武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制運(yùn)行的思考

林敬志

一、國(guó)家公園試點(diǎn)體制基本情況

2013年十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建立國(guó)家公園體制。2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，將國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)工作確定為必須完成的改革任。2015年出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2016年各試點(diǎn)省（市）實(shí)施國(guó)家公園體制試點(diǎn)，2017年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》。目前我國(guó)已經(jīng)設(shè)立10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，涉及12個(gè)省份。

二、武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制的基本情況

從2015年起，武夷山市成立武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)籌備組和對(duì)接辦，抽調(diào)景區(qū)、保護(hù)區(qū)、市政府相關(guān)人員組成團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)前期的資料收集和調(diào)研，并完成《武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》。

2016年6月17日，《武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》獲批，試點(diǎn)區(qū)范圍選取武夷山自然保護(hù)區(qū)、武夷山風(fēng)景名勝區(qū)及中間過渡地帶，面積達(dá)982.59平方千米。

2017年3月12日，中共福建省委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)印發(fā)閩委編[2017]5號(hào)《關(guān)于武夷山國(guó)家公園管理局主要職責(zé)和機(jī)構(gòu)編制等有關(guān)問題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），成立武夷山國(guó)家公園管理局，為福建省政府垂直管理的正處級(jí)行政單位，可謂是武夷山國(guó)家公園管理局的“三定方案”。在《通知》中，明確將武夷山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)有關(guān)自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)管控等方面的職責(zé)，劃歸武夷山國(guó)家公園管理局，景區(qū)更名為武夷山風(fēng)景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心，作為武夷山市管理的副處級(jí)事業(yè)單位，主要承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)旅游服務(wù)有關(guān)職責(zé)。景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)承擔(dān)的有關(guān)自然資源保護(hù)、管理方面的執(zhí)法職能，劃入武夷山國(guó)家公園執(zhí)法支隊(duì)，只保留旅游市場(chǎng)監(jiān)管的執(zhí)法職能。

2017年11月24日，通過《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》，從2018年3月1日起實(shí)施。

三、武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制運(yùn)行中存在的問題與應(yīng)對(duì)建議

（一）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

在武夷山國(guó)家公園體制中，在武夷山景區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行保護(hù)管理和服務(wù)管理，分別由兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，其中武夷山國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)有關(guān)自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)管控等方面的職責(zé)。而武夷山風(fēng)景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心主要承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)旅游服務(wù)有關(guān)職責(zé)。兩個(gè)政府機(jī)構(gòu)，在同一區(qū)域內(nèi)，分別由不同層級(jí)的政府管理，分別行使不同的管理職能。這與試點(diǎn)體制要根除“九龍治水”的頑疾，修正“碎片化”管理的體制弊端，突破利益固化的藩籬的初衷相違背。

這是主導(dǎo)試點(diǎn)方案的省林業(yè)廳與武夷山市政府在溝通協(xié)調(diào)中相互讓步的結(jié)果，武夷山市政府為了在景區(qū)中占有一席之地，在武夷山國(guó)家公園中有話語權(quán)，確保地方既得利益不受損，而省林業(yè)廳為了減少試點(diǎn)推進(jìn)阻力，獲得試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)武夷山市政府支持，將景區(qū)中旅游服務(wù)有關(guān)職能留給了武夷山當(dāng)?shù)兀瑳]有全部將景區(qū)的職能和人員統(tǒng)一劃歸到武夷山國(guó)家公園管理局。

武夷山國(guó)家公園管理局內(nèi)設(shè)“一辦四部”和兩個(gè)事業(yè)單位，這種設(shè)置不完善和不健全。對(duì)自然保護(hù)區(qū)沒什么影響，因自然保護(hù)區(qū)管理局是整體劃轉(zhuǎn)到國(guó)家公園，保護(hù)管理依然是原班人馬，但景區(qū)就不一樣了。試點(diǎn)前由景區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一實(shí)行保護(hù)管理職責(zé)，現(xiàn)在景區(qū)只保留旅游服務(wù)有關(guān)的職責(zé)，大部分職責(zé)劃歸國(guó)家公園，而人員只劃轉(zhuǎn)小部分，這就導(dǎo)致武夷山國(guó)家公園管理局擁有一大堆的職責(zé)，卻缺少干活管事的人員，武夷山國(guó)家公園要實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求的保護(hù)管理談何容易。而且試點(diǎn)方案中缺少有關(guān)武夷山文化遺產(chǎn)的保護(hù)，這對(duì)武夷山作為文化與自然雙遺產(chǎn)地的保護(hù)管理也是極其不利的。

首先，明確在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)只設(shè)立武夷山國(guó)家公園管理局一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)保護(hù)地一個(gè)牌子，一個(gè)管理機(jī)構(gòu)”。在統(tǒng)一組織架構(gòu)下，管理局內(nèi)設(shè)保護(hù)區(qū)、景區(qū)和過渡區(qū)三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，其中保護(hù)區(qū)和景區(qū)原有管理機(jī)構(gòu)分別行使原有管理區(qū)域內(nèi)相應(yīng)職能，過渡區(qū)在整合原有國(guó)家森林公園管理機(jī)構(gòu)等后，設(shè)立新的過渡區(qū)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對(duì)該區(qū)域?qū)嵭斜Ｗo(hù)管理。新的試點(diǎn)體制可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，難免掛一漏萬，這種設(shè)制可以彌補(bǔ)試點(diǎn)方案中遺漏和欠缺的事項(xiàng)，三個(gè)內(nèi)設(shè)的管理機(jī)構(gòu)可暫時(shí)依托原有各自機(jī)構(gòu)的人員，各就各位各司其責(zé)，在運(yùn)行過程中再進(jìn)行調(diào)整，以這種較平穩(wěn)的改革方式推進(jìn)武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制，對(duì)武夷山來說是個(gè)平穩(wěn)過渡的方案，對(duì)武夷山各方影響和震蕩都較小，保護(hù)管理工作也不會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

其次，在試點(diǎn)過渡期內(nèi)不宜依托福建省林業(yè)廳開展工作，因林業(yè)廳涉及部門利益太多，宜依托福建省發(fā)展改革委員會(huì)相對(duì)中立的部門開展工作，這樣協(xié)調(diào)和處理問題會(huì)更加公平、公正和全面。

最后，為解決當(dāng)前多頭管理問題，需要整合當(dāng)前存在的兩個(gè)政府管理機(jī)構(gòu)，將武夷山風(fēng)景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心吸收到武夷山國(guó)家公園管理局。打破行政區(qū)界，消除行政壁壘，各級(jí)政府要積極整合生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)職能部門，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督體系，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，破解“部門利益梗阻”的現(xiàn)象。

為了進(jìn)一步理順管理機(jī)制，有利于地方政府協(xié)調(diào)工作，建議武夷山國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)由武夷山市市長(zhǎng)兼任，明確寫到《武夷山國(guó)家公園條例》中，以立法的形式將局長(zhǎng)人選固定下來，減少將來因人事體制等變動(dòng)而變動(dòng)，有利于武夷山國(guó)家公園的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）景區(qū)保護(hù)管理與執(zhí)法問題

武夷山景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)武夷山風(fēng)景名勝區(qū)64平方千米范圍內(nèi)的資源保護(hù)執(zhí)法工作，現(xiàn)有工作人員108人，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，執(zhí)法中涉及13個(gè)部門的45部法律、法規(guī)和規(guī)章，適用法律條文128條。武夷山景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)實(shí)行“網(wǎng)格化”管理，按照“五定”原則，劃分各隊(duì)員的責(zé)任片區(qū)，做到“片區(qū)到人，責(zé)任到人”。

由于武夷山景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)沒有劃轉(zhuǎn)到國(guó)家公園，在試點(diǎn)期間，涉及行使景區(qū)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)仍然是武夷山市行政執(zhí)法局。武夷山國(guó)家公園管理局擁有生態(tài)資源保護(hù)管理職能，但其自身不具備條件行使相應(yīng)職能的資質(zhì)和能力，而景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)具有行使相應(yīng)職能的資質(zhì)和能力，現(xiàn)在卻沒有這些職能，在銜接中出現(xiàn)了漏洞，并在生態(tài)資源保護(hù)管理上出現(xiàn)了相互推諉扯皮的現(xiàn)象。這是必須直面的問題，而且迫在眉睫，急需解決。因景區(qū)內(nèi)的巖茶價(jià)值很高，開墾茶山的誘惑力很大，不法分子就會(huì)趁機(jī)鋌而走險(xiǎn)，實(shí)施毀林開荒、林下套種、開墾擴(kuò)種、加大蠶食擴(kuò)種等破壞景區(qū)生態(tài)環(huán)境。

對(duì)于生態(tài)資源保護(hù)管理，兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)要有更高的站位，以高度的責(zé)任感和使命感，勇于擔(dān)當(dāng)，在試點(diǎn)過渡期內(nèi)，加強(qiáng)溝通，相互協(xié)作，建立聯(lián)席會(huì)議等長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行聯(lián)合保護(hù)管理機(jī)制。國(guó)家公園管理局可以嘗試委托景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)代管的方式，相互協(xié)作，牢牢守住生態(tài)保護(hù)底線，確保生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性。這只是當(dāng)前權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，還是要將景區(qū)執(zhí)法大隊(duì)人員劃轉(zhuǎn)進(jìn)入國(guó)家公園，這樣才名正言順，更加有利于景區(qū)的保護(hù)管理。

《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》明確規(guī)定武夷山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，履行國(guó)家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)。這彌補(bǔ)了試點(diǎn)方案的不足，接下來就要抓好增加人員編制和省政府授權(quán)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的銜接工作。

（三）試點(diǎn)體制利益協(xié)調(diào)問題

武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制的改革，必然涉及調(diào)整武夷山景區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，觸及當(dāng)前既得利益各方，改變地方各方利益格局。

旅游業(yè)是武夷山的支柱產(chǎn)業(yè)，景區(qū)門票收入中的一部分要上繳武夷山市財(cái)政，因此，如何理順武夷山市政府的利益關(guān)系，將直接影響到武夷山市政府對(duì)推進(jìn)該試點(diǎn)體制的積極性。

在試點(diǎn)過渡期內(nèi)，在中央政府沒有專項(xiàng)資金支持和資源產(chǎn)權(quán)制度難以進(jìn)行較大調(diào)整的情況下，地方各級(jí)政府應(yīng)先抓體制改革。如果在改革初期不刻意強(qiáng)調(diào)全民公益性，不動(dòng)武夷山市政府的重要財(cái)源景區(qū)門票，武夷山市政府就會(huì)有參與的積極性，并在統(tǒng)一管理上進(jìn)行更大的體制突破。試點(diǎn)體制改革的目標(biāo)是統(tǒng)一、規(guī)范、高效，全民公益性只是改革目標(biāo)之一。因此，試點(diǎn)體制機(jī)制應(yīng)確定分階段改革方案，選擇改革重點(diǎn)，改革初期，先抓統(tǒng)一、規(guī)范等方面的工作，并將全民公益性作為改革終極目標(biāo)。科學(xué)創(chuàng)新體制機(jī)制，把保護(hù)武夷山自然生態(tài)系統(tǒng)和文化遺產(chǎn)放在首位。

四、結(jié)語

武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)同時(shí)具有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家森林公園，而且各自有不同的主管機(jī)構(gòu)，其復(fù)雜性和特殊性增加了整合的難度。通過探索武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)體制，尋求適合我國(guó)南部地區(qū)的國(guó)家公園體制，對(duì)試點(diǎn)中獲得的經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)，并對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的各種問題、暴露出的各種矛盾加以研究分析，尋求解決方案，形成可復(fù)制、可推廣的武夷山保護(hù)管理模式，貢獻(xiàn)武夷山經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)階段國(guó)家公園試點(diǎn)體制已進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，要推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)管理主體，編制全國(guó)國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，著手規(guī)劃國(guó)家公園立法工作，出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性指導(dǎo)文件，從整體上推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)。國(guó)家公園試點(diǎn)體制唯有直面矛盾和問題，妥善處理好運(yùn)行中存在的各種問題，才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，促進(jìn)具有中國(guó)特色國(guó)家公園體制建設(shè)的健康發(fā)展。

（作者單位：武夷山風(fēng)景名勝區(qū)旅游管理服務(wù)中心）