠(yuǎn)，但接受服務(wù)的殘疾兒童規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大。

值得一提的是，除民政和殘聯(lián)等政府部門組織實(shí)施殘疾兒童康復(fù)工作，隨著我國慈善事業(yè)的發(fā)展，一大批民間組織和慈善團(tuán)體在參加兒童康復(fù)、尤其是貧困殘疾兒童康復(fù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。鑒于篇幅所限，本文不再贅述。

（四）其他福利補(bǔ)貼

除前述殘疾兒童康復(fù)、教育、供養(yǎng)等福利制度之外，還有一些針對殘疾兒童的福利措施，如自2016年開始實(shí)施的重度殘疾人生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度，其中包含了對未享受孤兒基本生活保障的重度殘疾兒童的補(bǔ)貼；另外，除了全國性的政策，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也推出了地方性的殘疾兒童康復(fù)福利政策。如北京市2008年制定了《北京市殘疾兒童少年康復(fù)補(bǔ)助暫行辦法》，對部分殘疾兒童提供輔助器具、康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)助；2011年北京市又制定了《北京市殘疾兒童少年康復(fù)補(bǔ)助辦法》，對“年齡不滿16周歲、持有殘疾人證的、在康復(fù)服務(wù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)接受康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)或需要配發(fā)輔助器具的殘疾兒童少年實(shí)施補(bǔ)助；對經(jīng)過評估需要配發(fā)輔助器具的殘疾兒童少年，在市殘聯(lián)確定的輔助器具配發(fā)目錄范圍內(nèi)免費(fèi)予以配發(fā)”。上海市實(shí)施了“陽光寶寶卡”政策，為上海市0-16歲智力、聽力、肢體、視力、自閉癥等5類殘疾兒童實(shí)施康復(fù)服務(wù)補(bǔ)貼，凡持有“陽光寶寶卡”的兒童可以到上海市殘疾人康復(fù)職業(yè)培訓(xùn)中心接受康復(fù)訓(xùn)練，每人每年可享受3000-15000元不等的康復(fù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼（其中肢體殘疾康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼10000元/人/年，聽力言語、視力、智力、康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼3000元/人/年，孤獨(dú)癥兒童康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼12000元/人/年，腦癱兒童15000元/人/年），等等。當(dāng)然，大多數(shù)地方性政策均是以地域和戶籍為依托的，不同區(qū)域間的殘疾兒童享受到的福利是不同的。

三、我國殘疾兒童福利的實(shí)施路徑

（一）主管部門組織的項(xiàng)目化實(shí)施一度是殘疾兒童福利的主要實(shí)施方式

我國殘疾兒童福利實(shí)施過程中曾存在著花樣繁多的“項(xiàng)目”“活動(dòng)”“計(jì)劃”等等，這充分表明，在制度發(fā)展之初，我國殘疾兒童各項(xiàng)福利措施，從孤殘兒童供養(yǎng)制度，到殘疾兒童教育、殘疾兒童康復(fù)等，多是以具體項(xiàng)目的方式實(shí)現(xiàn)的，穩(wěn)定性、可持續(xù)性和福利性明顯不足而隨機(jī)性、隨意性較強(qiáng)。如前述的殘疾兒童康復(fù)工作，無論中國殘聯(lián)推動(dòng)的0-6歲兒童搶救性康復(fù)工作，還是民政部組織實(shí)施的“明天計(jì)劃”“重生行動(dòng)”等，都具有典型的臨時(shí)性、應(yīng)急性特征，康復(fù)水平和康復(fù)技術(shù)手段有限，康復(fù)的專業(yè)性難以滿足現(xiàn)實(shí)的需要。①根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，在我國387萬殘疾兒童中，接受過醫(yī)療服務(wù)或救助的殘疾兒童僅22.49%，接受過輔助器具、康復(fù)訓(xùn)練和服務(wù)無障礙設(shè)施服務(wù)的殘疾兒童均不到10%，超過一半以上的殘疾兒童未曾接受過任何扶助或服務(wù)。雖然發(fā)展至后來，普惠性的殘疾兒童康復(fù)項(xiàng)目大大緩解了殘疾兒童急迫需求，但由于缺乏相應(yīng)的制度和政策配套，家庭的負(fù)擔(dān)并未有實(shí)質(zhì)性的減輕。再如孤殘兒童供養(yǎng)制度，雖然這一項(xiàng)目形成了較為規(guī)范的實(shí)施方式，但仍離不開諸如“藍(lán)天計(jì)劃”等項(xiàng)目性措施的支持，這一方面說明制度未能隨著時(shí)代發(fā)展而發(fā)展，另一方面也說明為孤殘兒童提供基本生活、康復(fù)及教育保障的目標(biāo)已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。又如，集中供養(yǎng)方式雖然有其特殊地位，但缺乏針對兒童的個(gè)性化服務(wù)，福利院的封閉管理也不利于兒童的社會(huì)參與和社會(huì)融合，故而很難體現(xiàn)它的福利性特征。又如殘疾兒童教育，雖然一直以來這一問題備受關(guān)注，但從中國殘聯(lián)的統(tǒng)計(jì)看，全國特教學(xué)校的在校學(xué)生僅有8466人，享受到殘疾兒童學(xué)前教育支持的殘疾兒童也僅2971名，②中國殘聯(lián)：《2017年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國殘聯(lián)官方網(wǎng)站：http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201804/t20180426_625574.shtml，2018年4月26日。和我國的殘疾兒童規(guī)模不成比例。因此，以具體項(xiàng)目作為主要載體的殘疾兒童福利，雖然短時(shí)間能夠取得一定的成效，但在制度發(fā)展、受益范圍推廣方面卻受到較大的限制。

（二）政府曾承擔(dān)了大一統(tǒng)的殘疾兒童福利供給的責(zé)任

毫無疑問，殘疾兒童福利供給領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)者責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在法律制定、制度規(guī)范、資金支持、資源調(diào)配等方面承擔(dān)主要責(zé)任，兼顧和統(tǒng)籌不同類型的殘疾兒童、不同城鄉(xiāng)分布和不同福利需求的殘疾兒童的福利供給，這既是緣于政府的職能定位，也是由殘疾兒童的特征決定的。而從我國殘疾兒童福利發(fā)展路徑看，自建國初期最基本的孤殘收養(yǎng)工作，到當(dāng)今的殘疾兒童供養(yǎng)、康復(fù)、教育、養(yǎng)護(hù)津貼，政府不但承擔(dān)了殘疾兒童福利的財(cái)政基礎(chǔ)和法律規(guī)范制定，而且是殘疾兒童福利項(xiàng)目的組織者、實(shí)施者以及服務(wù)提供者，從福利對象的甄別，到服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式的確定以及服務(wù)的遞送，都是在政府部門的“親力親為”下進(jìn)行的（殘聯(lián)雖然不是嚴(yán)格意義上的政府部門，但它卻發(fā)揮著行政職能）。這樣雖然可以集中資源優(yōu)勢促進(jìn)殘疾兒童福利在某一領(lǐng)域的快速發(fā)展，但會(huì)形成社會(huì)資源利用不足、福利供給過度依賴政府的弊端，最終出現(xiàn)“政府推則進(jìn)、政府停則?！钡木置?。福利多元主義認(rèn)為，社會(huì)的全部福利是國家、市場、志愿組織、家庭及個(gè)人福利的總和，福利提供者之間的功能分配可以使一方提供的減弱通過他方的加強(qiáng)來彌補(bǔ)。因而，福利來源的多元化應(yīng)當(dāng)是殘疾兒童福利的發(fā)展方向，除政府外，個(gè)人、家庭和志愿組織、民間機(jī)構(gòu)等都可以作為福利的提供者，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。社會(huì)力量在殘疾兒童福利領(lǐng)域的社會(huì)參與和責(zé)任承擔(dān)，可以集中在服務(wù)提供領(lǐng)域，即政府的主導(dǎo)和監(jiān)管下，發(fā)揮其靈活性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的優(yōu)勢，成為殘疾兒童福利服務(wù)的提供者、實(shí)施者。因此，隨著社會(huì)福利社會(huì)化的進(jìn)一步發(fā)展，殘疾兒童福利供給也應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)化的特征；充分利用社會(huì)資源，是殘疾兒童社會(huì)福利的發(fā)展趨勢。

（三）殘疾兒童福利正經(jīng)歷從選擇性到普惠性的發(fā)展過程

在殘疾兒童福利領(lǐng)域，雖然法律的規(guī)定并不具有選擇性，但政策實(shí)施過程中，由于歷史的、現(xiàn)實(shí)的原因，總是難以達(dá)到普惠的目標(biāo)，包括教育福利、孤殘兒童供養(yǎng)、康復(fù)及其它津貼等，不同城鄉(xiāng)分布的、不同殘疾類型的、不同發(fā)展地區(qū)的殘疾兒童所能享受到的福利內(nèi)容、保障水平乃至有無方面，都存在巨大的差距。以教育福利為例，根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國6-14歲學(xué)齡殘疾兒童中，僅有63.19%的在普通教育或特殊教育學(xué)校接受義務(wù)教育，6歲殘疾兒童的在學(xué)率僅有35.24%，尤其在中、西部地區(qū)，學(xué)齡殘疾兒童的在學(xué)率僅有60.66%和61.25%，均低于全國平均水平。從各類殘疾兒童在學(xué)情況看，智力殘疾和多重殘疾兒童的在學(xué)率僅有64.82%和41.12%，一、二級殘疾兒童在學(xué)率僅為35.37%和58.14%。①第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室、北京大學(xué)人口所：《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，華夏出版社，2008年，第144-148頁。即便到2017年，也仍然存在前述受學(xué)前教育資助兒童與實(shí)際殘疾兒童數(shù)量的懸殊比例，這體現(xiàn)了典型的政策實(shí)踐中的選擇性（雖然這種選擇性并非主觀或故意）。然而，隨著包括殘疾兒童福利在內(nèi)的社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，我國的殘疾兒童福利開始逐步走向普惠化，尤其是從近幾年頒布或?qū)嵤┑膸醉?xiàng)主要制度法規(guī)看（如《殘疾人教育條例》、“兩項(xiàng)津貼”制度、《殘疾預(yù)防與康復(fù)條例》等），殘疾兒童福利正逐步從由一部分人享受的選擇性福利走向覆蓋全體殘疾兒童的普惠制福利。

四、我國殘疾兒童社會(huì)福利的反思

顯然，如果以“社會(huì)福利”的視角審視目前的殘疾兒童福利，會(huì)發(fā)現(xiàn)許多殘疾兒童所享受到的福利與“提升生活質(zhì)量”的目標(biāo)仍有相當(dāng)?shù)牟罹唷Ｎ覈鴼埣矁和＠脑S多內(nèi)容仍然是基本的“救助”，起基本生活保障的作用。隨著全社會(huì)福利水平的提升，殘疾兒童福利也應(yīng)從當(dāng)前的殘補(bǔ)型的救助向制度化、穩(wěn)定性的福利邁進(jìn)，②姚建平、梁智：《從救助到福利——中國殘疾兒童福利發(fā)展的路徑分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。并最終實(shí)現(xiàn)普惠型。

（一）賦予殘疾兒童福利在社會(huì)福利體系中的優(yōu)先地位

“一個(gè)國家的兒童福利體系，取決于建構(gòu)這一體系的基本認(rèn)識和指導(dǎo)思想”，③陸士楨：《建構(gòu)中國特色的兒童福利體系》，《社會(huì)保障評論》2017年第3期。殘疾兒童福利亦如是。殘疾兒童作為兒童群體中的弱勢者，福利供給的不足常常使殘疾兒童較一般兒童更容易被排斥在社會(huì)福利之外。如前文所提及的義務(wù)教育，作為我國較為完善的一項(xiàng)兒童福利制度，許多殘疾兒童仍很難享受到。而至于其它有限的零星的福利措施，諸如公共服務(wù)、兒童娛樂設(shè)施等，殘疾兒童更是處于實(shí)際無法企及的狀態(tài)。與此相對照，殘疾兒童對醫(yī)療、康復(fù)及其它福利服務(wù)的需求卻遠(yuǎn)比一般的兒童及其他社會(huì)群體迫切，一些于健全兒童非常普通的服務(wù)，對殘疾兒童則是基本的生活乃至生存權(quán)益的問題。因此，為了保障殘疾兒童平等的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，保障殘疾兒童平等享受社會(huì)發(fā)展成果，殘疾兒童福利必須置于優(yōu)先發(fā)展的地位，應(yīng)屬于全部社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的重中之重。

（二）強(qiáng)化政府責(zé)任的同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量

社會(huì)福利的主要特征之一即在于國家的主體性，現(xiàn)代社會(huì)福利不僅是解決社會(huì)成員生存與生活保障的措施，而且是國家治理現(xiàn)代化中必不可少的工具和手段。④鄭功成：《社會(huì)保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會(huì)保障評論》2017年第1期。殘疾兒童福利不但涉及殘疾兒童生活質(zhì)量和福利水平，更重要的是關(guān)涉到其基本的生存與生活。在殘疾兒童福利體系尚未健全的情況下，如何發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能并保持其穩(wěn)定性，直接影響了保障效果的優(yōu)劣，尤其對于孤殘兒童以及農(nóng)村和貧困地區(qū)的殘疾兒童更是如此。故而，強(qiáng)化殘疾兒童福利供給中的政府責(zé)任，使政府承擔(dān)起殘疾兒童的養(yǎng)育、教育、康復(fù)和醫(yī)療之責(zé)，賦予殘疾兒童平等的發(fā)展權(quán)利是制度發(fā)展的要義。另一方面，政府在殘疾兒童福利供給中的弊端也是顯而易見的，比如靈活性不足、個(gè)性化服務(wù)缺乏等。加強(qiáng)針對不同殘疾類型、不同殘疾程度和不同年齡階段乃至不同家庭狀況的殘疾兒童的個(gè)性化福利供給，成為當(dāng)前殘疾兒童福利發(fā)展領(lǐng)域的必由之路。在實(shí)踐領(lǐng)域，雖然與殘疾兒童有關(guān)的教育、撫養(yǎng)、康復(fù)福利已有一定程度的發(fā)展，但仍有相當(dāng)一部分殘疾兒童醫(yī)療救治、教育康復(fù)的責(zé)任是由家庭承擔(dān)的，造成了家庭的沉重負(fù)擔(dān)，而福利多元主義的實(shí)踐告訴我們，充分調(diào)動(dòng)、利用社會(huì)資源，不但能將政府從具體細(xì)瑣的工作中解放出來，而且對提升殘疾兒童福利服務(wù)的針對性、資源利用的有效性具有重要意義。

（三）殘疾兒童福利發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌

不可否認(rèn)，近年來我國無論城市殘疾兒童還是農(nóng)村殘疾兒童，都能夠享受到一定范圍內(nèi)的福利服務(wù)（如0-6歲殘疾兒童康復(fù)）。但由于長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡、區(qū)域之間的不平衡，農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)體系發(fā)展薄弱，使得這兩類地區(qū)的許多殘疾兒童即使能得到一定福利服務(wù)，也多以一次性救助、應(yīng)急或搶救性項(xiàng)目為主，遠(yuǎn)不能滿足殘疾兒童康復(fù)、醫(yī)療及教育的持續(xù)性需要。我國每年發(fā)生的諸多虐待、遺棄殘疾兒童的事件，其原因與殘疾兒童福利不足、家庭不堪重負(fù)密切相關(guān)。根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，我國農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分布著我國殘疾兒童中的絕大多數(shù)（如我國農(nóng)業(yè)戶籍的殘疾兒童占?xì)埣矁和偭康?3.4%，遠(yuǎn)高于非農(nóng)業(yè)戶籍殘疾兒童的13.8%①參見第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查辦公室：《第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查資料（上、下）》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2007年。），農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾兒童對福利的迫切需求與當(dāng)前殘疾兒童福利資源分布倒掛的現(xiàn)實(shí)形成了巨大的反差。因此，在城鄉(xiāng)和區(qū)域間殘疾兒童福利發(fā)展極其不平衡的情況下，應(yīng)全面客觀評價(jià)我國殘疾兒童福利事業(yè)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，基于現(xiàn)代社會(huì)社區(qū)和社會(huì)組織平臺(tái)的建設(shè)，②童星：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)保障》，《社會(huì)保障評論》2017年第3期。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間殘疾兒童福利的發(fā)展，將更多的福利資源向農(nóng)村傾斜、向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，滿足農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾兒童福利需求，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，將殘疾兒童福利有效傳遞至需求最迫切的群體之中。

（四）普惠性的殘疾兒童福利與個(gè)性化的服務(wù)相結(jié)合

和其他所有兒童一樣，殘疾兒童需要享受一般的社會(huì)福利服務(wù)，但殘疾兒童的多樣性決定了單純的一般性福利服務(wù)難以滿足殘疾兒童的需要。因此，應(yīng)針對殘疾兒童的實(shí)際需要，針對不同殘疾類型、不同殘疾等級和年齡階段的殘疾兒童，提供適合其發(fā)展要求的生活、教育、康復(fù)、醫(yī)療及輔助器具配置服務(wù)。如院內(nèi)養(yǎng)育的孤殘兒童，不但要提供基本的生活養(yǎng)育，而且應(yīng)在醫(yī)療、康復(fù)、教育等各方面承擔(dān)全面的政府責(zé)任，提供多樣化的福利選擇；對于家庭寄養(yǎng)的孤殘兒童，除了經(jīng)費(fèi)的支持和對兒童的監(jiān)護(hù)，還應(yīng)該加強(qiáng)對寄養(yǎng)家庭的甄選、管理和支持；對于一般家庭內(nèi)養(yǎng)育的殘疾兒童，除了針對殘疾兒童的福利之外，還應(yīng)對其家庭提供必要的扶助，建立并完善殘疾兒童家庭政策；再如，對于0-6歲的聽力殘疾、視力障礙、智力殘疾、以及孤獨(dú)癥等精神殘疾兒童，應(yīng)尊重教育、康復(fù)一體化的特征，實(shí)現(xiàn)教育康復(fù)并重；對于6歲以上的學(xué)齡殘疾兒童，應(yīng)具體區(qū)分其不同的殘疾類型、不同的殘疾程度，以確定哪些殘疾兒童適合在特殊教育學(xué)校和特教班接受教育、哪些殘疾兒童適合以隨班就讀的方式享受教育福利等等。

從社會(huì)學(xué)的視角分析，殘障的存在不是由于殘疾人群體身體、智力的缺陷，而是由于社會(huì)缺乏相應(yīng)的、必要的措施來彌補(bǔ)他們的缺陷，從而造成了他們參與社會(huì)的障礙。殘疾兒童群體的弱勢特征決定了殘疾兒童福利較其他福利更具優(yōu)先發(fā)展的迫切性。在社會(huì)保障制度全面發(fā)展、社會(huì)福利制度逐步提升的時(shí)代背景下，我國殘疾兒童福利發(fā)展經(jīng)歷了從補(bǔ)缺型向制度化的發(fā)展過程，也經(jīng)歷著從基本生存保障到多項(xiàng)福利服務(wù)并重的演進(jìn)。然而，制度的發(fā)展具有相繼性，也不可避免地存在著路徑依賴，我國殘疾兒童社會(huì)福利的發(fā)展需要從制度定位、理念更新、資源調(diào)配等多方面著手，賦予其優(yōu)先發(fā)展的地位。