合力構建應急管理新格局

俗話說：“凡事預則立，不預則廢。”自20世紀90年代以來，美國、日本、英國、德國等發達國家積極推進應急管理工作，探索建立公共安全風險管理體系，全面提高突發事件風險防范能力。我國應急管理體系建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害的應急管理體系來說，更是如此。在當前和今后一段時間內，我國公共安全形勢復雜，人民群眾對公共安全需求日益增長，對應急管理工作提出了新的更高要求。

應急管理部黨組書記黃明日前強調，要實而又實、細而又細，扎實有序推進應急管理機構改革各項工作。統籌抓好機構改革和各項日常工作，做到兩不誤、兩促進。狠抓安全生產事故防范，加強重點行業領域安全監管，督促各地加大監管執法力度，狠抓安全防范責任措施落實，堅決遏制重特大事故，為機構改革順利進行提供穩定的安全生產環境。當前各地各部門要以保障人民群眾生命財產安全為根本，以強化應急管理基礎和提高重特大突發事件處置能力為重點，學習借鑒發達國家的經驗做法，結合自身實際進行完善提升，不斷提高應急能力和水平。

本期選登部分發達國家應急管理的做法，圖解全省應急管理的現狀，同時推介企業安全生產應急管理工作中的探索，以饗讀者。

發達國家應急管理的經驗

據廈門市行政學院教授岳世平分析,在長期的管理實踐中,發達國家在應急管理方面積累了豐富的經驗,并逐步形成了相對成熟和完善的應急管理體系,其經驗主要有：

建立系統完備的應急管理法律體系

建立完善的應急管理機制,首要舉措就是以法律手段確立突發危機事件應急管理的基本原則。世界各國為防范和應對各種危機,制定了許多相關的法律,并逐步形成了一個較為完整的應急管理法律體系。

日本《災害對策基本法》中明確規定了國家、中央政府、社會團體、全體公民等不同群體的防災責任。除了這一基本法之外,還有各類防災減災法50多部,建立了圍繞災害周期而設置的法律體系,即基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害應急法、災后重建與恢復法、災害管理組織法五個部分,使日本在應對自然災害類突發事件時有法可依。

美國建立了以《國家安全法》《緊急狀態法》為核心的安全法律體系。《緊急狀態法》詳細規定了全國緊急狀態的過程、期限以及緊急狀態下總統的權力,并對政府和其他公共部門的職責做了具體的規范。此后,又推出了針對不同行業、不同領域的應對突發事件的專項實施細則,包括地震、洪災、建筑物安全等。

建立高度完善的應急管理組織體系

一些發達國家建立了以政府首腦為核心的應急管理組織體制。日本應急管理系統是一個以法律、制度、功能為依托,以首相為最高指揮官,內閣官房負責整體協調和聯絡,通過安全保障會議、中央防災會議、金融危機對策會議等決策機構制定危機對策,由國土廳、氣象廳、防衛廳和消防廳等部門根據具體情況進行配合實施。除中央、地方政府和專門組織機構外,日本的各企業、機關、學校、醫院、街區等都有各自的管理組織和應變措施。另外,日本還建立了一批專門從事風險事業的機構,如“日本應急管理中心”“日本應急管理協會”“日本應急管理咨詢公司”等,體現出政府應急管理組織體系高度的完整性。

澳大利亞設立了層次分明的應急管理體系。聯邦政府層面,應急管理局是聯邦政府主要的應急管理部門,負責管理和協調全國性的緊急事件；在州和地區政府層面,已經有六個州和兩個地區通過立法,建立委員會機構以及提升警務、消防、救護、應急服務、健康福利機構等各方面的能力；社區層面,澳大利亞全國范圍內約有700個社區,它們在災難預防、緩解以及為救災進行協調等方面承擔責任。

建立綜合統一的應急管理協調機制

整合龐大復雜的應急管理組織體系,保證應急管理各部門在危機狀態下高效、協調的聯系和協作,除了建立具有會商決策功能的綜合體系外,還應建立常設的、權威的、具有獨立地位的、凌駕于各職能部門和機構之上的綜合協調部門。目前很多發達國家都建立了最高國家安全決策機構和危機應對協調機構。這些機構盡管在形式上有所不同,但在其體制內部已囊括和涵蓋了包括國家安全和危機在內的界定、預警、智囊參謀、決策和執行等機制,體制內的人、財、物也都有了相當充分的保證。

建立嚴格高效的信息管理系統

在危機的應對過程中,獲取信息是非常關鍵性的要素,它常常決定著危機能否被有效處理。應急管理信息系統在應急管理體系中承擔著為決策者提供及時、準確的情報,同時,這一系統還要承擔向民眾傳達適當信息的職能。通過傳播真實有效的信息,使民眾保持情緒穩定,避免民眾情緒失控而增加決策者的壓力,惡化決策環境。如美國、英國、日本等發達國家都充分應用現代通訊、網絡等信息技術,建立起科學的應急管理信息系統。

建立制度化的宣教和經費保障機制

危機事件通常具有突然性和不可預測性,并且有較強的破壞性。危機一旦爆發,往往會出現公眾恐慌的局面,而公眾的恐慌又易導致危機事態進一步發展,所以,政府在非危機時期對民眾進行危機教育就顯得重要而且必要。

為有效應對突發事件,許多國家都充分利用現代信息手段,對不同類型的公共安全預警預防制度和應急制度進行廣泛宣傳和普及,促進突發性災難得到及時有效地解決。日本政府十分重視對國民危機意識和防災意識的教育。一般來說,日本對民眾進行的危機教育包括日常生活中的危機教育和學校的危機教育等,在日本每年的9月1日“防災日”,各地政府、居民區、學校和企業都要舉行各種防災演習,特別是地震多發區的居民組織都要進行一次綜合性防震訓練和地域防災訓練。在澳大利亞,應急響應志愿者是抗災的生力軍,他們來自于社區,服務于社區,積極參與社區的減災和備災活動。州應急服務中心是志愿者抗災組織中比較普遍的一種形式,幫助社區處理洪災和暴雨等災害,而且志愿者參加培訓且達到職業標準,并能熟練操作各種復雜的救災設備。美、韓等國建立應對危機基金,有穩定的資金保障。為應對突發性災難事件,許多發達國家都有足夠的物質儲備,如美國還建立了一個全國性的資源目錄,一旦危機爆發,能清楚地知道從什么地方調配什么資源,動用哪些設施。

防災減災救災 江蘇時刻準備著

江蘇省強化底線思維,堅持問題導向、目標導向,及時化解風險隱患,做到預防在先、處置在前,不斷完善突發事件應急處置機制,全面提升應急管理能力和水平,加快編織全方位、立體化公共安全網,提高公共安全和防災減災救災能力。

注重夯實“三大基礎”

加強預案管理,突出簡明實用。強化預案的實用性,做到預案內容簡潔明了,表述準確,量化分類分級標準,落實職責分工,既有標準范本,也有簡本或操作手冊。強化預案演練,檢驗預案、磨合機制、鍛煉隊伍。

堅持規劃引領,明確發展方向。在編制模式上,采取“政府+專家”的混合編制模式。在編制內容上,突出全過程管理與優先管理理念,強化常態與非常態結合,堅持依法治理和科學管理,重視社會力量參與。

強化信息報告。堅持“早”字為先、“快”字當頭、“準”字為要。深化信息報告聯動機制,堅持快速和準確相統一,接報突發事件信息后,迅速核實情況,防止“快了不準、準了不快”。

注重增強“四個能力”

抓源頭治理,增強監測預警能力。把工作的主要著力點放在加強監測預警、風險評估和隱患排查治理上。充分發揮“江蘇應急廣播”的作用,開展“江蘇應急公益行”活動。重點圍繞自然災害監測預警、風險評估、應急指揮、協調聯動、社會動員等基本功能,完善跨部門信息共享、災情會商、災情評估等機制。加大風險隱患排查整改力度,扎實開展重大危險源普查辨識和登記建檔。

抓重點領域,增強風險防控能力。研發推廣惡劣天氣智能管控系統,突出“兩客一危”車輛管控,大力開展危化品安全專項整治,持續強化內河航運企業隱患排查治理和風險管控,加強長江及內河渡口、渡船安全監管。

抓基礎設施,增強應急保障能力。積極推動應急資源整合,優化物資儲備布局,建立全省應急物資生產和技術能力儲備企業目錄。大力推進基礎設施抗災能力建設,加強城市防災避難場所建設。

抓平臺建設,增強信息化支撐能力。在綜合應急管理領域,推進全省應急平臺信息化建設。在民政領域,成立江蘇省防災減災中心,采購無人機等高科技救災裝備。在安監領域,建立外部網絡信息線索獲取、核實、上報機制和線上線下聯動機制。在消防領域,研發危化品事故處置應用APP,拓展MSDS聯網檢索、處置決策提示、實戰資料速查、現場快速估算等模塊功能。

注重建好“三支隊伍”

建好應急救援隊伍。加強綜合性應急救援隊伍建設,有效整合現有應急救援力量。強化專業應急救援隊伍建設,依托應急救援隊伍,南京化工園等被列人國家級應急救援基地建設。

建好應急干部隊伍。舉辦專題培訓班,加大對基層干部的培養,通過“傳幫帶”、技能比武等形式,培訓應急管理干部,有效增強隊伍能力。

建好社會志愿者隊伍。開展應急志愿者資格培訓與認證、國家緊急救助員資格認證。依托江蘇省城市應急志愿者總隊,廣泛開展科普宣傳、公益服務、應急技能訓練等。同時,開展形式多樣的宣傳活動,大力普及應急管理知識,提升公眾自救互救技能。

南京江北新區小小應急卡 發揮大作用

全省重點崗位應急處置卡推廣現場會日前在南京市江北新區召開,會議要求在總結試點地區重點崗位應急處置卡應用的基礎上,督促各地立足提升企業員工現場應急處置能力,積極開展化工園(集中)區重點崗位應急處置卡應用,并推廣到其他重點行業,持續提升應急處置卡應用效果,不斷強化一線班組應急處置能力。

突出企業重點崗位，開展風險評估

江北新區安監局組織指導化工集中區企業開展風險評估。在此基礎上,江北新區安監局指導化工集中區綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案不符合規范要求的34家企業,及時重新修訂完善應急預案。按照全覆蓋要求,指導化工集中區企業根據風險評估結果,突出對生產車間、罐區、庫區(原料庫和成品庫)、裝卸點四類重點崗位進行梳理,進一步確定需編制應急處置卡的重點崗位。企業將梳理出擬編制應急處置卡重點崗位名稱及時報新區安監局審核。新區安監局組織專家采取室內初審和現場復核方式,一個不漏地進行審核,認真查找問題,提出改正意見,反饋企業進行調整完善。目前,新區化工集中區需要編制崗位應急處置卡企業105家,梳理出需要編制應急處置卡的重點崗位3920個,其中應急指揮類209個,應急處置小組類617個,重點崗位類3094個。

立足簡明專業實用，高效組織編制

根據新區安監局反饋的整改意見,相關企業再次進行梳理上報并通過審核后,按照簡明、專業、實用要求,結合不同工作場所和崗位特點,組織專人認真編制具有很強操作性、針對性的重點崗位應急處置卡。

區分編制崗位人員。新區化工集中區企業應急組織機構組成和崗位設置情況基本大同小異,主要分為應急指揮、應急處置小組、重點崗位三類崗位人員。應急指揮員類主要包括企業應急組織機構總指揮、副總指揮、現場指揮等；應急處置小組類主要包括應急搶險組、警戒疏散組、醫療救援組、污染控制組、后勤保障組等；重點崗位類主要包括車間主任、車間副主任、工藝工程師、機械工程師、安全工程師、班組長、外操崗員工、內操崗員工等。

明確編制要素內容。應急指揮和應急處置小組類主要包括生產安全事故處置程序及職責、注意事項、內外聯系方式,簡化了綜合應急預案中應急組織機構相關內容。重點崗位類主要包括風險提示、應急處置方法、應急注意事項、應急聯系方式,簡化了現場處置方案中事故風險分析、應急工作職責、應急處置、注意事項相關內容。

統一編制格式要求。專門下發重點崗位應急處置卡制作樣式,根據不同類別崗位人員的卡片構成要素,進一步統一規范,同時明確重點崗位應急處置卡尺寸大小,便于從業人員攜帶。

組織崗位員工參與。組織重點崗位員工直接參與應急處置卡編制,重點研究崗位發生突發事故后,崗位初期自救時的人員分工和應急處置措施,著力提升崗位應急處置卡操作性和有效性。

突出簡明專業實用。組織企業各級各類人員對照應急預案、崗位操作規程,對編制完成的崗位應急處置卡進行認真評審,結合崗位實際,按照簡明、專業、實用要求,再壓縮、再凝練,切實使編制的重點崗位應急處置卡便于攜帶、便于記憶、便于操作使用。

依托現有應急預案，嚴格審核把關

企業完成應急處置卡編制后,再次上報新區安監局審定。新區安監局對企業上報的應急處置卡,及時組織專家進行二次審定,對照備案的應急預案,認真查找應急處置卡編制問題,以書面形式向企業逐一反饋意見。

針對上報應急處置卡普遍存在格式不規范、內容不完整等問題,新區安監局及時組織駐區105家企業召開重點崗位應急處置卡編制工作推進會,通報問題,講解辦法,明確要求,再由專家上門指導,確保重點崗位應急處置卡的編制質量。

著眼提升應急能力，組織應用培訓

各企業應急處置卡通過新區安監局審定后,及時分類組織崗位員工進行應急處置卡內容培訓,并開展針對性演練。

新區安監局在應急演練評估、應急管理專項執法檢查時,將崗位應急處置卡應用培訓作為重點內容進行檢查和推進,督促企業將應急處置卡納人到員工教育培訓之中。明確要求所有編制完成的崗位應急處置卡在發放實施前,必須通過桌面推演和演練檢驗。大多數企業以班組為單位,每周組織開展一次應急處置演練并及時組織崗位人員進行演練評估,對演練中發現涉及應急處置卡相關問題,及時進行完善,使編制的崗位應急處置卡更加貼近救援要求,筑牢企業安全生產最后一道屏障。