環境影響評價中存在問題及對策

張麗君( 昆明理工大學法學院，云南 昆明 650500)

引言

當今世界環境污染日益嚴重，世界各國對環境問題越發重視，如何有效避免人類活動可能會對環境產生的不利影響已成為亟待解決的鍵問題。為更好的解決環境問題，世界各國紛紛通過頒布法律的形式確立了環境影響評價制度。我國的環境影響評價制度經歷了40年的發展，目前已經建立起由憲法、法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章、環境標準以及關于環境保護和環境影響評價的國際雙邊和多邊條約所構成的完整的法律制度體系。但是我國現有的環境影響評價制度仍存在很多不足，如環評機制不完善、公眾參與機制不健全等，這些都在一定程度上阻礙了環境影響評價制度的有效運行，使得其效果未達到預期目的。

一、環境影響評價中存在的問題

（一）環評機制不完善。

當前，我國的環保部門與環評機構承擔著規劃環境影響評價工作中的大部分責任。而這種環評機制在實際運行中存在著漏洞，不夠完善，不能夠對實際工作起到應有的約束作用。而導致這一問題的主要原因在于環保部門與環評機構之間利益關系的一致，環評機構通過與環境保護行政主管機關內部公職人員建立關系網，進行利益輸送，保證在機構資質管理，項目資源的獲取以及報告的審批等方面獲得特殊照顧，在獲得環境影響評價項目資源方面，與環評機構有著特殊利益關系的環境保護行政主管機關公職人員會主動向建設單位推薦環機構，或者將該類信息告知環評機構，環評機構則利用與環境保護行政主管機關的關系作為吸引建設單位的籌碼。[1]

由于兩個部門之間的利益關系較為復雜，因此，也就無法保證環境影響評價工作的公正性與可靠性。與此同時，環評機構與建設單位之間存在的利益矛盾，也對環境影響評價工作的最終結果造成不良影響，使得其評價結果的公正性與真實性不能得到保證。而這種不公正不可靠的規劃一旦實施，就會對生態環境造成破壞。

（二）公眾參與機制不健全。

公眾參與制度不完善。環評離不開公眾的參與，同時也是方便社會大眾對建設項目進行環境監督的重要基礎。但在實際操作中，缺乏完善的制度，使得信息披露的有效性不足、形式單一、內容不夠等。建設單位對于環評工作中公眾的參與也缺乏重視。當前來說，公眾參與多是通過網上發布的形式，時間上非常倉促，使得公眾參與度不夠，對于環評質量的提高沒有起到應有的作用。（2）公眾參與主體存在問題。國際上將參與的主體分為三類：一是直接受影響的群體，二是受影響群體的代表，三是其他群體。當前我國公眾參與的主體更多的屬于第一類，后兩類的參與較少。隨著經濟社會的飛速發展，人們對周邊環境的要求越來越高，環保意識也不斷增強。但由于認知上的片面性，無法準確的理解污染與發展之間的關系，得到的調查結果并不能準確的反映事實情況。而當前我國對公眾參與的調查分析更多的是側重于簡單的陳述，客觀的分析論證有所缺失。此外，公眾參與的對象多是普通群眾，由于文化水平的限制、環保意識不強以及自身利益不同等，取得的效果并不理想。

（三）環評人員素質不高

調查結果顯示，環境影響評價資格證，只能保證工作人員的從業資格，并不能保證工作人員的工作能力、業務水平。在我國當前的環境影響評價機構中，并不存在持證上崗的規定，導致大量無證人員上崗，這樣一來，環評工作人員的專業性就存在一定的問題，存在工作人員缺乏規范性、專業性的嚴重問題，在這種情況下，環評工作的開展存在很大的漏洞，導致環評質量不高，使環評結果的可靠性存在問題，為環評工作埋下巨大隱患。另一方面，環評人員除要有資格證外，還要了解環評方法和技術，充分掌握環境影響評價決策。但是，從我國當前的環評工作人員情況看，普遍存在整體素質不高的現象，降低環評工作質量。

除此之外，注冊環評工程師掛靠已成為業內眾所周知的潛規則。相較于雇傭專職注冊環評工程師需要支付的十幾萬年薪，環評機構更愿意選擇經濟實惠的掛靠人員，因為他們大多有穩定的正式工作，作為額外收入的掛證費，要價不會太高。因此許多機構實際編寫環境影響評價報告的多是剛畢業工作，還未獲得注冊環評工程師資格或環境影響評價上崗證的年輕人，由于專業知識不足、經驗缺乏，編寫環境影響評價報告時多是按照模板編寫，報告質量難以保障。環評的工作質量也不會提高。

（四）環境影響評價審批制度不健全

環境影響評價文件的審批方面，由于目前我國仍缺乏統一的標準，審批人員的自由裁量權較大，給審批中的暗箱操作提供了可乘之機。隨著審批權的下放，地方環境保護行政主管機關獲得大部分建設項目環境影響評價的審批權，一些公職人員不能正確看待和運用手中的權力，責任意識淡薄，把環境影響評價審批當成了撈取個人好處、牟取個人私利的工具，濫用自由裁量權。因為審批制度不健全從而引發各種問題，降低工作質量。主要體現在：1，審批信息公開不足。實際的審批工作中，大多數環境保護部門并不向公眾告知需要旅行的職責、義務，不積極、主動的為他們提供環保信息。2，審批監督制度不完善。一般情況下，環境影響評價文件多由環境保護部門審批，但未規定審批決定緣由。該現象說明，我國的環境影響評價審批制度缺乏完善的監督體系；再次，審批結果救濟制度不完善。在侵害公眾環境權益現象頻發的情況下，環境保護訴訟通常受各制度影響，且司法救濟也面臨巨大困難。國家法制的不完善，導致部分環境污染單位出現法律漏洞，這也使公眾在環境保護中得不到應有救濟。

二、環境影響評價工作的對策

（一）完善環境評價體制

面對當前環境影響評價工作中存在的問題，首先要做的就是建立完善的環評機制。具體如下：其一，將權力的制衡與監督理論在環評機構治理中的運用，在環評機構的治理中，應確保掌握治理權力的不再只是環境保護行政主管機關這一單一主體，通過多中心的治理模式的運用，使得行業自律組織、環評機構、公眾分別掌握著部分治理的權力。環評機構治理的成效將受到這些主體之間相互作用的約束，各權力主體之間通過協調與制約，最終實現環評機構治理的目的。從而避免環評工作中存在利益關系一致而對環評工作質量造成的不良影響。只有這樣才能夠盡量確保環評部門與環評機構公正公平的進行工作。其二，建立相應的責任制度與獎懲制度，以激發環評機構及其相關工作人員的責任感。這就要求對那些在規劃環評工作中弄虛作假的工作人員予以一定處罰，并追究其責任。[2]同時，還應針對那些影響規劃環評工作的行為予以制裁，避免規劃建設部門的不規范操作對規劃環評流程造成擾亂。最后，還應對規劃環評工作的各個環節進行分離，特別是要將受理環節、審查環節與審批環節等進行有效隔離，讓規劃環評工作能夠更加公開透明，避免有人從中作梗，保證規劃環評工作的效果。

（二）建立健全環評公眾參與制度

任何一部法律，都缺少不了法律監督的環節。但是僅靠法律監督仍難以保證該法律的有效實施，因此還需加入社會監督的力量。而公眾是環境問題的最終承受者，環評機構出具的環境影響評價報告內容的真實性、有效性關系到公眾切身的環境利益，其理應受到公眾的監督，公眾參與也就成為社會監督的一種重要表現形式。健全環評的公眾參與應從以下幾方面著手：

1 擴大公眾參與的范圍[3]

我國環境影響評價關于公眾參與的內容更多的還是對建設項目的規定。而我國《環境影響評價公眾參與暫行辦法》專門用一章節對規劃環境影響評價的公眾參與進行了具體規定，但對規劃環境影響評價公眾參與的內容和標準依舊停留在表面和原則性上，與實際工作仍存在一定偏差，并且關于政府機關的決策、立法建議、計劃等對象都未加入公眾參與階段。與國外的公眾參與機制相比，我國還存在一個大問題就是未將該機制納入進環境影響評價的全過程，僅是規定在項目送審報批之前允許公眾參與?？梢娢覈妳⑴c范圍之小，規定簡陋、粗糙。因此，應明文規定擴大環境影響評價公眾參與的范圍和程度，比如說：嚴格規定將政府決策、法律法規的制定、計劃等都要求進行公眾參與，并將公眾參與貫徹進各個階段，即從最初的項目分類直至審查的全過程都要求組織公眾參與，對公眾補充和提出的各類建議都要登記在冊，甚至允許公眾與政府共同決定一些項目的實施情況等。如果能具體明確公眾參與機制的規定，那么各項決策、法律法規才能真正實現民主化。[4]

2 充分保證公眾的知情權

要想公眾補充和提出有針對性、建設性的建議，就必須得讓公眾了解和知悉該項目的相關信息及其對環境可能造成的各種不利影響，所以就必須保證公眾享有知情權。然而，由于公眾往往受到各種因素的限制，如：有關機關公開信息時故意掩蓋重要信息、使用公眾難理解的專業術語等，導致公眾不能真正了解該項目的實際情況，從而不能為此提出有針對性和實質性的建議。因此，充分保證公眾的知情權是公眾參與機制的核心要求。所以，除國家規定不能公幵的情形外應充分保證公開內容的全面性和真實性，以讓公眾最大程度的知悉項目的所有信息，進而才能做出有力的判斷并給出針對性的建議。另外，還要嚴格規定公布時間的及時性以及換用通俗易懂的表達方式，方便公眾的閱讀和理解。

3 強化公眾參與的法律地位

實際工作中，盡管確立了公眾參與機制，但是在很多時候公眾參與形同虛設，因為在公眾補充和提出很多有針對性和實質性的建議之后，有關機關并未認真考量，而相關法律也未給予有關機關衡量這些公眾建議的明確標準，使得公眾參與僅僅是一個形式過程；最后公眾提出的寶貴建議都被有關機關草率處理，對于公眾補充的意見和提出的反對意見均是敷衍了事，甚至規定要求附上解釋說明的地方也只是簡單帶過。這種公眾參與并提出寶貴建議和意見最后被無視的現象在我國實踐中非常普遍化，往往會造成浪費大量的社會資源，同時還磨滅了公眾想為社會盡自己一份力的積極性。所以，首先應當明確“公眾有權獲得政府及其行政主管部門和企業提供的環境信息，以法定方式參與環評工作并提出意見建議，對違反環評法及相關法律的行為，包括違反公眾參與程序規定的有權檢舉和控告”。其次，明文規定公眾參與權利受到侵害時必要的救濟措施。眾所周知，我國環境影響評價制度中最大的空白點是還未建立司法審查機制，這導致公眾參與的權利及受到有關部門敷衍其提出的建議和意見時得不到有力的司法救濟保障。所以我國應“一方面賦予法院對環境影響評價行政行為的審查權，另一方面明確申請司法審查尋求司法救濟的主體資格”，還要對其審查內容、程序、范圍等作出明確、具體、詳細的規定。希望能通過這些法定方式能強化公眾參與的法律地位，從而促進更多的社會人士也能為我國環境保護事業獻上自己一份力。

（三）提高環評人員的綜合素質。

在環評工作中，環境影響評價是專業比較強的工作，涉及各學科。尤其是環境影響因素的分析中，通常要進行數學模擬、生物模擬、物理模擬等，人員因素是整個工作中最重要的影響因素，其工作素質和工作能力決定著環境影響評價的結果，若工作人員專業能力不強，將無法勝任該工作，也無法保證工作質量。這種情況，環境保護部門需審核環境影響評價機構資質，對于未達要求的機構，及時進行整治，嚴格把控資格證的發放。

（四）完善環境影響評價文件的審批流程。

為保證環境影響評價制度在環境保護部門審批中的落實到底，應在法律法規下保證評價文件審批流程的規范性。根據行政法原理，在審批決策前，必須提前通知相關受益人聽證、辯解，或代理人辯解，保證行政決定過程的合理性，行政效率要從相關人員方面考慮。對于出現的違反程序的行政行為，視為操作無效。

三、結語

環境影響評價制度是環境法治建設的重要制度之一，在社會經濟不斷轉型的現階段，國家越來越重視環境保護。與此同時，也對環境影響評價工作提出明確要求。這就要求在市場經濟快速發展的情況下，重視對社會環境的保護，杜絕污染環境行為的出現。環評機構在我國環境影響評價制度的運行中發揮著不可替代的作用，解決環評機構治理中存在的問題，對于完善環境影響評價制度，守好生態紅線，具有重要意義。根據環境影響評價工作中出現的問題，制定行之有效的對策進行環境保護，進一步推動社會發展。