長治市財政改革40年的幾點啟示

□王 彬

1978年12月，中國共產黨在北京召開了十一屆三中全會，從此以后，中國財政改革就進入了一個新的時期。長治市財政改革是中國財政改革的一個縮影，40年來在改革中發生了深刻變化：1978年全市財政總收入還不足1億，只有7739.1萬元，2017年一般公共預算收入達到132.28億元，是1978年的171倍；財政總收入、一般公共預算收入規模基本上每年在全省名列笫三。品味長治市財政改革40年的實踐，至少有以下幾點啟示。

一、財政改革在解決社會矛盾中變化發展

財政改革是整個改革的一部分，既不能不顧發展條件和環境進行改革，又不能企圖脫離社會改革孤立地進行改革。國家財政改革是這樣，地方財政改革也是這樣。1978年三年之后的1981年，十一屆六中全會作出判斷，中國社會的主要矛盾是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。”財政是生產力和生產關系矛盾反映較為突出的領域，包含了社會的主要矛盾，因此，40年來長治市財政改革基本上為解決社會主要矛盾而展開，在矛盾運動變化中發展，改革的重點主要是改革經濟社會各項事業收入分配，促進產業發展，改善基礎設施，增加財政收入；改革支持各類公共事務和社會保障方式，促進行政管理、社會治安、司法及其他機關運行，以及城鎮居民和農民救助體系建設；改革財政管理方式，推進財政治理能力現代化。40年來，長治市財政改革從未脫離解決社會主要矛盾。2017年10月，黨的十九大指出，當前社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。長治市財政改革緊緊圍繞新時代中國社會主要矛盾，對未來財政發展總目標重新定位，財政各項改革以滿足“人民日益增長的美好生活需要”，加快建立現代財政制度為目標，重頂層設計，又積極探索，推進水資源稅、環境保護稅分成，公共服務、教育、醫療衛生財政事權與支出責任劃分，體制型省直管縣試點，不斷改革那些與生產力發展不相適應的環節和方面，都是為解決社會主要矛盾而努力。

二、財政改革必須保持聯系性、連續性和階段性

財政改革同任何事物發展過程一樣，呈現內在聯系性、連續性和周期性，從新舊體制轉換說，又存在發育、鞏固、發展的階段性。40年來，長治市財政改革大至分為三個階段：一是為了推進財政管理體制改革，保證財政收入增長，促進國民經濟的持續發展，省對市、市對縣市區財政體制進行了5次調整（1985年、1994年、2002年、2003年、2007年），1985年實行市管縣改革，省對長治市的財政管理體制是在“劃分稅種、核實收支、分級包干”基礎上，具體實行“不繳不補、自求平衡”的收支大包干體制，分稅制改革之后，三次改革都是在保證原有利益基礎上對增量部分進行調整，促進地方財政實力提升。二是在對財政收入管理體制改革的基礎上，2002年后，長治市重點開展了5項支出管理體制改革，主要實行了“收支兩條線”管理改革、政府采購制度改革、部門預算改革、國庫支付改革和投資評審制度改革，為建立與市場經濟發展相適應的公共財政框架，保障財政支出有效使用發揮了重要作用。三是隨著生產力的發展，公共財政在市場經濟發展中的作用越來越重要，長治市財政改革認真貫徹落實黨的十八大、十九大精神，以加快建立現代財政制度為重點推進8項改革，完善政府預算體系，細化預算編制，推進預決算公開，清理規范重點支出掛鉤事項，改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制，逐步推動滾動預算、中期預算的編制工作，健全權責發生制的政府財務報告制度。同時，全面開展實施績效管理，政府投融資方式改革。上述三個階段的改革，每項改革都與其它改革相配套，既講連續性、階段性，又講獨立性、聯系性，保持財政改革平穩健康運行。

三、財政改革是財政進一步發展的前提

從根本上說，財政改革是促進解放和發展生產力的改革，以改革不合理因素作為進一步推動財政發展的前提。改革開放40年來，長治市財政收入結構改革和變化，更能反映財政改革和發展的軌跡。1978年到1982年，財政收入構成為各項稅收、國企收入、國企虧損補貼、其他收入和專款5大類。1983-1993年，隨著計劃經濟體制逐步向市場經濟體制轉換，兩步“利改稅”，國營企業原來以利潤形式上交財政逐步被稅收形式取代，并增設外商投資企業和外國企業所得稅。財政收入構成分為各項工商稅收、農業稅、國企收入、國企虧損補貼、專項補貼、其他收入6大類。1994年分稅制改革到2017年“營改增”改革全面推開，形成以增值稅為主、所得稅為輔、其他稅種相配合的工商稅制整體格局，其中2001年實行農村稅費改革，2015年以來“營改增”改革及減稅降費，尤其是2018年實施了水資源稅、環保稅改革，財政收入結構改變為各項稅收收入、非稅收入（專項收入、行政性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入等）、捐贈收入和政府住房基金收入、其他收入和政府性基金收入6大類。40年來財政收入逐步壯大的實踐證明，沒有財政改革不會帶來財政收入結構變化，沒有收入結構改革和調整不會促進財政發展和壯大。

四、財政改革既有前進性又有曲折性

事物是前進性和曲折性的統一，有時形式上的分分合合，內容上卻發展了、豐富了、前進了，財政改革也不例外。以會計集中核算為例，2001年，為加強市場經濟條件下政府財政支出管理，從源頭上遏制腐敗，長治市會計核算中心成立，將過去分散在市直行政事業各單位的會計核算分批納入了集中核算，實行“集中管理、統一開戶、分戶核算”。但2006年12月，國庫支付中心成立后，會計集中核算逐步向國庫集中支付轉軌，會計核算中心的集中核算又逐步退回原單位，在其資金使用權、財務管理權、會計核算權不變的前提下，財政支出通過直接支付和授權支付兩種支付程序運行，已完全掌握了財政資金運行信息，集中后的退回已今非昔比。40年來長治市財政改革堅持積極穩妥、謹慎從事，盡量避免一切可以避免的失誤。2015年10月，財政部公布笫二批政府和社會資本合作示范項目，長治市“污泥（餐廚垃圾）處置PPP項目”入選。以此為標志，全市展開了推廣運用PPP模式工作，各級財政等有關部門一方面對其成長充滿信心，千方百計吸引民間資本參與市PPP項目，推動實施項目落地；另一方面時刻保持思想清醒，對已入庫項目開展了集中清理，嚴格新項目入庫標準，進一步規范項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，使改革在曲折中開拓前行。

五、財政改革為新生事物開辟廣闊道路

世上一切新生事物都是不可戰勝的，它總要代替過時的事物，并由不太完善而逐步走向完善，但必須不斷地、經常地進行培植。改革開放40年來，長治市財政改革既不否定新生事物，也不因為它是新生事物而盲目“護短”。1999年，長治市實施政府采購制度改革，此后20年來，各方面工作逐步規范，采購范圍和規模不斷擴大，從最初的貨物類采購向工程類、服務類采購擴展，從傳統的通用類貨物服務向專業新型貨物服務擴展，為節約財政資金，從源頭上預防腐敗，并在促進發展上發揮了重要作用。但社會反映問題不斷，使政府采購飽受詬病。對此，長治市以改革方法解決改革中出現的問題，既沒有借口可能犯錯誤而裹足不前，又沒有因在改革中出現一點毛病則因噎廢食，使政府采購制度在改革中日益完善，是改革為政府采購制度開辟了廣闊道路。

六、財政改革是對先進經濟技術的學習和借鑒

財政改革是對基本制度的自我革新和完善，既是對壞的東西的反對和否定，又是對好的東西肯定和學習。40年來，特別是近年來，為建立現代財政制度，長治市財政改革不斷借鑒先進的經濟技術成果，運用先進經濟技術，超越傳統財政管理模式，尤其是國庫集中支付改革從未停歇。在推行公務卡制度改革的同時，2017年以來，在市縣推進國庫集中支付電子化管理改革：一是搭建財政、銀行、預算單位軟硬件平臺；二是梳理改革業務流程；三是建立憑證樣式、電子印鑒管理等電子憑證庫，預計2018年內上線運行。同時，創新行政性收費票據管理模式，2018年在衛生系統推行電子票據試點，爭取在年內達到部分大醫院線上實時開票。像這樣學習運用新技術，使財政管理改革向現代化逐步邁進。

七、財政改革是創新，沒有先例可循和現成經驗可搬

財政改革是創新，而創新就意味著沒有先例可循，沒有現成的經驗可搬，需要勇于探索和大膽實踐。在40年財政改革過程中，特別是近年來，長治市財政改革創新能力顯著增強，在改革稅收體制、改革預算體制、改革財政管理體制的同時，下大力氣深化投融資體制改革，創新財政投入方式，充分發揮財政資金引導和撬動作用，破解“融資難、融資貴”等發展難題，支持全市實體經濟發展。市財政先后組建了市世行貸款管理中心、財鑫擔保公司、扶貧開發投資公司，2017年以來以市政府投資管理有限公司為基礎，推動政府融資類平臺公司向市場化轉型，組建長治市財通投資控股集團有限公司，通過股權劃轉、參股控股方式，將該公司組建為具有獨立法人資格，自主經營、獨立核算、自負盈虧的新型化公司，參與全市重點工程、重大項目建設，沒有先例可循的創新變為物質力量，為推動全市財政和經濟社會高質量發展增添活力。