新常態下環境監察執法的難點和重點

閆洪濤（伊春市鐵力市環保局，黑龍江 伊春 152500）

環境監察執法是落實環境保護法律、政策 及其配套措施的最直接、最有力手段，對塑造環 保行政秩序，維護公眾權利，推動生態文明建設 意義重大。一直以來，環境監察執法力所不逮、執法缺位或失范被認為是環境違法違規案件、環 境群體性事件高發頻發的重要誘因。因而，在國 家治理體系和治理能力現代化的背景下，如何規 范和約束環境監察執法，提升政府環境監察執法 能力，嚴格區分政府與企業的環境治理責任，是 新時期環境法治建設工作的核心任務之一。基于 此，2014年國務院辦公廳發布《關于加強環境監 管執法的通知》要求各級政府及其環保行政機 關實現“執法全覆蓋”“鐵拳治污”“陽光執 法”“權責明確”“能力整體提升”等切實目 標，新修訂的《環境保護法》（以下簡稱新法） 也在規范層面進一步賦予環保行政機關行使督查 執法權的制度利器。關于環境監察執法的法律 制度和實施舉措不斷推陳出新，這意味著環境監察執法進入了“高定位”“硬約束”“講實 效”“重治理”的新常態。

一、新常態下的環境監察執法難點及問題

新常態下，我國的環境監察工作在執法體系和能力建設方面都取得了長足的進步，創新明 顯。但是，環境監察執法仍然存在一系列體制和 機制的難點問題亟待破除。

1、體制難題——如何理順、明確“統一監督管 理”和“分工負責”之間的關系

如何理順、明確“統一監督管理”和“分 工負責”之間的關系，消除部門權責不明、職能 交叉的現象仍是新常態下環境監察執法的體制難 題。新法第十條在中央和地方兩個層面重申了環 境保護工作的監督管理體系，確立了縱向和橫向 兩個層級的監督管理體系。然而，對“統一監督 管理”的核心在于監督、管理還是協調并沒有給 出清晰的說明，這將引發體制上的混亂：一是， 在縱向體系中上級對下級的監督意識、能力不 足，這主要是由于上級環保機關的業務指導和監 督功能難以與地方政府的財權、人事權相抗衡， 致使縱向的監督管理有效性較差；二是，在橫向 體系中，環境保護部門與其他行業主管部門職能 交叉，尚無制度化或程序化溝通協調機制，難以 實現統一監管。

2、機制難題——如何提升環境監察執法能力、意識

如何提升環境監察執法能力、意識，使其滿 足國家生態文明建設的社會轉型需要是新常態下 環境監察執法的機制難題。當前，國家的環境監 察執法制度體系的不斷完善與基層環境監察執法 能力孱弱形成了強烈反差。這一方面是因為基層 環境監察執法隊伍專業化程度低、執法人員素質 不高、執法經費和裝備難以保障，另一方面則與 地方政府的能動性、積極性不高有關，尤其是在 經濟新常態之下地方政府“穩增長、保就業”的 發展目標與環境監察目標之間的張力關系日漸增 大，地方政府的輕視造成了環境監察執法機關的 執法地位不明、權威性較差的窘境。同時，釣魚 執法、選擇性執法等執法不公和缺位問題也從側 面反映了地方政府環境監察執法能力意識與國家 生態文明建設任務對地方政府提出的統一性要求 之間的巨大落差。

3、模式難題——如何強化政府、企業、公眾和 社會組織之間合作關系

如何強化政府、企業、公眾和社會組織之 間合作關系，拓寬公眾參與渠道，開展合作式治 理，也是新常態下環境監察執法不可回避的模式 難題。從國際經驗來看，環境保護不能單純依賴行政制裁或刑事處罰措施的輸出，還應當將視 角從政府擴展到企業和社會層面，尋求政府強力 之外的替代性、補充性機制，形成公私協力。當前我國的環境監察執法系統是從有利于政府監管 的角度自上而下地為企業配置義務，忽視了企業 自主規制能力和社會組織的第三方規制能力的培 育。在簡政放權的大背景下，環境行政機關的權 力不斷擴大實屬不易，但也必須重視向市場和社 會配置權力，使公眾不僅可以通過獲取信息、提 起訴訟、檢舉揭發等程序性方式參與環境監察執 法，還可以使其獲得相關的實體性權力。

二、新常態下推進環境監察執法的重點及方向

從靜態的制度設計角度來看，新法被稱為史 上最嚴“環保法”固無疑問，然而從動態的執法 過程來看，相關的制度利器及其配套措施能否落 地才是考量國家環境保護決心和制度能力的更重 要標準。在環保新常態下，環境監察執法作為環境保護的“殺手锏”，仍然是強化環境保護工作 的核心機制，是環境保護法治體系的中軸?；?這個判斷，筆者認為，未來推進環境監察執法工 作的重點和方向應聚焦在以下幾個方面。

其一，繼續完善頂層設計，構建系統的環 境監察執法制度體系。一方面，我們要厘清現有 制度體系中核心概念的內涵與外延，對“屬地責 任”“統一監督管理”“按日計罰”“保護優 先”等概念做出明確的界定，才能準確理解政 府、環保職能機構、執法人員的法定職責和履行 程序，使新法真正發揮基礎性、綜合性法律的統 領作用。另一方面，以新法為基準，制定或修訂 土壤環境保護、水污染防治、大氣污染防治、環 境影響評價、排污許可、環境監測等方面的法律 法規，消除新舊法之間的沖突，彌補現有監察執 法體系的制度漏洞。

其二，建立網絡化的環境監察執法系統，搭 建政府、企業、社會組織和公眾合作的平臺。這 里的合作機制是多層次的復合結構：在垂直關系 上，重視上下級政府之間、政府與環保行政部門 之間、上下級環保行政部門之間的領導或指導關 系，探索理順中央和地方的環保職責、調動地方 環境監察執法積極性的新機制，以生態文明和依 法行政的雙重理念重塑環境監察執法的權力結構 和運行環境，破除地方政府權力運行中阻礙環境 保護的負面因素，以“嚴把環境執法關”為主線 將環境監察執法確立為政府的核心任務之一。

在新的歷史時期，國務院專門就環境執法工作進行了部署，向全社會 傳遞了強力治污、重典治亂的國家意志和堅強決 心。但是面對復雜而嚴峻的環境形勢，面對民眾 對于美好環境的渴望，環境監察執法工作任重而 道遠。要在新常態下全面加強環境執法工作，加 快完善環保法規、標準、政策，堅持嚴格執法、公開執法、高效執法，加大執法力度和督政力 度，加強隊伍建設，堅決遏制環境違法違規高發 頻發態勢，逐步建設適應新常態的環境監管執法 體制機制能力。