聚焦三方面問(wèn)題做好環(huán)保督察

劉國(guó)才

環(huán)保工作看似紛繁復(fù)雜，實(shí)際就3件事。一是環(huán)保目標(biāo)問(wèn)題，二是環(huán)保任務(wù)問(wèn)題，三是工作機(jī)制問(wèn)題。對(duì)環(huán)保督察而言，要落實(shí)中央要求，取得應(yīng)有效果，就必須在三方面聚焦問(wèn)題，即被督察對(duì)象環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)沒(méi)有，環(huán)保任務(wù)完成沒(méi)有，工作機(jī)制建立沒(méi)有。聚焦問(wèn)題的方式則是由環(huán)保工作系統(tǒng)設(shè)計(jì)的面，聚焦到問(wèn)題的點(diǎn)。

聚焦環(huán)保目標(biāo)問(wèn)題

一是聚焦環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)問(wèn)題。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)包括水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。其中，水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)問(wèn)題對(duì)應(yīng)的是環(huán)境污染問(wèn)題，即排到水、空氣和土壤的污染物不能過(guò)多，過(guò)多的話(huà)環(huán)境質(zhì)量就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。問(wèn)題包括兩方面，一是環(huán)境質(zhì)量惡化問(wèn)題，二是環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問(wèn)題。前者比較好理解，后者是指環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到上級(jí)黨委政府下達(dá)的考核標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。比如，被督察省份某河流功能區(qū)劃定為Ⅲ類(lèi)水，如果長(zhǎng)期為Ⅴ類(lèi)水，就是問(wèn)題；再比如，國(guó)家對(duì)某省可吸入顆粒物考核要求為年均下降2%以上，未實(shí)現(xiàn)下降目標(biāo)就是問(wèn)題。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)，或未達(dá)到上級(jí)政府下達(dá)的目標(biāo)要求，甚至惡化，就表明政府沒(méi)有依法履行好責(zé)任。可見(jiàn)，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，或達(dá)到上級(jí)政府下達(dá)的考核目標(biāo)要求是底線(xiàn)，突破底線(xiàn)就是要聚焦的問(wèn)題。

如何確定環(huán)境質(zhì)量惡化或不達(dá)標(biāo)呢？對(duì)水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量，可通過(guò)調(diào)閱監(jiān)測(cè)報(bào)告或現(xiàn)場(chǎng)采樣分析確定；對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，可通過(guò)解讀衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，分析生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)變化確定。除環(huán)保部門(mén)數(shù)據(jù)外，還應(yīng)調(diào)閱其他部門(mén)數(shù)據(jù)，比如地表水、地下水、飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從水利部門(mén)調(diào)閱，近岸海域環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可從海洋部門(mén)調(diào)閱等。

在督察中，要關(guān)注水、氣、土壤和生態(tài)各環(huán)境要素，以及每個(gè)要素的全部評(píng)價(jià)指標(biāo)，找出問(wèn)題要素及問(wèn)題指標(biāo)。地方黨委政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)是對(duì)各環(huán)境要素以及每個(gè)要素的全部評(píng)價(jià)指標(biāo)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)部分負(fù)責(zé)。關(guān)注各要素及全部指標(biāo)，可防止將存在突出問(wèn)題的要素及指標(biāo)漏掉。被督察區(qū)域有特征污染物的，指標(biāo)一并納入。

二是聚焦功能區(qū)目標(biāo)問(wèn)題。功能區(qū)目標(biāo)問(wèn)題在以往督察中涉及不多。隨著中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度越來(lái)越高，特別是2017年中央對(duì)祁連山突出環(huán)境問(wèn)題和教訓(xùn)的通報(bào)后，對(duì)功能區(qū)目標(biāo)問(wèn)題督察應(yīng)予高度重視。

對(duì)被督察地方來(lái)說(shuō)，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、企業(yè)及項(xiàng)目等的設(shè)置、布局要與劃定的功能區(qū)一致，這是底線(xiàn)，違背就是問(wèn)題。比如，對(duì)飲用水水源保護(hù)，法律規(guī)定一級(jí)保護(hù)區(qū)不能有與保護(hù)水源和供水無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；二級(jí)保護(hù)區(qū)不能有排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目。若督察某飲用水水源地一級(jí)保護(hù)區(qū)存在船舶碼頭，就是問(wèn)題。祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，究其根源，就是沒(méi)有守住保護(hù)區(qū)功能定位底線(xiàn)，違規(guī)進(jìn)行開(kāi)發(fā)的問(wèn)題。

那么，如何聚焦問(wèn)題？一是調(diào)取被督察地方各類(lèi)功能區(qū)規(guī)劃，以及產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項(xiàng)目等的規(guī)劃，將兩類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行比對(duì)，聚焦保護(hù)與開(kāi)發(fā)不一致及相沖突的問(wèn)題。二是借助衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，找出敏感功能區(qū)疑似侵占區(qū)域，再通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)聚焦違法問(wèn)題。

在當(dāng)前，督察應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域違規(guī)侵占問(wèn)題，以及衛(wèi)生防護(hù)距離敏感目標(biāo)搬遷、化工園區(qū)布局整治等方面存在的舊賬未還、又欠新賬問(wèn)題。

對(duì)任一行政區(qū)域，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或達(dá)到上級(jí)黨委政府下達(dá)的考核目標(biāo)要求，轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和項(xiàng)目等的設(shè)置及布局符合劃定的功能區(qū)定位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須守住的兩條底線(xiàn)。兩條底線(xiàn)守住了，發(fā)展與保護(hù)就實(shí)現(xiàn)了雙贏。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)底線(xiàn)是定量的，功能區(qū)目標(biāo)底線(xiàn)是定性的，突破定量、定性底線(xiàn)就是要聚焦的問(wèn)題。

聚焦環(huán)保任務(wù)問(wèn)題

環(huán)保任務(wù)是對(duì)應(yīng)環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行的具體設(shè)計(jì)。中央層級(jí)環(huán)保督察，重點(diǎn)聚焦中央下達(dá)給省級(jí)黨委政府的任務(wù)完成了沒(méi)有；省級(jí)環(huán)保督察，重點(diǎn)聚焦省委、省政府下達(dá)給市級(jí)黨委政府的任務(wù)完成了沒(méi)有；以及存在哪些違法違規(guī)問(wèn)題。

一是聚焦環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)任務(wù)問(wèn)題。在水污染防治任務(wù)方面，以環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)為例，應(yīng)依據(jù)國(guó)家和地方相關(guān)規(guī)劃及計(jì)劃，督察污水、垃圾、危廢等處理和處置設(shè)施建設(shè)任務(wù)是否按期完成，未完成就是聚焦的問(wèn)題。督察是否存在垃圾滲濾液直排、非法入河排污口未取締等，這些都屬于違法違規(guī)問(wèn)題。在大氣污染防治任務(wù)方面，以落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃要求為例，應(yīng)督察計(jì)劃要求的任務(wù)是否完成。督察是否存在“散亂污”企業(yè)污染問(wèn)題、落后產(chǎn)能未淘汰問(wèn)題等，這些都屬于違法違規(guī)問(wèn)題。在土壤污染防治任務(wù)方面，如督察土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃明確的任務(wù)是否完成、是否存在污染場(chǎng)地違規(guī)開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題。在生態(tài)保護(hù)任務(wù)方面，如督察礦山生態(tài)環(huán)境治理、重要生態(tài)功能區(qū)恢復(fù)等確定的任務(wù)是否完成等。督察是否存在非法盜采、違法侵占等違法違規(guī)問(wèn)題。

二是聚焦功能區(qū)目標(biāo)任務(wù)問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)功能區(qū)目標(biāo)，確定的任務(wù)應(yīng)包括不符合功能區(qū)定位要求的項(xiàng)目、企業(yè)、園區(qū)等的取締、搬遷等。如何聚焦問(wèn)題？在完成任務(wù)方面，如督察違背水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等功能定位的違法項(xiàng)目取締、搬遷任務(wù)是否完成，企業(yè)及園區(qū)衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)群眾搬遷任務(wù)是否完成，以及化工園區(qū)布局整治、企業(yè)入園確定的任務(wù)是否完成等。在違法違規(guī)問(wèn)題方面，如督察是否存在違背功能區(qū)定位要求的非法侵占舊賬未還、又欠新賬問(wèn)題。

聚焦環(huán)保工作機(jī)制問(wèn)題

環(huán)保督察既要查事，又要查人。環(huán)保目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、環(huán)保任務(wù)未完成是“事”的問(wèn)題，而環(huán)保工作機(jī)制未建立則是“人”的問(wèn)題。“事”的問(wèn)題源于“人”的問(wèn)題。聚焦環(huán)保工作機(jī)制問(wèn)題，實(shí)際是聚焦黨委政府及部門(mén)履職不力問(wèn)題。

一是聚焦黨委政府履職不力問(wèn)題。黨委政府履職包括決策部署、組織領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任、考核約束等。在決策部署方面，聚焦黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)議題情況；聚焦水、氣和土“三個(gè)十條”，煤炭消費(fèi)總量壓減、過(guò)剩產(chǎn)能化解等國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)部署情況；聚焦突出環(huán)境問(wèn)題研究和解決情況；聚焦相關(guān)意見(jiàn)、辦法、方案制定和實(shí)施情況等。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，聚焦重要環(huán)保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制是否建立，建立的機(jī)制層級(jí)是否與所要完成的任務(wù)相匹配。在落實(shí)責(zé)任方面，聚焦是否落實(shí)下級(jí)黨委政府、本級(jí)有關(guān)部門(mén)責(zé)任；落實(shí)的責(zé)任是否量化、可操作、可考核。在考核約束方面，聚焦是否出臺(tái)環(huán)保工作考核辦法，以及是否依辦法進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲等。

二是聚焦部門(mén)履職不力問(wèn)題。部門(mén)履職包括許可和規(guī)劃兩類(lèi)。對(duì)許可類(lèi)，聚焦是否存在違規(guī)許可；對(duì)規(guī)劃類(lèi)，聚焦是否存在監(jiān)管不力。

以督察發(fā)改部門(mén)為例。發(fā)改部門(mén)職責(zé)包括辦理項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)；嚴(yán)控“兩高”新增產(chǎn)能，化解過(guò)剩產(chǎn)能，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能；主體功能區(qū)規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估等。應(yīng)督察發(fā)改部門(mén)對(duì)上述職責(zé)是否存在履職不力的問(wèn)題。如在煤炭消費(fèi)總量控制方面，2016年對(duì)某省督察發(fā)現(xiàn)，此省發(fā)改部門(mén)對(duì)國(guó)家下達(dá)的煤炭控制任務(wù)執(zhí)行不力，部署滯后，全省煤炭消費(fèi)總量不降反升。

以督察水利部門(mén)為例。水利部門(mén)職責(zé)包括水資源管理、水功能區(qū)管理、入河排污口監(jiān)管、河道采砂監(jiān)管、涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管、生態(tài)流量調(diào)節(jié)等。應(yīng)督察水利部門(mén)對(duì)上述職責(zé)是否存在履職不力的問(wèn)題。以入河排污口監(jiān)管職責(zé)履行為例，2017年對(duì)某省督察發(fā)現(xiàn)，此省水利主管部門(mén)對(duì)全省入河排污口底數(shù)不清，日常管理嚴(yán)重缺位，大量入河排污口長(zhǎng)期超標(biāo)排放。某非法排污口設(shè)于飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，嚴(yán)重污染飲用水水源，多年未被取締。

依據(jù)中央要求和環(huán)保法律法規(guī)，需要重點(diǎn)督察的部門(mén)還包括水利、國(guó)土、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等。此外，目前多數(shù)省份出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了部門(mén)責(zé)任。在督察中也要依據(jù)地方明確的責(zé)任，聚焦存在的履職不力問(wèn)題。對(duì)部門(mén)督察，也包括中央有關(guān)部門(mén)。