財稅改革應更多強調公平

周 穎

財稅是國家治理的基礎和重要支柱，無論是“使市場在資源配置中起決定作用”，還是“轉變政府職能”，財稅改革都起到了頗為重要的作用。

我國從1994年開始實行分稅制改革已有20多年，隨著社會經濟的發展和財稅改革的不斷深入，應進行梳理總結改革的經驗、成效及遺留的問題，并借鑒西方國家的先進經驗，建立符合我國國情的分稅制財稅體制。我國與美國等國家實行的“稅種分開，稅權分立，機構分設，轉移支付”的分稅制有所不同。我國的現實情況是，1994年分稅制方案，設立了中央稅、地方稅和中央地方共享稅體系，營業稅和企業所得稅是地方主體稅種。但隨著2002年所得稅實行中央與地方六四分成，2016年5月1日全面營改增后新增值稅中央與地方五五分成，地方稅體系群龍無首，缺乏主體稅種。

而且，作為中央地方共享稅的新增值稅、企業所得稅和個人所得稅，目前已占稅收總收入比重的70%左右。顯然，落實黨的十八屆三中全會和十九大提出的“健全地方稅體系”的改革任務，必須立足于“共享稅為主體、專項稅為輔助”的國情，不可能建成美國式的各級政府都有主體稅種和輔助稅種的分稅制體系。同時，與美國的分權模式不同，我國稅權是高度集中的，再加上這次國家機構改革確定的國稅地稅機構合并，形成了“共享稅為主體、稅權高度集中、國稅地稅合并統一”的中國特色的分稅制財稅體制，這種財稅體制適應了我國政府主導型的市場經濟體制。

還要看到，分稅制的基礎是中央與地方事權的合理劃分。因為事權范圍決定支出規模，進而決定收入規模。“中央與地方事權支出責任劃分不明確”是這次財稅體制改革的重點和難點。隨著改革進程，國家先后推出了中央與地方財政事權劃分以及基本公共服務領域財政事權劃分辦法，來逐步理順中央與地方事權劃分。其實已經有了頂層設計，只需要去層層抓好落實。

在“優化資源配置、維護市場統一”上，財稅體制還有很大的改善空間。黨的十八屆三中全會決定明確了新一輪財稅體制改革，將從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三方面入手。前兩項明確了具體的改革任務，后一項更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現代化。

目前，財政體制在運行中仍存在一些問題，其中之一就是地區性的稅收優惠政策繁多。因為多年事權模糊的結果造成“事權層層下移”，使得基層財力壓力頗大。現在地方政府在稅收政策方面存在“亂開口子”的問題，這種結果部分歸咎為我國稅法的內容比較寬泛，地方在執法過程中存在少數地方政府任意增稅或減稅的行為，實際就造成了企業成本的增加或減稅，導致了不正當的競爭。

今年，分稅制改革又邁出了新步伐，省級和省級以下國稅地稅機構已經合并，從而改革了國稅地稅征管體制，這為集中地方稅權、降低征納稅成本、提高稅收征管效率提供了組織保證。從未來一段時期的立法取向看，應當在財稅立法中，全面建立各級財政重大決策的合法性審查機制，嚴格規定財政重大決策責任追究制度，依靠各類監督和問責制，守住地方稅收政策的合法性底線。要維護市場統一，不能對某些部門或行業有過份的稅收優惠，而對其他一些部門又有過份的稅收打壓，稅收應通過法律的規制來盡可能維持稅法的中性原則。

雖然2015年《立法法》修改后，我國已經越來越強調稅收的法定原則，但現行稅收法律法規對稅收優惠權的規定仍顯粗疏，立法對相關政府部門或地方政府是否享有稅權（包括稅收優惠權）并不清晰，未來的分稅制改革，需要進一步強化稅收立法權的行使，在稅收的產業發展激勵、地區發展激勵方面，給予相關部門和地方政府以必要稅權，形成資本激勵、外資激勵、出口激勵等稅收減讓措施的合理設計，進而使目標行業和目標地區的稅收優惠政策更接地氣，更符合我國產業升級和區域平衡發展的要求。