關于泰州引江河河道工程管理體制的思考

(江蘇省泰州引江河管理處，江蘇 泰州　225321)

泰州引江河位于泰州市與揚州市交界處，南起長江，北連新通揚運河，全長24 km。第一期工程按自流引江300 m3/s的規模設計，于1995年11月開工，1999年9月底通過江蘇省建委組織的竣工初驗。第二期工程是在一期工程基礎上進一步浚深，使其滿足自流引江600 m3/s的規模，于2012年12月開工，2015年12月竣工并通過省水利廳主持的投入使用驗收。

江蘇省泰州引江河工程(見圖1)是一項以引水為主，灌排航綜合利用的基礎設施工程。該工程與新通揚運河一起形成兩河引水格局，引進長江水，向東引灌區及沿海灘涂供水，并騰出江都站的部分水量北調。該工程改善了整個蘇北地區的供水狀況，形成了一條從長江到里下河、通榆河的等級航道，提升了里下河洼地的排澇能力，提高了通南高沙土地區的灌排航標準。

圖1　泰州引江河輸水線路、灌區示意

1　泰州引江工程管理體制

秦川引江河一期工程建成后，成立了江蘇省泰州引江河管理處、揚州市江都區泰州引江河工程管理處和泰州市引江河河道工程管理處。引江工程的高港樞紐、北箍江涵洞及樁號3+200 以南河道(長6.4 km)由江蘇省泰州引江河管理處管理，其余委托泰州、揚州兩市分級管理。江蘇省泰州引江河管理處還負責24 km引江河河道的管理。第二期工程竣工后，管理體制未發生變化。泰州引江河河道管理組織體系見圖2。

圖2　泰州引江河河道管理組織體系

依據《江蘇省泰州引江河工程管理規定》(蘇水政﹝2004﹞22號)，泰州引江河工程實行統一管理和分級管理相結合的管理體制：

(1)省水行政主管部門是泰州引江河工程(含配套設施)的主管機關，泰州引江河沿線的各市、縣(市、區)水行政主管部門是各自管轄范圍內的泰州引江河段及其配套工程的主管機關。

(2)省泰州引江河工程管理處負責省水行政主管部門規定的管理任務以及高港樞紐與直管河道的具體管理工作。

(3)泰州、揚州設立的泰州引江河管理機構，負責各自管轄范圍內的具體管理工作。

2　目前管理體制下存在的問題

2.1　管理單位屬性較混亂

江蘇省泰州引江河工程管理處為自收自支的事業單位，經費由省水利廳審批，2013年共計安排公益性人員基本支出1 191萬元，維修養護經費1 692萬元。經費基本能夠滿足日常管護要求。

泰州市引江河河道工程管理處、揚州市江都區泰州引江河工程管理處分屬泰州市水利局和揚州市江都區水務局，一個為差額預算事業單位，一個為純公益性水利工程管理單位。

泰州市引江河河道工程管理處2013年基本支出324.79萬元，工程維修養護經費520萬元(含橋梁檢測及維修費200萬元)，共計為844.79萬元。2013年市級財政安排人員及辦公經費187萬元，過閘費及經營類收入551萬元，缺口106.79萬元。

江都區泰州引江河工程管理處2013年基本支出109.18萬元，工程維修養護經費57萬元，共計支出為166.18萬元。2013年區級財政安排人員經費16.91萬元，堤防占用補償費及經營類收入92.27萬元，缺口57萬元。

泰州、江都兩地河道管理單位均存在管理經費不足問題[1]，只限于堤防和河坡的管理，手段和方式較為落后。同時，因兩個地方河道管理單位行政隸屬關系、人事管理、經費來源等諸多因素，省泰州引江河管理處對兩地河道管理單位的監管工作難度較大。

2.2　執法不嚴

因管理經費得不到保障，削弱了管理力度，造成岸線非正常占用、自身創收導致的執法不嚴現象較多。

江都河道管理單位管轄河段內有消防設備、繩網制造等臨時占用企業十多家，泰州河道管理單位管轄河段內有兩家大的臨時占用物流企業和管樁制造企業。這些企業均為引江河工程建成后，兩地河道管理單位為了彌補經費不足引進或默許臨時占用建成。此后這些臨時企業因發展需要，占用面積不斷擴大，造成了事實上的違法建設。河道管理單位因收取租金或占用補償費用而沒有嚴格按照相關法律法規進行執法和管理。

2.3　管理范圍劃分不清

管理范圍沒有按照行政區域明確劃分，嚴重影響對侵占河道違法違章行為的執法查處。河道管理范圍內擅自修建道路、違章搭建、私建碼頭的行為時有發生，比較典型的有2015年6月發生在交叉管理區域的未經許可擅自違建村道，當地村民不聽制止且毆打河道管理單位巡查人員和水政執法人員，情節十分惡劣，盡管事后幾名村民被依法處理，但已經造成了不良社會影響，也挫傷了管理單位積極性。另外，2016年4月，江都河道范圍內的行政區劃隸屬泰州某區街道辦的地域內，某消防設備有限公司等6家臨時占用企業不聽制止偷偷改擴建和新建永久性建筑廠房，對河道工程造成嚴重破壞。在對該違法行為進行依法查處過程中，江都水務局向泰州市某區人民法院申請強制執行時，被駁回不予受理，理由是要向處罰機關所在地法院申請執行。后江都區人民法院受理審查中，又對江都水務局作為查處案件的主體有異議，認為其對引江河泰州段的行政處罰權沒有明確的法律法規依據，“管理權”和“處罰管轄權”不統一[2]，因此無法繼續申請執行處罰。目前類似違法行為因未得到有效查處而形成蔓延趨勢。

2.4　管理人員素質亟待提高

江蘇省泰州引江河管理處人員結構較為合理，學歷有研究生、本科生、大專及大專以下，學歷層次分明;技術有高、中、初職稱及技術員、技師等，技術層次合理;年齡結構老、中、青結合，管理業務有一定的傳承梯隊。

泰州市河道管理單位財政核定編制26人，現有在編人員23人，其中在崗在編人員12人，長期外借人員11人，學歷有大學、大專，職稱有中級和初級，學歷層次和技術層次不合理，缺少高級專業技術人員，與工程管理責任目標有差距。

江都區河道管理單位財政核定編制12人，現有在編人員10人，其中在崗在編人員6人，長期外借人員4人。大多為大專學歷，技術職稱有高級、中級、初級等，即人員學歷層次不高，技術層次尚較合理。

但總體看，兩地河道管理人員結構單薄，數量較少，不能滿足自行養護要求；現有知識結構不完善，尤其是人員專業針對性不強，影響了專業管理能力的提升；現有人員數量和質量薄弱，很難適應目前管養分離的需要[3]，更達不到管理現代化人才隊伍發展的需求[4]；兩個河道管理單位均存在高學歷和高職稱人員外借或掛名現象，難以適應管理需要，與所擔負的管護責任不相稱。

3　對引江河工程管理體制改革的思考

(1)盡快建立泰州引江河管理與保護聯席會議制度。建議成立由江蘇省水利廳、泰州市、揚州市人民政府、江都區人民政府及市、縣(區)相關部門、泰州引江河管理處等單位組成的泰州引江河工程管理聯席會議組織。聯席會議組織的辦公室應設在江蘇省泰州引江河管理處。由聯席會議辦公室牽頭，召開所涉及部門、鄉鎮等的協商會議，加強各方面的溝通，強化政府在管理中的作用[5]，以便更有效地解決河道管護工作中出現的具體問題，快速化解矛盾，及時對一些違法違章行為進行處理。通過常設的辦公室，成員單位之間可加快信息溝通、互相配合、形成合力，提高泰州引江河管理和保護的時效性。

(2)劃清泰州、揚州江都兩地河道管理單位的管轄范圍邊界，解決交叉管理引發的責任不清、相互推諉的問題，實現“管理權”和“處罰管轄權”相統一，使涉河違法案件得到及時有效查處。

(3)明確人員編制和資金來源，解決河道管理人員的后顧之憂。泰州引江河工程屬公益性項目，需要各級財政加大對河道管理工作的經費投入[1]。兩地河道管理單位人員經費建議為全額撥款，由省、市、縣按比例分攤。鑒于泰州引江工程一線船閘和二線船閘所收費用實行收、支兩條線，所有費用由省水利廳統一調配，建議省級分攤比例要達到50%以上。其他兩地河道管理單位因屬于地方政府管轄，在落實經費的基礎上，通過招聘、競爭上崗等手段[5]，加強管理隊伍建設，逐步建立起知識層次高、專業對口、年齡結構合理、業務能力強的河道管理人才梯隊[3]。

(4) 結合“河長制”，在推動實施《 泰州引江河“一河一策”行動計劃》的基礎上，編制完成《泰州引江河管理與保護規劃》，進一步健全管理體系和創新管理機制，加強管護責任制落實，促進泰州引江河河道工程管理規范化、現代化。

4　結　語

泰州引江河河道工程管理工作盡管存在諸多問題，但已初步形成了一套體系較為健全、制度相對完善的機制。希望在落實綠色發展理念、全面推行“河長制”的新形勢下，進一步探索更加有效的管理體制，使這一重大水利工程得以持續發揮其作用。

參考文獻：

[1]柳長順， 張秋平. 關于深化水利工程管理體制改革的幾點思考[J].水利發展研究，2010(8)：57-61.

[2]趙立昕. 芻議現階段水利工程管理體制的創新策略[J].黑龍江科技信息，2014(8)：264.

[3]高明云. 深化水利工程管理體制模式改革的探討[J].安徽水利水電職業技術學院學報，2012(3)：37-39.

[4]楊百成，袁玉浩. 河道工程管理單位改革初探[J].海河水利，2002(1)：17-19.

[5]趙珺，韓嘯，張桂東. 工程管理體制改革后河道工程管理體制探討[J].大觀周刊，2011(18)：18-19.