關于新區空間規劃的尺度性問題探討

趙昊天（成都理工大學，四川 成都 610059）

1 新城區建設中存在的突出問題

跳出老城建設新區是近10多年來國內很多大城市規劃建設采取的一個普遍模式。這些新城區的建設已經成為城市空間生長的主陣地和拉動土地城鎮化的一股主要力量。在各地新城區建設過程中，普遍存在兩個問題，一是空間尺度過大，二是過度機動化，由此導致了新城區較為空曠，功能使用不方便和土地利用不集約。

1.1 過度機動化引起的“活動荒島”

在很多城市的新區，道路空間設計多是圍繞大規模小轎車行駛為重點來規劃設計和布局建設的，這導致了道路網規劃密度低和街道空間空曠兩方面問題。

1.1.1 道路網絡密度普遍偏低

較低的路網密度造成平均出行距離的增大，全路段和全網絡的交通流分布不均，道路級配難以發揮應有的效果，這也降低了空間分布的多樣性和緊湊度。

1.1.2 街道空間尺度偏大

具體表現為街道斷面過寬和交叉口太大。(1)為單純增強空間立體的美觀性，而放大了街道空間尺度。為了營造“公園圍繞”的氣氛，使得地塊實用效率大幅下降。(2)中央綠化帶設置較為隨意。(3)渠化的巨型交叉口。多使用展寬擴大型，這使得交叉口占地進一步擴大。

1.2 主管部門的多樣化

新區的建設大多依靠具有較好發展基礎設施的城市建成區和各類工業園區附近，區內行政主體單元較復雜。同時部分新區還跨縣級行政邊界，甚至是地級行政界限。新城區內部的園區、管委會、各級管理部門同時存在，不同的行政主體的城市發展關注重點有較大差異，雖然各部門有一定的互相督查作用，但導致政策不能統籌實施。

2 以成都市天府新區為例的空間規劃的尺度性問題

2.1 新區規劃背景

2011年5月，國務院正式批準《成渝經濟區區域規劃》，并決定規劃建設天府新區，設為成都發展核心的重要組成部分。在四川省委、省政府的統籌布置下，中規院、四川省院、成都市規院建立聯合規劃組接受了天府新區整體規劃(戰略性布局)的編制任務。天府新區選址在成都中心城南部，橫跨成都、眉山、資陽三市，包括成都市的高新區、雙流縣、新津縣、龍泉驛區部分，跨過了眉山市、資陽市和簡陽市的部分地區，總面積達1578平方公里。

2.2 大尺度空間布局結構

按照“面向區域、組合布局”的觀念，天府新區規劃形成“一帶兩翼、一城六區”的新型空間結構。這種多組合的布局有利于突破成都單中心蔓延的歷史格局，轉為生態、外放、彈性的組合結構，并與眉山、資陽等相鄰地區緊緊銜接。

3對天府新區空間規劃的思考

3.1 應科學確定發展目標和發展規模

天府新區在規模預測中提出了短板控制的原則，以專業部門的土地、水、生態環境載力專題研究結論為依據，以水資源容量瓶頸來確定新區人口和用地規模的上限大概為600萬人左右。同時通過對區域生態資源的識別和評價，嚴格控制生態用地的規模，明確非建設用地控制線，作為規劃布局的前提條件。但根據產城單元布局規劃圖來看，新區南邊的地塊比較稀疏，各地塊呈現一種獨立發展的趨勢，而部分交通干線顯得過于寬大，使用效率也不夠高。

3.2 對“節地”和“宜居”內涵認知的失誤

一些規劃師把節地等同于提高開發強度，只是單純地增加容積率指標，而不是有序地從城市空間結構、道路交通網絡、功能用地布局、立體化空間開發等更為整體的層面來優化完善。一些學者通過大量案例探討指出，在相同的綠地面積下，人們對綠色空間的感應是有差異的:一些只強調沿線景觀“看”的地方，會使居民認為綠地公園數量稀缺;而公園綠化設計插入居民活動“用”的地區，則會使居民感覺綠地公園數量充足。可見道路兩側綠化的美化效果代替不了公園綠地的實際效能。理性的調研探究告訴我們，較高密度未必一定造成擁擠。通過采用空間環境的精細化組織，如運用多模式交通支持、立體步行空間建設、垂直綠化營造等手段，完全能在大城市新區較高的開發密度中營造出宜居的空間。

3.3 開發機制與政策引導缺陷

重形式、輕實用的源頭來于政府主導開發的機制缺陷。雖然上級要求地方政府部門不斷轉換職能，但其依然保持著較多的資源配置權力，甚至經常對企業經營行為進行干預和影響。這種整合和支配社會資源實現自身“政績”的權力，形成了長時間強勢政府邏輯下的空間擴張。

4 關于大尺度空間規劃的改進方案

4.1 重建科學的規劃導向和適宜的設計方法

一是充分保留和延續自然肌理。有效對區域內既有的河流水系、林木綠化和地形地貌特征進行保護性開發，塑造生態空間環境特色。二是充分尊重和保護建成環境。仔細考察區域內現成的集鎮、村莊、企業、道路網絡，探究是否具備“高效利用、融合發展”的可行性方案，使得新老空間肌理得到有機銜接，空間尺度也能有效限定。三是時常探討人的行為活動需要和空間感受。各項設計應強調使用人群的感受與體驗，不主張“大比例尺和空對空作戰”、“只見規劃不見人和只見數據不見人”的工作途徑。

4.2 改善城市新區建設與開發的機制

一是改革新區實施機制，特別是改革組織框架。組織框架應從開發區最早普遍推動的管委會與開發公司“政企合一”的模式向“政企分設”的模式轉換，以此提高決策科學性和投資的有效性。二是改革新區建設模式。建議整合名目繁多的政府類平臺載體，遏制競賽式的重復和無效建設。例如，目前有的新區達上百平方公里，應該歸入所在行政區域的市縣區政府管轄，作為一個整體地域單元，進行統籌謀劃。

5 小結

從以往經驗來看，特大新區建設不失為一種國家和地方雙贏的發展模式。在國家層面，不僅能提升中心城市的經濟基礎，在區域合作及帶動區域性發展上意義重大。從地方而言，新區能幫助城市集中優勢資源來形成發展合力。

但同時，在各種新區層出不窮，不斷變大的背后，是各級政府利益博弈，新區可能演變為各級管理部門向上級政府謀求發展指標的工具。在此背景下，我們不得不謹慎思考一些新區規劃的合理性與必要性，避免盲目的確定龐大的新區規模，避免簡單化的滿覆蓋設計，以理性規劃和技術來踐行科學發展觀和國家轉變經濟發展方式的要求。