論“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的內(nèi)涵與實質(zhì)

郭文杰

(北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100875)

堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。黨的十九大不僅再次重申“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”這一概念，而且將“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”作為一項基本政治原則寫入黨章。因此，深刻理解和闡釋“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的內(nèi)涵與實質(zhì)不僅對于學(xué)習(xí)十九大精神具有現(xiàn)實意義，還對破解中國共產(chǎn)黨治國理政的“密碼”具有重要意義。

一、“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的重要意義

從理論上來講，十九大報告將“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”放置在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略的首位有其深刻的理論邏輯。十九大報告指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”[1]20經(jīng)過改革開放近40年的不斷探索，及時地重提“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，是在理論上回答了“什么是中國特色社會主義、怎么發(fā)展中國特色社會主義”等問題。這就從理論上進一步明確了對中國特色社會主義的本質(zhì)、中國特色社會主義的優(yōu)勢等諸多問題的認(rèn)識，從而有助于增強對黨的領(lǐng)導(dǎo)的理論自信，有助于厘清和解決理論界有關(guān)“黨政分開”“黨政分工”等問題的爭論，進而有助應(yīng)對意識形態(tài)領(lǐng)域的復(fù)雜局面以及解決當(dāng)前廣大黨員干部和人民群眾信仰缺失、理論不自信等問題。所以，把握“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的理論意義就要深刻領(lǐng)會其豐富的理論內(nèi)涵。

從歷史上來講，黨的十九大重提“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家和人民開創(chuàng)新時代的經(jīng)驗傳承。在抗日戰(zhàn)爭進入相持階段，針對抗日革命根據(jù)地內(nèi)部存在的權(quán)威分散、領(lǐng)導(dǎo)機制不暢等問題，中央發(fā)出了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)“一元化”的號召。新中國成立后，毛澤東在1962年又進一步完整提出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[2]305改革開放時期，鄧小平針對權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，提出了“改革并完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度”，“以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要”[3]342-343的建議。2000年，針對新形勢下從嚴(yán)治黨的重大意義，江澤民再一次提出：“中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)有中國特色社會主義偉大事業(yè)的核心力量。工農(nóng)兵學(xué)商，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[4]254縱觀黨的歷史可以發(fā)現(xiàn)，十九大報告重提“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”是對黨治國理政經(jīng)驗的歷史傳承，也是對黨不斷解決新時期新問題的經(jīng)驗總結(jié)，反映了新時代以習(xí)近平同志為核心的黨中央對黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅定信念。所以，把握“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的歷史意義就要深刻體會其復(fù)雜的歷史脈絡(luò)和歷史變遷。

從現(xiàn)實上來講，黨的十九大重提“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”是中國共產(chǎn)黨對中國社會現(xiàn)實和重大政治問題進行的深切回應(yīng)。從宏觀層面來講，不斷推進中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展和解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為擺在黨面前的兩大現(xiàn)實問題。從微觀層面來看，如何解決一些地方和行業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨群關(guān)系不密切、黨的服務(wù)和整合能力不足所引發(fā)的一系列社會問題也成為擺在黨面前不可小覷的社會現(xiàn)實。“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨”。只有在中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到世情、國情、黨情面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和緊迫形勢時，才會重提“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，才會將“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”作為一項基本政治原則寫進黨章。也可以認(rèn)為，解決這些問題，關(guān)鍵在于要不斷推進黨的建設(shè)這個偉大工程，要將鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為黨的建設(shè)的重中之重。所以，把握“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的現(xiàn)實意義就要深刻分析黨所面臨的復(fù)雜社會問題和政治問題。

二、“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的基本內(nèi)涵

黨對一切工作進行籌劃、布局，體現(xiàn)在建設(shè)中國特色社會主義的方方面面。堅持“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，必須深刻理解“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的內(nèi)涵，同時也必須厘清一些認(rèn)知上的誤區(qū)。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”不是黨包攬一切。周恩來指出：“我們說黨領(lǐng)導(dǎo)一切，是說黨要管大政方針、政策、計劃，是說黨對各部門都可以領(lǐng)導(dǎo)，不是說一切事情都要黨去管。至于具體業(yè)務(wù)，黨不要干涉。”[5]365然而，在黨的歷史上，就曾一度出現(xiàn)過黨包攬一切的現(xiàn)象，不僅對于鞏固黨的執(zhí)政地位沒有益處，反而使黨委陷入“官僚主義”“事務(wù)主義”的境地，影響黨自身的建設(shè)。究其原因，一是對黨的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足，沒有搞清楚黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過黨自身的政治權(quán)威和組織人事，將自己的政策、價值觀念、行動方案擴展到人民群眾中去，進而引導(dǎo)、組織人民群眾采取行動；二是在探索社會主義建設(shè)的歷史時期，民主法治、制度建設(shè)不健全等因素，從而造成黨的領(lǐng)導(dǎo)方式存在一定的歷史性局限，黨包攬一切是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式在特殊歷史時期的社會經(jīng)濟條件下的一種綜合反映。

在新的歷史時期，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”有新的含義。王岐山認(rèn)為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的不是抽象的，體現(xiàn)在堅定理想信念宗旨、執(zhí)行黨的路線方針政策上，體現(xiàn)在堅持黨管干部原則、選對人用好人、樹立鮮明的價值觀和政治導(dǎo)向上。”[6]因此，在新的歷史條件下，把握好黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、范圍和原則，就是要將提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力作為鞏固黨的執(zhí)政地位的前提和基礎(chǔ)。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”也不是“黨政不分”。從某種程度上來講，“黨政不分”問題的實質(zhì)是黨政關(guān)系問題。而黨政關(guān)系問題始終是當(dāng)今學(xué)術(shù)界研究中國政治的最重要議題之一。重申“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”并不意味著由黨來直接管理和領(lǐng)導(dǎo)民眾，也并意味著將黨完全置于立法、司法、行政機構(gòu)之上。這不僅不符合現(xiàn)代政治學(xué)的一般邏輯，而且更不符合依法治國和依憲治國的內(nèi)容和精神，這在黨的歷史上歷代領(lǐng)導(dǎo)人對此都有清醒的認(rèn)識。從政治運行的角度來看，實現(xiàn)黨政關(guān)系正常化、規(guī)范化，可以鞏固黨的執(zhí)政地位，提高行政效率，是解決“一把手”問題突出、黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)等問題的關(guān)鍵。

另外，重申“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”也并不是擴大黨的權(quán)力、縮小行政的權(quán)力，或者將全部的權(quán)力集中到黨委本身，賦予書記個人超出其他人的權(quán)力。重申“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”在于從整體上將鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)作為一項最高政治任務(wù)賦予全體黨員干部，要把鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位作為下一步黨的生存發(fā)展戰(zhàn)略的最根本前提，從而致力于解決現(xiàn)實中黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨內(nèi)“四風(fēng)”現(xiàn)象突出等問題。因此，把握了以上內(nèi)容，才真正把握了新時期“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的基本內(nèi)涵。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”更不是黨控制社會。從國家、政黨、社會三者之間的對應(yīng)關(guān)系來看，政黨產(chǎn)生于社會，并致力于獲得控制國家的能力。而國家則通過政黨接受來自社會的民意，實現(xiàn)國家的有效治理，三者相互支撐又相互促進。中國共產(chǎn)黨作為中國唯一的執(zhí)政黨，由其來領(lǐng)導(dǎo)國家被寫入了憲法，這里沒有任何討論的余地。而中國共產(chǎn)黨與社會之間的關(guān)系則不一樣，政黨的產(chǎn)生和內(nèi)在功能決定了政黨必須和社會建立持久的溝通和聯(lián)系，也必須在密切同社會關(guān)系的同時，擴大自身的基礎(chǔ)，從而積蓄深厚的社會力量。可以說，沒有社會的支持，就沒有政黨存在的條件。同樣，社會也需要組織化的力量進行整合，處理和解決維護社會秩序、促進社會發(fā)展等問題。

重申“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，并不意味著將黨完全置于社會之上，由黨來決定整個社會的運轉(zhuǎn)，或者決定個人的生活。黨不僅要密切保持同各社會組織、團體之間的聯(lián)系，還要適應(yīng)時代和社會的發(fā)展潮流，增強自身組織社會、支持社會、提升社會、發(fā)展社會的能力和本領(lǐng)。因為只有如此，黨才能從組織和社會中獲取豐富的執(zhí)政資源，才能在不斷解決社會發(fā)展的問題中贏得民眾的信任，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會治理的雙重目標(biāo)。

三、“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的實質(zhì)

實現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，不僅需要把握其真正的內(nèi)涵，還需弄清楚其實質(zhì)要求。“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的實質(zhì)不僅體現(xiàn)在“運籌帷幄”的基本原則之上，還體現(xiàn)在處理政治運行的關(guān)鍵問題上，更體現(xiàn)在完善體制機制的構(gòu)建上。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則。簡而言之，在處理黨與人大、政府、政協(xié)和其他群團組織的關(guān)系過程中，要始終發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在處理國際與國內(nèi)、中央與地方、黨的高層與基層組織、東中西部地區(qū)、不同領(lǐng)域與行業(yè)等涉及政治、經(jīng)濟、社會各項問題的過程中也要始終扮演好“協(xié)調(diào)員”的角色。因此，中國共產(chǎn)黨既要從整體上不斷提升自身的統(tǒng)籌能力，又要處理好涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)問題。全體黨員干部和各級黨組織必須要有清醒的認(rèn)識，時刻將維護黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則落實到具體工作中。因此，習(xí)近平也強調(diào)要“堅持依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)”[7]91-92。如果不能堅持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，不能創(chuàng)新發(fā)展黨統(tǒng)攬大局的能力和整合各方利益的本領(lǐng)，不僅無法實現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的偉大目標(biāo)，還會有損建設(shè)中國特色社會主義的偉大征程，甚至?xí)＜皣鴥?nèi)的安定團結(jié)。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”必須處理好新時期黨政關(guān)系的基本問題。堅持和完善“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”就是要不斷完善黨的執(zhí)政方式。而完善黨的執(zhí)政方式勢必就要處理好黨政關(guān)系這一關(guān)鍵問題。王長江認(rèn)為：“黨政關(guān)系問題，說到底是一個因執(zhí)政黨介入權(quán)力的方式不當(dāng)而使權(quán)力失去約束，導(dǎo)致公權(quán)力運行紊亂的問題。”[8]11權(quán)力不受約束、行使不當(dāng)就極易造成黨內(nèi)腐敗、黨內(nèi)政治生活不正常、黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、“以黨代政”等等問題。十八大以來，黨處理黨政關(guān)系的基本思路就是通過全面從嚴(yán)治黨，大力提升黨內(nèi)監(jiān)督的力度，建構(gòu)和完善約束權(quán)力的制度性框架，將“打鐵還需自身硬”的執(zhí)政理念貫徹到實際工作中，恢復(fù)和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。通過反腐倡廉，大力根治濫用權(quán)力、公權(quán)私用等行為，為黨政關(guān)系的和諧發(fā)展構(gòu)筑了一個健康的環(huán)境。由此，可以認(rèn)為，任何超出法律和制度規(guī)定范圍內(nèi)的權(quán)力都必將損害黨政關(guān)系，都無益于實現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。所以，也只有處理好黨政關(guān)系，把權(quán)力運行扭轉(zhuǎn)到正常的軌道上來，才有可能實現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”。

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”必須不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。從某種程度上講，如果沒有一個行之有效的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，黨的領(lǐng)導(dǎo)便不能落到實處，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”就成了“空中樓閣”，只剩下抽象的原則和理論，不能切實解決現(xiàn)實中存在的問題。因此，可以認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制是實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的制度基礎(chǔ)和制度保障。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制是中國共產(chǎn)黨從革命和改革的歷史進程中確立的，是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和機制的重點內(nèi)容。胡鞍鋼將當(dāng)前黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制概括為一個核心與“七大機制”，即形成了以習(xí)近平同志為核心的黨中央及集體交接班、集體分工協(xié)作、集體學(xué)習(xí)、集體調(diào)研、集體決策、集體外事、集體自律的機制[9]5-18，195。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央通過不斷優(yōu)化黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制機制，創(chuàng)新黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機制的運行，增強了 “黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的信心，提高了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的能力。比如在中央層面增設(shè)了包括中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組等在內(nèi)的多個領(lǐng)導(dǎo)小組，在地方層面啟動了國家監(jiān)察體制改革的試點工作等等。這些措施充分反映了新時期黨在完善領(lǐng)導(dǎo)體制機制方面的努力，為實現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”打下了堅實的基礎(chǔ)。

[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 毛澤東.毛澤東文集：第8卷[M]．北京：人民出版社，1999.

[3] 鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京：人民出版社,1994.

[4] 中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編(中)[M].北京：中央文獻出版社,2011.

[5] 中共中央文獻編輯委員會.周恩來選集(下)[M].北京：人民出版社,1984.

[6] 王岐山.開啟新時代 踏上新征程[N].人民日報,2017-11-07(002).

[7] 中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[8] 王長江.關(guān)于改革和梳理黨政關(guān)系的思考[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2014(03).

[9] 胡鞍鋼,楊竺松.堅持完善黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制:“七大機制”與核心[J].清華大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2017,32(01).