恩施州“律師進(jìn)村”與基層社會治理存在的困境

王聰（中南民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430074）

恩施土家族苗族自治州位于武陵山片區(qū)，是集“老、少、邊、山、窮”于一體的地區(qū)。2013年國內(nèi)生產(chǎn)總值在湖北省排名倒數(shù)第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們長久以來“信訪不信法”的問題較為突出。恩施州基層社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)和諧基層社會等遇到諸多難題，為了改變現(xiàn)狀，并積極響應(yīng)十八屆四中全會建設(shè)法治國家的目標(biāo)要求，于是2014年恩施州開展“律師進(jìn)村，法律便民”的創(chuàng)新基礎(chǔ)治理方式，初步取得了不錯的成效。但也存在一些隱性的問題，比如通往普法之路的阻礙、信訪不信法的困擾、人治與力治的影響以及普同村與示范村的區(qū)別對待等都嚴(yán)重影響了基層治理的成效。

一、“法律服務(wù)進(jìn)萬家”之行路難

在恩施州“律師進(jìn)村，法律便民”活動開展之初，基本都屬于那種“邊走邊摸”的形式，但也力求一步一個腳印，進(jìn)村律師們用自己的腳步深入大山丈量“普法之路”。恩施州位于湖北的西南山區(qū)，交通極為不便，而且要進(jìn)入山區(qū)的基層社會進(jìn)行“普法”宣傳工作，難度極大。

為了積極響應(yīng)恩施州委、州政府關(guān)于“律師進(jìn)村，法律便民”改革基層治理的實(shí)踐號召，2013年年底，恩師夷水律師事務(wù)所10來位律師“下鄉(xiāng)村，進(jìn)基層”進(jìn)行“地毯式”的普法“掃蕩”。據(jù)一位夷水律師事務(wù)所的律師介紹，當(dāng)時推廣“法律服務(wù)進(jìn)萬家”，那時候10 幾個律師，在寒冬臘月，一個村一個村的、挨個挨個的，小組長帶隊挨家挨戶進(jìn)行一個“地毯式”的宣傳，發(fā)放資料。本著“大卡貼在墻上，小卡帶在身上，法律記在心中”的原則，進(jìn)村給村民宣傳“學(xué)法、守法、用法”的法治思維。當(dāng)時一天最多能走訪完一個村，一大早就得從市區(qū)自己開車去下面的村子，因?yàn)樗麄兡沁叺霓r(nóng)民大多環(huán)山而居，而山上田野間又沒有公路，只能把車停在進(jìn)村門口的草坪上，辦完事后再原地返回。而進(jìn)村的路大多數(shù)都是泥濘的小土路，加上冬天下著小雨，恩施山區(qū)格外濕冷，鞋底全是黑黃的泥巴，走起來很吃力，尤其走在田埂上的時候，要特別小心，以防掉進(jìn)有水的冬田里面。

二、“信訪不信法”的問題嚴(yán)重

據(jù)恩施市下面的一個村的第一書記介紹，現(xiàn)在他們村子里每家每戶，晚上都會定時的看《新聞聯(lián)播》，了解國家現(xiàn)行的政策、法律法規(guī)，尤其是關(guān)于農(nóng)村“三農(nóng)”這方面的優(yōu)惠政策，他們特別感興趣。他們也知道現(xiàn)在國家的資源下鄉(xiāng)啊，給了農(nóng)村很多投入。他們會通過千方百計的尋找與自己相符合的條件，然后來村委會“核實(shí)”，說哪個哪個地方都落實(shí)到位了，為什么我們村里還沒有通知，他們都以為是我們把這些資源給霸占了，沒有公開，然后這些我們也解決不了啊，然后他就去上面鬧，上訪。其實(shí)，上訪他們也有點(diǎn)擔(dān)心啊，也怕上面，但是他們會用每天晚上觀看的法治欄目學(xué)到的知識，來進(jìn)行“維權(quán)”，這些都是無理取鬧，但他們也懂法啊，也怕鬧出事，承擔(dān)法律責(zé)任，但就是“踩線而不越線”。

農(nóng)民群眾信訪不信法的行為，并不是在沒有一點(diǎn)心理準(zhǔn)備的條件下盲目進(jìn)行的，而是在衡量了各種因素之后，爭取自身利益最大化的前提下而進(jìn)行的“維權(quán)”。這種“維權(quán)”將會很長時間存在，會一直與政府“博弈”下去。

目前國家一邊提倡暢通信訪渠道，一邊又要加強(qiáng)法治社會建設(shè)，這事實(shí)上是一個很矛盾的問題，不但農(nóng)民群眾對現(xiàn)行暢通信訪渠道的配套措施心生不滿，而且相關(guān)工作人員也“備受折磨”，甚至有的還利用職務(wù)之便謀取不義之財。

三、“人治”與“力治”影響深遠(yuǎn)

地域文化對生活在該地域內(nèi)人們的生產(chǎn)、生活方式都有這潛移默化的影響。恩施州屬于民族地區(qū)，主要以土家族和苗族居多，“皇權(quán)不下縣”使它的土司制度在封建時代一度聞名于華夏大地，恩施州在土司的統(tǒng)治下，使“人治”達(dá)到了頂峰，給恩施山區(qū)烙上了深深的“人治”印跡。

為了維持社會秩序的穩(wěn)定，當(dāng)?shù)卣仓荒堋耙员┲票保酶訌?qiáng)大的力量進(jìn)行壓制，形成暴民對抗暴政的格局。法治在此種情況下，無法施展，人們國法淡化，法治理念缺失，遇事往往是“拳頭對拳頭”。 國家現(xiàn)代建設(shè)進(jìn)程的加快，割除舊習(xí)成為建設(shè)現(xiàn)代化社會的標(biāo)致，禮俗社會慢慢向現(xiàn)代化社會邁進(jìn)，國家權(quán)力也在慢慢地向基層社會滲透，傳統(tǒng)的禮俗社會向現(xiàn)代的行政社會邁進(jìn)。在過渡時期，國家直接接管治理基層社會的任務(wù)，國家與基層直接對話，這樣政府主導(dǎo)的“力治”模式，成為了這個時期最主要的治理方式，農(nóng)民群眾還是處于被支配的地位。

教育落后也是制約法滲透到基層社會的一大障礙，農(nóng)民群眾缺乏接受法治觀念的必備知識，很多老年人“目不識丁”，年輕人都外出務(wù)工忙著掙錢，沒有時間來學(xué)習(xí)法律知識。農(nóng)民群眾大多“認(rèn)事不認(rèn)人，認(rèn)情不人法”的傳統(tǒng)觀念嚴(yán)重制約了法治在農(nóng)村基層社會的“落地”、“生根”。而鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢能人，比如老黨員、老干部、村醫(yī)村教等，他們都是宣傳法治的楷模，但都還處在“轉(zhuǎn)型期”，自身“學(xué)法、守法、用法”的意識還比較薄弱，還沒有足夠的能力成為“領(lǐng)頭羊”。

四、示范村與普通村的差異

恩施州“律師進(jìn)村，法律便民”創(chuàng)新基層治理方式的實(shí)踐活動自2013年開展以來，到目前已經(jīng)歷時4 個年頭，取得了不少成效，受益大批農(nóng)民群眾，但也存在一些問題。在深入恩施州基層社會的調(diào)研實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，“律師進(jìn)村，法律便民”這一創(chuàng)新基層治理方式的推進(jìn)存在示范村與普通村的區(qū)別。

這里所說的示范村指的是“全國民主法治示范村”，恩施州龍鳳鎮(zhèn)不但作為全國綜合扶貧改革試點(diǎn)，而且它所轄的許多行政村都屬于民主法治示范村，這些村在法治建設(shè)方面的配套措施十分完善。與“全國民主法治示范村”相比，一般的普通村就沒有這么“優(yōu)渥”的條件。普通村主要指的是那些遠(yuǎn)離市區(qū)，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的村莊，獲取資源的能力遠(yuǎn)不及市轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（龍鳳鎮(zhèn)直屬恩施市管轄），在基層治理方面，各種配套措施都十分匱乏。在前面已經(jīng)說到恩施州“律師進(jìn)村，法律便民”這一創(chuàng)新基層治理方式的實(shí)踐已經(jīng)在全州農(nóng)村普遍開展，但這僅僅是普遍開展，具體的落實(shí)情況怎么樣，卻很少有人關(guān)注。在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，每個村委會的墻壁上都會張貼一張進(jìn)村律師顧問的海報，上面都詳細(xì)寫著律師顧問所屬的律師事務(wù)所、聯(lián)系方式及法律專長。信訪維穩(wěn)辦公室里堆放大量關(guān)于“律師進(jìn)村，法律便民”的宣傳單，本該發(fā)送至每家每戶，結(jié)果卻在村委會堆放了好幾年。

五、思考

自十九大以來，全國上下對鄉(xiāng)村基層社會治理越來越重視，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，將鄉(xiāng)村治理擺在了前所未有的戰(zhàn)略高度，因此鄉(xiāng)村治理將是國家治理體系中的一個重要環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理的好壞將直接影響到國家治理體系的成敗。期待恩施州“律師進(jìn)村，法律便民”這一創(chuàng)新基層治理的方式，如能夠克服當(dāng)前的困境，將會是地方善治的一個樣本，甚至可以向全國復(fù)制“恩施經(jīng)驗(yàn)”。