關于新時代國有企業深化三項制度改革的思考

董 燁

（中國石油化工集團公司人事部，北京 100728）

深化國有企業改革，推動國有企業完善現代企業制度，是新時代全面深化改革的重要內容，人事勞動分配三項制度改革則是國有企業經營機制改革的核心環節。當前，國有企業三項制度改革正在全面推進，如何有效破解難題，加快建立管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減機制（簡稱“三能”機制）?筆者結合多年國有企業人力資源管理從業經歷，在回顧國有企業三項制度改革歷程、分析相關影響因素的基礎上，結合新時代新要求，對進一步深化國有企業三項制度改革進行了思考。

1 三項制度改革一直是國有企業改革的重要命題

改革開放以來，隨著我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，三項制度改革與國有企業改革進程一直相伴而行、不斷深化。改革開放初期，國家打破干部“終身制”，下放干部人事管理權；20世紀80年代中期，對國有企業開始實行“工效掛鉤”，試行勞動合同制，實行崗位結構工資制；90年代初全國掀起了一股以“砸三鐵”為主要內容的國有企業勞動工資人事制度改革熱潮；1998至2000年國有企業改革三年攻堅戰中，國家正式提出并全面部署推進國有企業三項制度改革；2001年國家有關部委聯合印發《關于深化國有企業內部人事勞動分配制度改革的意見》。總的看，經過改革開放四十年、特別是近十多年的持續努力，國有企業三項制度改革取得了顯著成效，在國有企業不斷做強做優做大的進程中發揮了重要作用。

隨著我國社會主義市場經濟體制持續完善，市場在資源配置中的決定性作用日益彰顯。人力資源作為最重要的資源之一，需要建立適配的市場化管理和運行機制。然而，多數國有企業管理人員能上不能下、員工能進不能出、收入能增不能減的難題尚未真正破解，業務發展的市場化要求與人力資源市場化機制尚未建立的矛盾突出，影響了企業經營機制轉換和競爭力提升。黨的十八大以來，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于深化國有企業改革的指導意見》都對國有企業三項制度改革、“三能”機制建設提出了明確要求，開啟了新時代深化國有企業三項制度改革的新征程。

2 國有企業三項制度改革推進艱難的原因分析

三項制度改革在國有企業實施多年，雖有成效但推進艱難，特別是“三能”機制建設進展緩慢、遲難突破，有其深刻而復雜的影響因素，只有理清脈絡、找準癥結，才能精準施策、突破困局。

從外部因素分析：一是傳統觀念。“官本位”思想、分配“不患寡而患不均”思想，員工“生是企業的人、死是企業的鬼”思想等，在很多人頭腦中仍根深蒂固，對企業高度依賴的心理契約難以轉變和解除，對“三能”機制的建立形成了巨大阻力。二是社會保障。我國1986年開始試行勞動合同制，1995年隨著《勞動法》的實施，全面實施勞動合同制，但基本養老、基本醫療、失業等保險在上世紀末才開始陸續建立，員工離開企業就意味著失去收入來源和基本生活保障，人員流動受到嚴重制約。三是法律環境。2007年頒布的《勞動合同法》和2012年底頒布的《勞動合同法》修正案，降低了就業市場的彈性，不少國有企業多年來用工多元化、用工靈活性方面的制度改革成果難以鞏固。四是社會責任。國有企業肩負經濟、政治、社會“三大責任”，從維護社會穩定出發，對冗員多采取“轉崗不下崗、轉業不失業”策略，加劇了人員多、效率低問題。

從內部因素分析：一是管理體系不健全。不少國有企業還沒有完成傳統人事勞資管理體系到現代人力資源管理體系的蛻變，崗位管理、能力管理、績效管理等人力資源基礎工作比較薄弱，對“誰該下、誰該出、誰該減”難以提供有力的支撐。二是改革策略不合理。三項制度是人力資源管理的核心制度，相互之間既存在緊密關系，又各有特點和規律。部分國有企業由于沒有把握好改革策略，改革中只改基層、不改機關，只改員工、不改干部，勢必引起基層和員工的抵觸。三是干部擔當不夠強。三項制度改革涉及廣大干部員工切身利益，屬于改革的“硬骨頭”，需要企業領導敢于擔當作為、敢于動真碰硬。但實際工作中，不少企業領導擔當精神不足，存在“多一事不如少一事”思想和求穩怕亂心理。

可喜的是，隨著時代變遷、社會進步，上述制約因素都正在逐步消解。主要體現在：隨著改革開放的深化，國有企業員工的擇業觀、就業觀、分配觀日趨市場化，國家社會保障體系、勞動法律法規日益健全，國有企業人力資源管理體系日益完善、管理水平日益提高，國有企業對改革規律的認識和把握更加深刻等。特別是中央對干部新時代新擔當新作為的明確要求，進一步增強了國有企業領導干部對改革的使命感、責任感和緊迫感。當前全面深化國有企業三項制度改革的條件已經具備。

3 新時代深化國有企業三項制度改革時不我待

中國特色社會主義進入新時代，國有企業作為黨和國家最可信賴的依靠力量，中央對國有企業改革高度重視。習近平總書記明確指出“國有企業要搞好，就一定要改革，不能抱殘守缺”。作為國有企業經營機制改革的核心環節，新時代加快推進國有企業三項制度勢在必行、時不我待。

3.1 深化三項制度改革是國有企業建設具有全球競爭力世界一流企業的必然要求

黨的十九大發出了建設具有全球競爭力的世界一流企業號令。目前看，絕大多數國有企業與世界一流相比仍有很大差距，活力不足、效率不高的問題仍比較突出，必須加快以三項制度改革為核心內容的人力資源機制變革，以傳遞壓力、增強動力、激發活力,提升勞動生產率和市場競爭力。

3.2 深化三項制度改革是國有企業適應激烈市場競爭的必然要求

隨著我國進一步加大改革開放力度，國有企業所處行業的市場化進程不斷加速，越來越多的行業面臨外資企業、民營企業的激烈競爭，大部分領域已處于充分競爭狀態。如果國有企業不能有效解決好業務發展的市場化要求與人力資源市場化機制尚未建立的突出矛盾，作為市場化標志的“三能”機制無法建立起來，市場對人力資源配置的決定性作用不能有效發揮，勢必在市場競爭中處于不利地位，甚至關系到企業的生死存亡。

3.3 深化三項制度改革是國有企業實現可持續發展的必然要求

盡管隨著改革開放的深化，國有企業管理體系不斷健全、管理能力不斷提升，但客觀而言，距離管理體系和管理能力現代化仍存在很大差距。體現在人力資源管理方面，一些問題亟待解決，如：干部年齡蓋層問題，年輕干部接替問題，人員多、勞動生產率低問題，薪酬分配效益效率導向不鮮明問題，分配關系偏離勞動力市場問題，對干部、人才、績效的評價科學化程度不高問題等。這些問題只有通過深化改革才能有效破解，否則將對國有企業可持續發展造成重大影響。

4 系統謀劃，統籌推進新時代國有企業三項制度改革

吸取以往經驗教訓，統籌推進新時代國有企業三項制度改革，必須加強系統謀劃和頂層設計，遵循改革規律辦事，做好五個“三”。

4.1 堅持“三性”謀劃

深化三項制度改革是一項系統工程，必須堅持綜合施策、統籌推進。改革謀劃、方案設計要注重系統性、整體性、協同性。系統性方面，要對三項制度改革進行系統設計和謀劃，明確工作目標和原則，對改革措施要理清邏輯關系、理清推進策略，基礎類措施先行推進，主體類改革措施先試后推，支撐保障類措施同步跟進。整體性方面，要按照“實施意見+推進計劃+評估辦法+配套制度”的框架進行設計，實施意見是“設計圖”，重點明確改革目標和措施，解決好“為什么改、怎么改、改成什么樣”問題；推進計劃是“施工圖”和“進度表”，重點落實改革責任、明確實施步驟，解決好“誰來改、什么時候改”問題；評估辦法是“驗收表”，重點衡量改革成效，解決好“改的怎么樣”問題；配套制度是改革總體任務的支撐，確保各項改革有序推進、有效落地。協同性方面，要與企業發展戰略規劃、深化改革總體方案同步研究、同步謀劃，明確相關部門、所屬單位的改革職責，增強協同效應，匯聚改革合力。

4.2 夯實“三定”基礎

定機構、定崗位、定人員是企業管理和人力資源管理的基礎性工作。影響國有企業管理效率的一個重要原因是機構數量多、機構層級多，也相應造成管理人員職數多；影響國有企業勞動效率的一個重要原因是崗位管理不科學，造成員工冗余、人浮于事。因此，三項制度改革首先要通過“三定”回答好機構多在哪里、管理人員多在哪里、人員多在哪里，再通過有效措施解決好誰該“下”、誰該“出”。制定科學先進的“三定”方案是三項制度改革的前提，落實“三定”方案是改革的切入點和突破口。

4.3 突出“三能”機制

人事勞動分配制度是企業人力資源管理的核心制度，三項制度改革涉及人力資源管理的方方面面，只有聚焦關鍵問題，著力突破重點才能綱舉目張、帶動全局。改革初期，突出“三能”機制建設是改革的重中之重。管理人員建立起能上能下機制，干部結構調整、干部年輕化、干部擔當作為等問題的解決將會水到渠成；員工建立起能進能出機制，人員多包袱重、勞動生產率低等問題的解決將會事半功倍；分配建立起能增能減機制，收入關系不合理、薪酬水平偏離勞動力市

場等問題將會迎刃而解。因此，干部制度改革，要聚焦能上能下機制，以優化干部職位管理體系、健全靈活開放的選聘機制、健全科學精準的考評機制為重點，著力破解“誰該下”“怎么下”的難題。特別是要通過積極探索以選聘市場化、管理契約化、退出制度化為主要特征的職業經理人制度，在管理人員市場化選聘方面取得突破、帶動全局。勞動制度改革，要聚焦能進能出機制，以健全勞動用工管理體系、推行先進用工模式、強化擇優競爭意識、加強勞動合同管理為重點，著力破解“誰該出”“怎么出”的難題。可以采取“新人新辦法、老人老辦法”策略，對新增員工，實行社會化招聘、契約化管理、精細化考核、市場化薪酬，直接實現能進能出；對存量員工，按照首先實現崗位能上能下、然后實現企業內部能進能出、最終實現市場化能進能出的“三步走”漸進式改革思路穩步推進，“新人”和“老人”兩路改革相向而行，最終實現市場化并軌。分配制度改革，要聚焦能增能減機制，以健全收入分配管理體系、完善薪酬總量決定機制、改革創新薪酬制度、改革福利制度體系為重點，著力破解“誰該減”“怎么減”的難題。特別是要按照中央關于改革國有企業工資決定機制要求，建立健全與勞動力市場基本適應、與國有企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制，不斷完善類別化、差異化、精準化的員工薪酬制度。

4.4 抓實“三項支撐”

一是抓實績效體系建設。績效考核是“三能”機制運行的重要支撐，要想“下”的有據、“出”的服氣、“減”的認賬，就必須有科學合理的績效管理體系。無論是對組織還是對員工實施績效考核，都要堅持突出效益和效率導向，堅持考核目標明確并盡可能量化，堅持嚴考核、硬兌現。二是抓實能力體系建設。能力管理是促進人崗匹配、落實按能力付薪的有效支撐，要以崗位為基礎，分級分類建立任職資格模型和能力評價體系，明確科學的能力標準，實施準確的能力評價，確保“三能”機制公平公正運行。三是抓實開發體系建設。三項制度改革將使人員的流動常態化，要通過加強開發體系建設，暢通人才成長通道和流動渠道，培育員工復合技能，增強員工對改革的承受力和適應性，為員工有序流動、優化配置提供有力支撐。

4.5 抓好“三項保障”

一是抓好富余人員分流安置。三項制度改革中多數國有企業會產生一部分富余人員，要堅持尊重歷史、以人為本、分類施策原則，對其中年齡偏大、技能單一、轉崗和再就業能力較弱的富余員工，可研究制定渠道合規、待遇合理的政策“養起來”；對其他富余員工，則要強化壓力傳導、建立倒逼機制，引導他們走出企業就業或自主創業。二是抓好人力資源信息化提升。要加強人力資源管理信息系統的深度應用，應用大數據、云計算等先進技術，加強人力資源信息分析和趨勢研判，助力提高人力資源規劃的科學性和前瞻性，提高人力資源管理效能。三是抓好改革思想教育引導。要運用各種有效媒體，廣泛宣傳三項制度改革的重要意義，解讀改革目標和政策措施，特別要從企業長遠發展、員工長遠利益出發，堅持正面引導，激發廣大干部員工參與改革、投身改革的積極性、主動性。

5 把握策略，強力推動新時代國有企業三項制度實現突破

新時代國有企業三項制度改革要真正取得實效、實現突破，既要有科學的改革方案，也要有合理的實施策略，以有效減輕改革阻力、增強改革動力，促進改革扎實推進。

5.1 注重試點先行

對部分有方向、有思路的探索性改革措施，如職業經理人制度等，在缺乏經驗的情況下，應選擇有條件、有意愿的所屬單位，局部先行先試，通過試點探索政策、打通流程。對試點工作應加強調研跟蹤，及時發現問題，研究解決辦法，開展效果評估，不斷優化調整。試點效果好的，加強經驗總結，以試點為基礎制定政策，以試點為示范復制推廣；試點效果差的，認真總結教訓、分析原因，實事求是地調整改進。

5.2 注重突出重點

要突出重點制度的研究制定，自上而下及時出臺，確保在重點領域改革方向、改革思路、改革措施上有遵循、不跑偏。要突出重點單位的改革推動，堅持“抓兩頭、帶中間”，鼓勵效益好、基礎強的先進單位走在前面，率先實現突破，樹立改革標桿；鞭策效益差、基礎弱的落后單位強化危機意識，加大力度改變落后狀況。要突出重點項目的改革推進，對部分敏感度較高、實施難度較大的重點改革項目，要深化政策研究和學習借鑒，細化實施方案，強化組織協調和指導服務，確保重點項目改革蹄疾步穩、取得實效。

5.3 注重鼓勵擔當

正確的路線確定之后，干部就是決定的因素。三項制度改革有別于其他改革的一個獨特特點，就是干部既是改革的組織實施者，也是改革的對象。要抓住貫徹落實進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為要求的有利時機，鼓勵廣大干部在改革中勇于擔當、敢于作為。要把干部在三項制度改革中的擔當和作為，與干部能上能下機制建設緊密結合起來，讓在改革中擔當作為的干部“有為有位”，讓不擔當不作為的干部進入“下”的通道。

5.4 注重成效評價

三項制度改革的成效評價是難點，也是必須解決好的重點。要研究制定改革評估辦法，可考慮設置改革效益、改革效能、改革效果、改革效率四個維度，分別評價改革促進經濟效益和勞動生產率提高情況、“三能”機制建立和運行情況、干部和員工隊伍活力激發情況、改革執行力和推進速度情況，合理設置評價指標、權重和方法。評價辦法制定后，要定期開展評估，依據評估結果實施獎懲，鼓勵先進、鞭策落后，建立鮮明導向，形成改革者受益、不改革者受罰，爭當改革排頭兵的良好改革生態。

三項制度改革要破解的是國有企業長期想解決但沒有解決好的難題，任務艱巨但沒有退路，改革時不我待。國有企業必須堅定改革信心、保持改革定力，加強頂層設計、把握改革策略、強力推進實施，把雷厲風行和久久為功有機結合起來，勇于攻堅克難，堅決打贏這場深刻的機制變革攻堅戰。