淺析香港政府的保障性住房政策

周少騫（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530000）

前言

在以市場為基礎的住房供應和消費體系中，即在將住房作為商品租售的條件下，人們對于住房質量和數量的滿足程度，取決于對住房的支付能力。因此，住房價格和居民的支付能力始終是住房問題的核心。然而在任何一個社會，都存在著高、中、低三個收入階層。對于中、低收入階層，特別是貧困階層來說，在居住方面就表現為消費能力不足，由此產生住房問題。

香港作為中國經濟比較發達的城市，其住房供應、消費和流通體系中同樣存在著住房問題。目前香港與經濟處于同等發達程度的國家地區(比如:新加坡)在住房領域內還存在著很明顯的差距，房產市場“漲得快、漲幅高”的特點使得中低收入階層居民的住房問題在香港顯得更為突出。

1.香港政府在推行保障性住房建設的三個階段

第一階段:香港公屋的起源與徙置計劃(1953-1972年香港公屋發展的起始要追溯到20世紀50年代，根本的原因是人口增長的需求。當時正值二戰結束，大批難民涌入，導致香港人口激增。這一階段一直持續到70年代，政府提供住房保障的主要方式為“徙置區為主，廉租屋為輔”，主要特征是突出解決臨時居住問題，缺乏長遠的公共房屋政策和發展計劃。總的看，這是香港政府在保障性住房建設上的起步和探索階段。

第二階段:從政府主辦走向政府主導(1973-1987年世紀70年代，香港政府先后出臺了“十年建屋計劃”、“長遠房屋策略”和“租者置其屋計劃”等一系列公屋建設規劃。這些規劃的出臺是香港公屋政策從臨時應對轉向長遠規劃的重要標志。主要的是居屋計劃與私人參建計劃兩項。居屋計劃和私人參建計劃的屋宇都由私人發展商設計及興建，條件好于公屋，但買家及價格則由政府分配及決定。

第三階段:以長遠房屋策略為標志的嶄新階段(1987年至今年港英政府宣布長遠房屋策略，被認為是總體解決香港艱巨的房屋問題的藍圖。由此，香港政府住房保障政策和制度總體上漸漸步入常態，各方面的支撐都形成了一定機制。

2.香港政府在保障性住房建設中遇到的主要問題

2.1 進入和退出機制不完善導致的不公平問題

保障性住房建設是一個綜合性問題，涉及土地、資金等各個方面，還是一個制度設計問題。在這個方面，更能體現保障性住房建設發展的水平和程度。從單純的建房子起步，針對性地解決一小部分人的居住問題，到形成完整系統的住房政策，很重要的一個標志是制度設計的水平。進入門檻的設置和退出機制的問題，到目前為止，在香港公屋建設管理上沒有得到徹底的解決。

從起點上看，由于港英政府最初的公營房屋計劃起源于清拆寮屋，當時的目標是解決寮屋居民迫切的居住需要，以及減輕寮屋區的衛生和安全對社會秩序的威脅等問題在這個基礎上通過清拆寮屋來釋放一部分土地資源以進行開發?；谶@一背景公屋建成后，主要用于安置寮屋住戶。在這個過程中沒有形成門檻審查制度屋住戶的收入。

針對這一問題，房委會兩面著手，對公屋富戶進行抑制，對公屋體系外的貧困者給予補貼。通過“雙倍租金”政策逼使公屋富戶自愿退出，同時退出置屋計劃，目標是幫助香港58萬戶公屋住戶中，至少74000戶退出公屋而自置其屋，讓有經濟實力的租戶購買所承租居屋，并擁有私人物業。但就目前來看，公屋輪候時間較長和公屋富戶占據公屋的問題并沒有得到徹底解決。

2.2 公屋管理與維護方面的問題

早期的公屋建設重建設而輕管理，對微觀的社區管理到統籌上的政策管理，無論在建設環節和建成后長期運營中的管理，都是比較粗放的。一些公屋維修保養差，建設水平低。社區人口多，配套少。政府限于資金來源有限，投入又受到限制，公屋的管理和維護都長期在較低水平徘徊。

一是重視不夠。從思維上說，沒有能夠跳出“保障房就是給窮人蓋房子”的初級水平，看不到管理需求和因此帶來的效益，也看不到缺乏管理的基礎上必然導致的失控和混亂。

二是方法不多。政府長期以來奉行小政府理念，港英政府在資源和意志上對保障性住房投入都不夠強，對于保障性住房建設和管理將開啟的一系列管控問題缺乏前瞻和承擔，也沒有相因的管制經驗。

三是人才缺乏。體制內管理人員多是行政人員，沒有房屋管理方面的專業積累和實踐訓練。

2.3 公屋社區管理方面的問題

貧民區、棚戶區等社會弱勢群體集聚的地方，也往往是城市安全較差、生活質素較低、文化層次和社會地位較低的地區。如何克服公屋、居屋等保障性住房社區成為貧民區這一“墮落慣性”，是保障性住房建設和管理中的老大難問題。

一是社區管理滯后。由于過分追求安置速度和效率，港英政府的公屋政策實施中普遍采取集中新建和集中搬遷的方式來解決，這種整體性的貧民“洗腳上樓”造成了動輒上l0萬人的貧民社區的出現。

二是引發社會危機。60年代香港政府的一項研究顯示，居住環境和市民對社會不滿直接相關。在1966年的“動亂”中，一些公屋社區如東頭村、黃大仙等成了破壞活動的熱點，而生活素質和配套完善的社區則受到沖擊不大。作為對所謂“六七暴動”(抗英反殖)的反思，當時的港督麥理浩認為，港人的不滿，和居住環境太差有一定關系。

這也是十年房屋政策的肇因。

3.主要原因分析

3.1 從短期應急向長期謀劃的發展中的問題

短期應急是典型的英國文官制度下“隧道式思維”的政策措施的弊病，即只談問題、不談主義，以排除問題和障礙為具體政策措施的導向，而輕視戰略上和問題波及面的宏觀統籌思維。而保障性住房建設在肇始之時只為應急，港英政府本身解決這個問題首先還在于解決短期問題、避免引起社會波動。這種訴求決定了保障性住房的層次和水平必然不盡如人意。頭痛醫頭腳痛醫腳的應急思維必然導致整個政策導向，精確地講甚至談不上政策，只能停留在蓋樓安民的層次，由此滋生出房屋質量、社區管理、制度設計中的問題是必然的。

3.2 從硬件建設向軟件管理的發展中的問題

房子是具體的，管理是看不見的。重建設輕管理是政府施政，包括我們現在很多地方政府的弊病，這也是一個發展水平和發展階段的問題。我們不能苛責前人，盡管說理論應先導于實踐，但政策畢竟有一個制定的過程，要從實踐中來到實踐中去，先有房屋而后有房屋政策，公屋和居屋都是如此。

在這個過程中，隨著實踐的發展，問題不斷產生而后不斷凸顯，最后在互動中實現政策的提升。這其中也必然有一個從無管理到有序管理再到專業化管理的發展過程，在整體政策設計上也有一個從無政策到有政策再到精細化的發展過程。

3.3 從微觀管理到宏觀管理的發展中的問題

房子、社區、城市是三個層次，制度、措施、政策、戰略是四個層次。層次的提升過程本身就是發展的過程，硬件和軟件都是如此。在房子的質量上，社區的管理上，城市角度對公屋社區的安排上，有一個遞進的過程;在制度和門檻設計上，從管小事到管總的制度設計，也有一個遞進的過程。

我們之所以分析問題，正在于要觀察政府對問題的因應，不能幻想沒有問題，恰恰相反，問題本身就是發展的產物，只有有發展，在過程中才能暴露問題，也正是在對問題的回應和解決中，政策得以產生和完善，施政和執政水平得以提高，問題不斷解決，社會不斷向前發展。在這個過程中，我們需要聚焦的是政府對這些問題是怎樣介入和處理的，這也就是這篇論文的主題。