行政規(guī)范性文件司法審查問(wèn)題探討——基于新《行政訴訟法》第53條的有關(guān)思考

盧育蘭

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行政規(guī)范性文件司法審查問(wèn)題探討——基于新《行政訴訟法》第53條的有關(guān)思考

盧育蘭

（中共福州市委黨校，福建 福州 350014）

規(guī)范性文件司法審查制度從實(shí)踐來(lái)看仍有不足之處：附帶審查方式較為保守，審查范圍排除規(guī)章造成法律適用沖突，處理結(jié)果實(shí)效性不強(qiáng)。因此，建議向直接審查方式轉(zhuǎn)化，審查范圍可吸納規(guī)章，建立行政機(jī)關(guān)回應(yīng)制度以提高司法建議的實(shí)效性，從而構(gòu)建適合國(guó)情的較為成熟的司法審查制度。

行政規(guī)范性文件；審查形式；審查范圍；處理建議

一、對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查制度的理解

新《行政訴訟法》第53條與第64條明確了行政規(guī)范性文件司法審查的基本內(nèi)容，司法審查對(duì)象是行政規(guī)范性文件。通說(shuō)認(rèn)為行政規(guī)范性文件是“行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及實(shí)現(xiàn)行政目的，制定發(fā)布的，除行政法規(guī)和規(guī)章之外的，具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。”[1]俗稱(chēng)“紅頭文件”。行政規(guī)范性司法審查制度可以從以下三個(gè)方面理解：

第一，審查方式為附帶審查。實(shí)踐中常運(yùn)用的司法審查方式分別是直接審查和附帶審查。直接審查，是指法院可直接對(duì)行政規(guī)范性文件是否與上位法相沖突進(jìn)行審查。而附帶審查，是指法院必須在審理具體的行政訴訟案件時(shí)才可對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行附帶審查。新《行政訴訟法》規(guī)定的審查方式是附帶審查，即在行政訴訟案件時(shí)，法院根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)做出具體行政行為的依據(jù)——行政規(guī)范性文件是否合法進(jìn)行審查。

第二，審查對(duì)象僅為行政規(guī)范性文件。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的行政法律體系，行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的行為可以分為：行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。新《行政訴訟法》僅賦予人民法院對(duì)“行政規(guī)范性文件”的附帶審查權(quán)，對(duì)于“行政法規(guī)”“規(guī)章”則無(wú)權(quán)審查。此外，還排除對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政規(guī)范性文件的審查權(quán)，以免國(guó)務(wù)院成為被告。

第三，審查結(jié)果為提出處理建議。根據(jù)新法的要求，法院只能就違法的規(guī)范性文件向制定機(jī)關(guān)提出司法建議，而不具有撤銷(xiāo)、宣布規(guī)范性文件無(wú)效的權(quán)力。

行政規(guī)范性文件司法審查制度，既可以保證法院不用受必須報(bào)制定機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查所累得以及時(shí)審結(jié)案件，又有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件，更為重要的是可以極大維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。司法審查制度自實(shí)施以來(lái)產(chǎn)生較大的意義和作用，但是目前看來(lái)還存在一些不盡完善之處。

二、新《行政訴訟法》關(guān)于行政規(guī)范性文件司法審查規(guī)定的不足

1．審查方式較為保守。司法審查制度在實(shí)際運(yùn)用時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)存在某些問(wèn)題。一是沒(méi)有實(shí)質(zhì)突破原有的審查方式。附帶司法審查功能實(shí)際上早已有之，如，人民法院審理案件參照規(guī)章，“‘參照’就有‘附帶訴’‘附帶審’的意味：原告起訴具體行政行為時(shí)如果認(rèn)為具體行政行為依據(jù)的規(guī)則違法，必然會(huì)對(duì)作為所訴具體行政行為依據(jù)的規(guī)章提出異議，法院必然會(huì)審查規(guī)章的合法性。”[2]可見(jiàn)在確立規(guī)范性文件司法審查制度之前，審理具體行政訴訟案件已運(yùn)用了附帶審查方式。二是司法審查有嚴(yán)格的前置條件。附帶審查方式下，人民法院審查行政規(guī)范性文件的前提是“具體行政行為侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益”。但是在實(shí)踐中，某些行政規(guī)范性文件雖無(wú)具體行政行為，卻事實(shí)上侵害了相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益。例如，“12歲男生狀告教育局‘性別歧視’案”，[3]該案中一審、二審法院均認(rèn)定抽象行政行為不屬于法院的受理范圍。此案雖然發(fā)生在新《行政訴訟法》頒布之前，但是依據(jù)新法顯然也不能通過(guò)規(guī)范性文件司法審查制度而請(qǐng)求法院對(duì)《補(bǔ)充意見(jiàn)》進(jìn)行附帶審查，因?yàn)樵摪敢罁?jù)《補(bǔ)充意見(jiàn)》作出將趙某排除在推薦名單之外的行為是否屬于具體行政行為存在爭(zhēng)議，若無(wú)具體行政行為，則無(wú)附帶審查的基礎(chǔ)。因此，無(wú)具體行政行為的行政規(guī)范性文件實(shí)際侵害的合法權(quán)益該如何保障？顯然附帶審查方式下無(wú)法對(duì)此提供救濟(jì)。

2．司法審查范圍不含規(guī)章。司法審查范圍不包括“規(guī)章”，會(huì)產(chǎn)生“無(wú)審查規(guī)章之名卻有審查規(guī)章之實(shí)”問(wèn)題：首先，根據(jù)新《行政訴訟法》第13條要求，人民法院僅能在具體的行政訴訟案件中對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，而無(wú)權(quán)對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行任何方式審查，但是新《行政訴訟法》第63條又有審理案件參照規(guī)章的規(guī)定，如果不能對(duì)“規(guī)章”進(jìn)行審查，則“參照規(guī)章”一說(shuō)無(wú)從談起，因?yàn)槿嗣穹ㄔ褐挥袑?duì)“規(guī)章”先行審查才能確定是否參照，法條之間存在一定的沖突。其次，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（下稱(chēng)《解釋》）第62條規(guī)定可在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。在確定規(guī)章是否“合法有效”之前，必然需要人民法院進(jìn)行審查，否則如何判斷“規(guī)章”是否合法有效。從以上兩個(gè)方面可知，雖然新《行政訴訟法》第53條排除了對(duì)規(guī)章的附帶審查權(quán)，然而從法條整體上看，人民法院不可避免要對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，相關(guān)法條之間存在矛盾。同時(shí)，司法審查范圍的限定性降低了司法效率，法院不得不將存疑的規(guī)章提交制定機(jī)關(guān)審查以確定其合法性，而進(jìn)行中的行政訴訟案件將不得不中止，大大影響了司法的效率性。此外，相比由制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章進(jìn)行自查，由中立的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查更令行政相對(duì)人信服。

3．審查結(jié)果實(shí)效性差。新行政訴訟法賦予人民法院“沒(méi)有牙齒”的司法審查權(quán)，只能提出司法建議，不能直接撤銷(xiāo)或宣告無(wú)效。盡管《解釋》第21條期望通過(guò)制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)制定機(jī)關(guān)予以約束，以督促制定機(jī)關(guān)糾正違法的行政規(guī)范性文件，然而“這種寄希望于行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)層級(jí)間的糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)監(jiān)督違法的規(guī)范性文件只能是‘事倍功半’。”[4]法院缺乏更有力的獨(dú)立處分權(quán)限，會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題：首先，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)“虛化”，新法賦予法院司法審查權(quán)，顯然是期待人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)在制定“紅頭文件”時(shí)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，然而僅憑法院的“司法建議”很難發(fā)揮司法監(jiān)督效力；其次，易將法律置于不確定的狀態(tài)，法院的司法認(rèn)定與有權(quán)機(jī)關(guān)的行政認(rèn)定相沖突時(shí)該如何取舍？即法院認(rèn)定違法，但是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定合法，該如何處理？二者之間的沖突將使法律處于不確定的情形。再次，出現(xiàn)同一規(guī)范性文件在不同案件中有不同處理結(jié)果。人民法院在某一具體行政訴訟案件中，經(jīng)審查認(rèn)定某一行政規(guī)范性文件不合法，但是人民法院無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)該規(guī)范性文件，則該規(guī)范性文件的效力依然存在，假設(shè)此時(shí)另一法院在另一行政訴訟案件中，對(duì)同一行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后認(rèn)為合法，這就出現(xiàn)同一規(guī)范性文件在不同個(gè)案中有不同處理結(jié)果的問(wèn)題。可見(jiàn)，若人民法院無(wú)獨(dú)立處分權(quán)，同一規(guī)范性文件在不同的個(gè)案完全有可能出現(xiàn)不同結(jié)果，嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威性。最后，無(wú)法保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政規(guī)范性文件針對(duì)的是不特定對(duì)象，涉及范圍往往較廣，若被人民法院認(rèn)定為不合法的行政規(guī)范性文件無(wú)法被及時(shí)撤銷(xiāo)，仍然適用于實(shí)際生活中，易使不利影響進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，人民法院司法審查的實(shí)效性不容忽視。

三、完善行政規(guī)范性文件司法審查制度的建議

1．審查方式逐步向直接審查轉(zhuǎn)化。在法國(guó)，法院如確認(rèn)有具體行政行為的規(guī)范性文件違法，可宣布其違法，并撤銷(xiāo)依據(jù)該規(guī)范性文件做出的具體行政行為。若無(wú)具體行政行為的行政規(guī)范行為侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，則將其視為行政行為，參照處理前述做法處理。建議我國(guó)可參考法國(guó)的做法，[5]法院可對(duì)行政規(guī)范性文件直接審查，而不必考慮是否存在具體行政行為。

具體而言，有具體行政行為的行政規(guī)范性文件侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，法院可根據(jù)申請(qǐng)對(duì)該規(guī)范性文件是否合法進(jìn)行審查。若無(wú)具體行政行為的規(guī)范性文件造成某一部分群體利益的損害，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人直接向人民法院申請(qǐng)進(jìn)行司法審查。雖然規(guī)范性文件還未通過(guò)具體行政行為造成某一特定的行政相對(duì)人損害，但是被行政規(guī)范性文件影響的利害關(guān)系人均可提起司法審查，當(dāng)然利害關(guān)系人必須證明自身權(quán)益受影響；法院直接審查的對(duì)象是被提起司法審查的行政規(guī)范性文件，且應(yīng)及早介入審查，以免針對(duì)不特定對(duì)象的行政規(guī)范性文件造成的損害繼續(xù)擴(kuò)大；提起申請(qǐng)的條件是造成“不利的影響”，只要行政規(guī)范性文件損害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人合理的救濟(jì)途徑。直接審查的處理結(jié)果可以參照附帶審查方式，由法院提出相應(yīng)的司法建議。當(dāng)然，直接審查并不意味著對(duì)抽象行政行為可以直接提起行政訴訟，目前可以探索設(shè)定一定的限制條件，有條件的、有限制的允許行政相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件直接提起司法審查。

2．審查對(duì)象逐步延伸至規(guī)章。司法審查的范圍排除了規(guī)章，使法條在適用上存在沖突。因此，建議行政規(guī)范性文件司法審查對(duì)象應(yīng)當(dāng)逐步向規(guī)章開(kāi)放。可以參考處理行政規(guī)范性文件的做法，若規(guī)章經(jīng)司法審查后認(rèn)定不合法，則不能成為所訴具體行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

如將行政規(guī)章納入人民法院司法審查范圍，可以消除行政訴訟法及相關(guān)司法解釋在法律適用上的矛盾。同時(shí)，有助于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與約束，促使行政權(quán)運(yùn)行更加合法，亦符合權(quán)力制約的機(jī)理，對(duì)于行政相對(duì)人而言是實(shí)現(xiàn)公正的最佳路徑。此外，在具體的案件中，人民法院不用中止審判就可以直接審查做出具體行政行為的依據(jù)，有效保證司法審判的效率性。更為重要的是保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，通過(guò)人民法院對(duì)規(guī)章的司法審查可以有效平衡公權(quán)力機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系，更彰顯控制和限制公權(quán)力、保障私權(quán)利的法律精神。

3．審查結(jié)果應(yīng)提高司法審查的實(shí)效性。目前關(guān)于人民法院是否有獨(dú)立的司法審查處理權(quán)限尚有爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為可以賦予人民法院獨(dú)立的處理權(quán)限，對(duì)違法的規(guī)范性文件可予以撤銷(xiāo)或宣告無(wú)效，“只有這樣的審查，才名副其實(shí)；只有這樣的監(jiān)督，才真正有效果。”[6]也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為法官對(duì)行政規(guī)范性文件出臺(tái)的原因及背后的意義缺乏深度的了解，貿(mào)然將處置權(quán)交由法官，可能會(huì)造成司法權(quán)和行政權(quán)一起侵犯相對(duì)人權(quán)益。從爭(zhēng)議來(lái)看，我國(guó)目前完全賦予法院對(duì)違法的規(guī)章、規(guī)范性文件獨(dú)立的處分權(quán)限的條件不成熟，但可以從賦予法院司法建議相應(yīng)約束力方向入手，探索行政機(jī)關(guān)回應(yīng)機(jī)制，待時(shí)機(jī)成熟再過(guò)渡到人民法院的獨(dú)立處分權(quán)限。

提高司法建議的約束力，應(yīng)要求制定機(jī)關(guān)及時(shí)處置法院的處理建議。當(dāng)法院經(jīng)審查認(rèn)定行政規(guī)范性文件不合法的，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)提出司法建議，并要求制定機(jī)關(guān)在限定時(shí)間內(nèi)向人民法院反饋處理結(jié)果并且說(shuō)明理由。此外，新法對(duì)于同級(jí)政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)如何處置法院抄送的建議書(shū)并無(wú)規(guī)定，這往往會(huì)造成同級(jí)政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)“不作為”。其實(shí)司法解釋要求“抄送”上級(jí)機(jī)關(guān)的目的就是希望，透過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)給予制定機(jī)關(guān)一定的“壓力”，督促制定機(jī)關(guān)糾正違法的規(guī)范性文件。鑒于此，建議同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)在接到法院的司法建議應(yīng)當(dāng)予以答復(fù)，答復(fù)內(nèi)容包括對(duì)司法建議的處置意見(jiàn)和對(duì)制定機(jī)關(guān)采取的監(jiān)督措施等。

新《行政訴訟法》確立行政規(guī)范性文件司法審查制度的目的在于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，從目前來(lái)看，我國(guó)可在現(xiàn)有實(shí)踐基礎(chǔ)上，朝直接審查、范圍擴(kuò)大到規(guī)章、法院的處理建議有更高實(shí)效性方向發(fā)展。

[1][5] 張浪.行政規(guī)范性文件的司法審查問(wèn)題研究：基于《行政訴訟法》修訂的有關(guān)思考[J].南京師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2015(3):38、40 .

[2] 對(duì)新《行政訴訟法》確立的規(guī)范性文件審查制度的反思[EB/OL].人民法治網(wǎng)，2016-08-24. http://www.rmfz.org.cn/news/show-26403.html.

[3] 12歲男生狀告教育局“性別歧視”案終審敗訴[EB/OL].人民網(wǎng)，2016-09-14. http://www.people.com.cn/GB/shehui/1061/3098740.html.

[4] 李爍.論規(guī)范性文件司法審查制度[J].研究生法學(xué)，2015(5).

[6] 上官丕亮.論抽象行政行為的不可訴性與可附帶司法審査性［J］．西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(7).

2018-08-20

盧育蘭（1987-），女，福建福清人，中共福州市委黨校講師，主要從事民商法、行政法的研究。

D925.3

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1674-1072（2018）05-039-03

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