美國石油學會陸上危險液體管道應急準備與響應標準的先進性研究

莊 君，侯學瑞

美國石油學會API標準是世界公認的先進標準，在全球石油工業標準化領域占據主導地位。2015年12月，API以管輸經營活動為基礎，結合現有標準，吸取行業經驗教訓，發布了針對管道運輸行業的APIRP 1174—2015《陸上危險液體管道應急準備與響應推薦做法》，旨在定義安全、及時、有效的管道應急響應管理要素。該標準體現了美國油氣管道應急管理的全面性和先進性，為管道運營商的應急管理提供了完整詳細的指導[1]。

APIRP 1174—2015列出了一份全面的危險液體管道應急管理體系的整體框架設計，涵蓋了管理層承諾、設定可量化的計劃與響應目標、應急響應行動的程序記錄要求、組織體系中的職責劃分和溝通機制、應急程序有效性的檢驗和提升以及制定改進計劃，值得國內借鑒。

1　國內油氣管道事故應急管理存在的問題

1.1　缺乏有針對性的應急響應和處置標準

目前，國內還未發布專門針對危險液體管道運輸業的應急準備與響應的標準可供借鑒參考。針對油氣管道的事故應急，國內運營商通常按照AQ/T 9002—2006《生產經營單位安全事故應急預案編制導則》編制應急預案、AQ/T 9009—2015《生產安全事故應急演練評估規范》組織應急演練等，行業規范適用的范圍較廣，不具有針對性。

1.2　風險評估認識不足

國內油氣管道企業的應急預案大多是基于原則性指導文件。通過對特定類型突發事件的應對經驗進行總結，得出的應急處置工作流程，其主要結構一般為：總則、分級標準、組織體制、管理流程、保障措施、附件等，并不能針對不同類型的事故風險響應。在企業應急預案和政府預案中都缺乏風險評估的內容，更缺乏漏油事故是否會產生不同次生衍生災害的風險評估[2]。

1.3　橫向機構的應急銜接不暢

我國管道企業的應急指揮系統多為自上而下的垂直式應急指揮體系，即集團公司到專業公司再到基層單位。應急體系在設計制定時缺乏與地方政府和橫向機構應急指揮系統間的有機銜接。在事故發生時，政府、機構、企業習慣于根據自身的預案進行處置，不清楚其在整個事故處置中的角色和功能，并且銜接的缺失使應急過程中的信息共享不暢，影響應急響應的效率。

1.4　整體應急體系缺乏頂層設計

油氣管道事故應急本身存在一定的復雜性和專業性，發生事故的應急處置往往涉及不同領域的機構和組織、人力和資源的協調、溝通機制和信息流轉等。在整體應急處置體系中，不同應急機構的預案銜接、應急資源的配備是否到位、信息分享的技術手段是否成熟、流程設計是否合理等等，都是影響整體應急響應體系是否切實可行的重要因素。目前，國內油氣管道的應急體系缺少這種基于全局考量的頂層設計，內在的邏輯性架構不夠合理。

2　APIRP 1174—2015主要內容簡介

2.1　管道應急體系的建立和管理

管道運營商在頂層要為形成應急管理體系營造基礎條件，包括公司政策支持、企業管理層的參與及資金和資源的合理配置，管理層的支持能夠提高應急管理體系的認可度和有效性。應急管理系統的整體設計要求：明確政策目標、確保與國家及地方法律法規的一致性、明確組織體系中的職責劃分和溝通機制，實行嚴格的文檔記錄和變更管理制度（MOC）。APIRP 1174—2015強調的應急管理體系的策略和目標如圖1所示。

圖1　API RP 1174—2015強調的應急管理體系的策略和目標

2.2　基于風險評估的應急管理準備

APIRP 1174—2015要求管道運營商制定完整的應急準備程序，縱觀其整體應急響應的建立都是基于風險評估的結果。綜合考慮了不同區域的敏感性，如高后果區、人口密集區、環境敏感區、商業和歷史文化區域等，對風險進行量化，制定有針對性的響應策略，包括戰術響應方案、應急行動計劃、資源和設備的配置、管道排放計劃等。

為了保障事故響應期間人員和公眾安全，API RP 1174—2015還建議運營商制定單獨的人員安全計劃和公眾安全計劃，詳細闡述涉及公共安全的相關要素；對應急資源進行標準化分類和科學管理，并提出資格驗證的要求，保障了應急資源的質量和供給；同時制定系統性的培訓和演練計劃，利用演練項目的國家準備準則（PREP）和國土安全演練和評估項目，滿足演練要求。

APIRP 1174—2015推薦的應急管理準備內容主要有以下幾點：①制定人員安全計劃和公共安全計劃；②基于風險評估結果，確定區域的關注度、資源的配置等；③詳細的管道設施說明，包括管道主體、附件、其他相關系統及輸送介質的信息；④針對不同區域制定管道排放計劃；⑤制定應急規程，包括緊急救援人員角色與職責、溝通要求和機制、處理事故的管道操作規程和公共保護等措施；⑥根據不同區域的敏感性制定戰術響應方案，確定事故處理策略；⑦關注業務連續性，制定業務連續性計劃；⑧資源管理，建立基于事故等級和分類的資源配置標準，提出資源質量驗證要求；⑨制定針對應急響應的系統性培訓方法，包括溢油響應培訓、突發事件管理系統事故指揮系統培訓、戰術響應和設備部署培訓及現場演練和訓練，不斷提高應急響應能力。

2.3　應急響應程序的啟用

APIRP 1174—2015將應急響應程序主要分為：信息調查、應急程序啟動、事故指揮、資源動員、事后任務報告和評估幾個部分。

1）信息調查。根據重要性詳細列出運營商需要依次獲取的管道事故有關信息。

2）應急程序啟動。出現事故征兆時按事故程度啟動應急程序及需要關注的早期管道控制措施；通知公司內部與事故有關的人員、公司外部參與事故救援的其他機構，明確事故的指揮結構。

3）資源動員。明確運營商的資源部署原則，通常按照實地條件和事故后果進行。

4）事故指揮部。明確事故指揮部的組織要素，要求有事故指揮官、安全員、操作組、規劃組、后勤組、財務管理等。

5）優先響應事項。明確響應優先順序為生命安全、隔離和源頭控制、環境保護。

6）業務連續性。要求運營商關注業務的連續性，評定事故對內外部業務的影響，制定政策和應對程序，尤其是對下游煉廠業務中斷的影響。

7）響應轉變。確定將事故應急響應轉變為項目或環境整治階段。

8）事后任務報告和評估。要求運營商內部和其他管輸公司總結經驗教訓并相互學習。

該部分主要對運營商應急響應過程中各個環節的要素進行框架設計，涵蓋了整個事故周期從出現征兆到結束的所有關鍵要素，為運營商提供了在管道應急事故中詳細的處置導則。

2.4　制定應急管理系統改進計劃

運營商應建立應急管理系統的改進計劃和審核程序，包括監測、量化、分析、改進幾個過程，以保證應急響應程序的有效性。

1）監測。要求相關有資質的人員對企業應急程序進行審核，保證客觀性和公正性，如發現問題，制定整改時間表，采取有效措施。

2）量化和分析。為了證明應急管理系統的適用性和有效性，運營商應保留記錄程序，以利用這些數據分析系統性能，評估應急管理系統有效性并持續改進。可利用的數據包括審查結果和改進情況、事故調查、評估和經驗教訓的結果及建議等。

3）改進。確定整改和改進措施的各要素，審查流程的合理性、評估改進措施的必要性、執行整改措施、確定時間框架和負責人、驗證整改的有效性。

3　APIRP 1174—2015的先進性分析

3.1　高度重視應急管理框架的整體設計

APIRP 1174—2015的應急管理體系框架清晰合理，且推動應急準備工作逐步向累進、閉合式的循環過程發展[3]。其整體制度設計體現在以下幾個方面。

1）將風險分析與評估作為應急管理準備工作的邏輯前提和基礎，根據風險分析與評估的結果確定制訂戰略、規劃和預案。

2）在戰略、規劃與預案中，構建適應其目標的管理組織結構，匹配與之相適應的資源，以便履行自身的職責。在此基礎上，開展應急管理培訓工作，圍繞應急管理實際需求，使相關的應急管理人員都必須達到專業領域的資格和能力標準，在演練中測試預案、組織、配備、培訓等環節效果。

3）所有地方、部落、州和聯邦政府部門都應制定改進計劃，評估演練工作，總結經驗教訓，進一步提升應急準備工作水平。

3.2　加強機構間的相互協調，實現應急管理工作的“無縫銜接”

美國油氣管道事故和應急響應系統的運行特點主要體現在由聯邦、州、地方政府機構、油氣管道行業、公共安全以及其他組織機構間的協調運行管理。

在應急管理工作中，APIRP 1174—2015注重對企業內部與地方政府、與機構之間的應急角色和功能進行詳細規劃。縱向在管道運營商內部設置與目標相匹配的應急管理組織機構，明確應急角色和職責劃分；橫向加強了國家、州、地方性應急響應銜接以及不同救援機構之間的協調部署，建立了互助和區域內資源共享機制，保證各方信息的有效銜接，有利于在短時間內開展各方聯動的全面應急工作。

3.3　對應急資源進行科學分類與管理

國內這部分內容主要體現在突發事件應急響應中的“應急保障”，強調應急程序中的一系列資源的準備和配置，包括人力、財力、應急設備物資等。GB/T 29639—2013《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》9.2條要求“列出應急預案涉及的主要物資和裝備名稱、型號、性能、數量、存放地點、運輸和使用條件、管理責任人和聯系方式等”，原則上規定了生產經營單位最基本的應急物資配置要求。

APIRP 1174—2015基于事故風險和評估詳細列出了管道事故物資應急準備的框架，對資源進行全面細致的標準化分類，包括應急響應團隊資源（運營商自有資源、外部組織資源如消防、醫療、顧問等）、設備資源（處理事故的設備和其他監測等應急支持設備）、持續響應保障設備（保障響應團隊現場長期作業的物資設備，如食品和生活基礎設施等）。對事故應急資源科學分類和管理能夠有效提高突發事件的預防與快速響應能力，同時要求對資源進行資格審查，保證各部分資源在應急處置中的協調部署。

3.4　建立基于風險評估的應急響應程序

APIRP 1174—2015推薦基于事故風險評估建立應急響應程序，為具有不同事故規模、原因、地理位置和復雜性的事故提供了體系化的處理方法。程序依托完整性風險模型，依據事故特點規劃應急策略，基于風險公式計算量化風險等級，綜合考慮突發事件的事故危害程度、發生概率、對環境的影響以及地區和公眾敏感性等因素，嚴格制定不同區域的管道排放計劃，并基于此進行資源配置，形成一整套針對不同事故特點的應急程序體系。

3.5　先進的管理平臺支撐應急響應

APIRP 1174—2015的整體應急體系是基于美國的突發事件管理系統（NIMS），該系統旨在提供一套系統的方法，用以指導各級政府的各個部門和機構、非政府組織及私人部門，以無縫合作的方式，進行突發事件影響的預防、保護、響應、減輕和恢復。在形式上主要包括預防與準備、溝通與信息管理、資源管理、指揮與管理、日常管理和維護5個部分[4]。該平臺是一套綜合性的應對框架，為APIRP1174—2015的有效實施提供了足夠的保障。

另外，美國運輸部下屬的管道安全辦公室建立了國家管道地圖系統（NPMS）[5]，為準確獲取管道數據提供了途徑。這一系統使得管道應急響應有了詳盡的數據支撐。

4　結論與建議

1）美國油氣管網分布地域廣，管道事故應急響應技術成熟，體系完備。APIRP 1174—2015整體框架設計邏輯清晰、職責明確、涉及的各項要素細致全面，有針對性地為管道運營商應急處理管道事故提供指導。由于目前國內還沒有專門針對油氣管道事故的應急響應標準，各企業在制定應急響應程序時，可參考該標準。尤其是出于事故應急部署全面性的考量，可依據APIRP 1174—2015中的各項應急要素進行整體設計。

2）管道事故往往后果嚴重，企業的應急救援能力有限。管輸企業在制定應急響應程序時，不能只考慮單一的直線型應急響應體系，要綜合考慮與政府和其他機構的協調和合作機制，尋求社會資源的最大化利用。科學合理的應急響應平臺和高效流暢的溝通機制可以為不同機構的銜接響應提供有力的技術支撐，

3）API標準重視風險評估對應急響應的指導價值，其基于風險評估結果考量不同事故原因、規模、地理位置或復雜性的事故，形成適應不同事故的一整套體系化的應急響應程序。建議國內油氣管道行業在制定應急預案重視風險研判的考量。

4）APIRP 1174—2015在應急體系上強調對各種細節的回顧總結、經驗推廣、“自上而下”的集思廣益，使得應急響應程序持續動態優化。國內油氣管道行業對于應急管理系統的不斷持續改進還未形成真正統一有效的機制，不同機構之間經驗的推廣還存在壁壘，建議國內油氣管道應急管理重視改進計劃的制定，不斷提高應急響應程序的科學性和可操作性。

參考文獻：

[1]美國石油學會.陸上危險液體管道應急準備與響應推薦做法:APIRP 1174—2015[S].

[2]張 鵬,陳子鑫,王華青.跨國管道標準化管理體系的構建與實施[J].石油工業技術監督,2016,32(5):4-8.

[3]游志斌.美國應急管理體系重構新趨向:全國準備與核心能力[J].國家行政學院學報,2015(3):118-122.

[4]李 宏.美國突發事件管理系統(NIMS)的啟示與借鑒[J].中國人民公安大學學報,2014,6(6):96-102.

[5]張世翔.青島輸油管道泄漏爆炸事故分析與整改建議[J].工業安全與環保,2014,12(40):89-91.