轉型中的英國高等教育

王世赟

摘 要：2017年4月27日，英國政府通過了《高等教育與研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017），該法律旨在通過一系列有關國家監(jiān)管和市場化的改革措施，激發(fā)英國高等教育部門的活力，提高高等教育質量，它代表著英國近25年來在高等教育領域所實行的最大規(guī)模的綜合性改革。其改革舉措主要包括以下四個方面：一是建立兩個新的高等教育監(jiān)管機構——學生辦公室和英國研究與創(chuàng)新單位；二是擴大高等教育機構的市場準入范疇，規(guī)范高等教育部門的市場競爭機制；三是建立基于風險的監(jiān)管體系和合作監(jiān)管路徑；四是制定高等教育部門可持續(xù)的質量保障方案和標準。這些措施對英國高等教育的研究和創(chuàng)新體系都進行了重大調整，影響英國高等教育部門的各個層面，如為高等教育機構創(chuàng)造更大的競爭空間，為學生入學提供更多的選擇和機會，促使社會階層的流動性改革，促進高等教育資源惠及社會各個階層；保障學生對高等教育的投資效益；提高英國高等教育的研究與創(chuàng)新水平；提高知識轉化能力，從而提升經(jīng)濟生產(chǎn)力等。

關鍵詞：英國；《高等教育與研究法》；學生辦公室；研究與創(chuàng)新單位；市場準入；質量保障

大學是經(jīng)濟體中由知識和思想驅動的至高殿堂，大學中所孕育的知識文化與技術是推動國家發(fā)展、促進知識傳播的重要基石。英國高等教育在世界范圍內廣受贊譽，擁有卓越的教學和研究創(chuàng)新水平。國際間追求教育體制進步的巨輪不停地轉動，英國雖為領跑者，仍不停自我鞭策，以更好地迎接未來的挑戰(zhàn)。[1]

近年來，英國高等教育經(jīng)歷了內、外部環(huán)境的變遷，高等教育機構發(fā)生了巨大改變。為適應這些變化，2017年4月27日，隨著對《高等教育與研究法（草案）》（The Higher Education and Research Bill）的修訂完善和上議院最后一輪辯論的結束，英國女王簽署通過了《高等教育與研究法（2017）》（The Higher Education and Research Act 2017）。繼《繼續(xù)教育和高等教育法（1992）》（Further and Higher Education Act 1992）之后，該法律將作為未來很長一段時期內英國高等教育活動的法律依據(jù)，為政府、社會、大學、學生等各高等教育利益相關者提供更好的支持與服務。

一、新法律的出臺背景和歷程

（一）政策背景

該法律是在英國政府于2015年11月發(fā)布的綠皮書《高等教育：卓越教學、社會流動和學生選擇》（Higher Education：Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice）及2016年5月16日發(fā)布的白皮書《知識經(jīng)濟的成功：教學卓越，社會流動和學生選擇》（Success as a Knowledge Economy：Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice）的基礎之上進一步賦權而形成的。

2015年的《保守黨宣言》（Conservative Manifesto）中提到：第一，為確保大學的教育質量，將引入一個共同框架，對大學所提供的教學質量進行認可；鼓勵大學提供更多的兩年制課程和學位學徒制課程（Degree Apprenticeship），并要求向學生開放更多數(shù)據(jù)，從而可以通過展示往屆畢業(yè)生的職業(yè)道路來吸引潛在生源。第二，確保英國繼續(xù)支持世界一流的科研事業(yè)，并通過整合資源，使其投入的公共資金獲取最大回報。第三，確保高等教育改革的成功和穩(wěn)定的發(fā)展，如此一來，學生和納稅人的利益都能得到保障。[2]

2015年7月，在《修正基礎：創(chuàng)造一個更繁榮的國家》（Fixing the Foundations： Creating a More Prosperous Nation）這一政策文件中，英國政府承諾：第一，要像引入研究卓越框架（Research Excellence Framework，REF）一樣地引入教學卓越框架（Teaching Excellence Framework，TEF），以激勵高等教育機構提供卓越的教學服務。第二，使新機構與既有機構在同一層面公平競爭，同時也將探索優(yōu)質的新機構獨立授予學位的有效路徑。第三，提供優(yōu)質教學服務的機構，可在2017-2018年期間，根據(jù)通貨膨脹的情況提高學費標準。

2015年11月，《開支審查和秋季預算書（2015）》（Spending Review and Autumn Statement 2015）中提及：將繼續(xù)基于法律推進納斯審查（Nurse Review）①的建議，并將引入一個新的機構——整合了7個研究委員會的英國研究委員會（Research UK），該機構將保留7個研究委員會的商業(yè)目標和資助模式；同時合并英國創(chuàng)新單位（Innovate UK）和英格蘭研究單位（Research England），以加強研究能力和研究成果的商業(yè)轉化。

（二）歷程

英國各政黨都非常重視教育政策的制定，在行動上嚴格按照政策萌芽、政策形成、政策決策、政策執(zhí)行這四個階段程序展開。英國教育改革法律的出臺，一般包含下列步驟：提出問題—提交委員會—發(fā)布報告—出臺白皮書—形成議案—頒布法律。[3]

2015年6月18日，大學與科學國務大臣喬·約翰遜（Jo Johnson）在英國大學校長協(xié)會（Universities UK，UUK）作了題為《教學是高等教育系統(tǒng)的核心》（Teaching at the Heart of the System）的演講，并提出了建立教學卓越框架的構想。約翰遜提及教學是英國高等教育的最大弱點，而且保障教學質量是一項未完成的事業(yè)，應有所改變。保守黨在2015年單獨執(zhí)政后，便開始關注大學教學質量的提升，以確保學生享有高質量的教學服務，同時雇主也能夠雇用到具備其所需技能的畢業(yè)生。

2015年11月6日，英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部（Department for Business，Innovation and Skills，BIS）發(fā)布綠皮書[4]，提出以“學生選擇”為高等教育的核心，并引進教學卓越框架的方案構想，計劃針對英國現(xiàn)有的高等教育制度進行重大改革。社會各界于2016年1月15日前進行諮商建言，為英國政府未來提升大學教學質量、擴大弱勢學生入學機會、制定經(jīng)費使用規(guī)劃提供參考。

匯集和諮商回應社會各界的意見后，2016年5月16-19日，商業(yè)、創(chuàng)新和技能部公布了下述三份文件：一是針對教學卓越框架第二年要采取的計量公式（metrics）提出《教學卓越框架：第二年——技術咨詢》（Teaching Excellence Framework：Year 2——Technical Consultation）；二是高等教育白皮書《知識經(jīng)濟的成功：教學卓越、社會流動和學生選擇》[5]；三是《高等教育與研究法（草案）》。其中，《高等教育與研究法（草案）》內容包括6個部分：聲明、記事表、業(yè)務實例、影響評估、相關咨詢、其他文件，并于2017年2月24日完成更新（見表1）。

2017年4月27日，《高等教育與研究法（草案）》獲得上議院通過。《高等教育與研究法（2017）》主要包含4個部分，125個條例（見表2）。

二、新法律的主要內容

通過對《高等教育與研究法（2017）》各項條例的梳理，可將其分為兩個部分進行評述：學生辦公室和研究與創(chuàng)新機構的設置、高等教育機構的市場準入與質量保障。

（一）學生辦公室和研究與創(chuàng)新單位的設置

1. 學生辦公室

《高等教育與研究法（2017）》規(guī)定，要在2018年設立“學生辦公室”并將其作為英國高等教育部門的市場型（market-style）監(jiān)管機構。新設的學生辦公室是將原公平入學辦公室（Office for Fair Access，OFFA）與英格蘭高等教育撥款委員會合并改組而成，并履行大學監(jiān)管機構和資助理事會的職責（見圖1）。學生辦公室人員由國務大臣任命，包括1名主席、1名首席執(zhí)行官、1名公平入學主管、7～12名常務工作人員。商業(yè)、創(chuàng)新和技能部接受英國大學校長協(xié)會的建議，決定將學生辦公室定位為非官方的公共組織（Non-departmental Public Body），其經(jīng)費主要依賴各會員（高等教育機構）的會費，政府補助的經(jīng)費將占少數(shù)。其會費繳納標準雖尚待高等教育機構的討論，但基本上會依學校規(guī)模而定。通過向高等教育機構收取注冊費的方式，學生辦公室的成立將大部分運行成本從政府轉移到了高等教育本身。

由于學生辦公室的設置涉及國會對現(xiàn)有法規(guī)的修訂，因此，需到2018-2019學年才能開始正式設置與運作。

2. 研究與創(chuàng)新單位

英國的7個研究委員會、英國創(chuàng)新單位、英格蘭高等教育撥款委員會的研究職能將整合為單一戰(zhàn)略研究機構——英國研究與創(chuàng)新單位。此外，該單位內部將成立一個新的子機構——英格蘭研究單位，共同負責高等教育研究經(jīng)費的核撥，確保英國研究和創(chuàng)新體系的策略性和靈活性[9]。單位成員包括1名主席、1名首席執(zhí)行官、1名首席財務官、9～12名常務工作人員（見圖2）。

英國政府將每年向該機構撥款60億英鎊，使其與學生辦公室密切合作，確保教學、財政研究的可持續(xù)性，提高行政效率，增加全球議題及科技資源整合與共享的研究，促進學術與產(chǎn)業(yè)界接軌及研究成果在產(chǎn)業(yè)界的應用，進而促使科學成果轉化為實質的經(jīng)濟效益。

學生辦公室與英國研究與創(chuàng)新單位除了獨立行使各自的職能之外，還將在知識交流、技術發(fā)展、基礎設施經(jīng)費核撥、質量問責、學位授予等方面開展合作。[11]

（二）高等教育機構的市場準入與質量保障

1. 基于風險的監(jiān)管體系

新法律規(guī)定，學生辦公室下設的注冊局（Register）將通過一種基于風險的監(jiān)管方式，將英國高等教育機構劃分為不同類型（見圖1“高教機構”部分），以此提升高等教育部門的質量，豐富其多樣性。

如圖1所示，想要在學生辦公室注冊的高等教育機構須向獨立的仲裁辦公室提供其所開設高等教育課程的證據(jù)，獲批后成為高等教育系統(tǒng)的一份子；注冊在案的機構若希望“達到基準條件”和“獲得批準可調高學費上限”，則需要滿足基準監(jiān)管要求，具體包括：英國質量準則（UK Quality Code），高等教育資格框架（Frameworks for Higher Education Qualifications， FHEQ），財務可持續(xù)管理與治理（Financial Sustainability，Management and Governance，F(xiàn)SMG）以及學生保護要求。所有的高等教育機構均將根據(jù)學生辦公室對其教育服務和公共資金投資等嚴格的風險審查，才能確定自身是否具備獲得學生貸款和公共資助的資格。“達到基準條件”和“獲得批準可調高學費上限”的機構可申請教學卓越框架等級評估，根據(jù)“符合預期”“優(yōu)秀”“杰出”三個評估等級采取不同的提高學費和學費貸款額度方案，并可基于評估結果獲得相應的財政資助。上述的審查與評估均十分嚴格，只有優(yōu)質的高等教育機構才能獲得學生貸款或公共資金撥款，質量差或財務上不可持續(xù)的機構將無法獲得這種支持或持續(xù)受益。

若高等教育機構的質量或標準未達到法定要求，學生辦公室將要求該機構加強薄弱環(huán)節(jié)建設，并采取限制學生人數(shù)增長、罰款、取消學位授予權或“大學”名稱的資格，甚至從機構注冊單中除名等懲戒措施。法律還保留了現(xiàn)有的學術自由的保護措施，并建立對學生辦公室制裁制度的上訴機制。

2. 學位授予權和“大學”名稱

為確保高等教育機構具備或維持較高質量的學位標準，學生辦公室將在各機構學位授予權（Degree Awarding Powers，DAPs）的獲取方面維持一貫的高要求，但改革后的學位授予權將變得更靈活，以確保不會對規(guī)模較小的高等教育機構或專科院校造成人為障礙。要想獲得學位授予權，高等教育機構必須首先符合上述的基準監(jiān)管要求，獲得學生貸款機會和財政資助，且大多數(shù)學生畢業(yè)時須獲得學士及以上學位。

學位授予權能夠使機構獲得自主授予學位的權力，而非借助既有的學位授予機構。學位授予權的標準和嚴格的審查程序將確保其能夠達到提供學位的學術標準。一所新的高等教育機構想要獲得“大學”名稱，至少要歷經(jīng)6年時間：首先，需要通過質量機構的評估，獲得臨時的學位授予權（Probationary DAPs）；3年后，高等教育機構若能通過各項評估，證明其符合學位授予權的標準，展現(xiàn)出一個治學嚴謹、凝聚力強的學術社區(qū)形象，將有資格獲得完整的學位授予權（Full DAPs）；若之后該機構能夠連續(xù)通過完整的學位授予權評估，并滿足“至少55%的在讀學生是全日制學生”這一要求，則3年后將正式獲得“大學”稱號。為保障學生權益、維護高等教育的聲譽，在其他制裁和干預措施無效的情況下，學生辦公室有權更改或撤銷學位授予權，也可與指定的質量機構進行合作，及時解決高等教育機構出現(xiàn)的質量問題。

3. 可持續(xù)的質量保障和標準

該法律將采取一系列措施加強外部審查制度，確保高等教育機構的學位質量符合高等教育系統(tǒng)的最低標準。由英格蘭高等教育撥款委員會資助的機構每6年接受一次審查，其他機構每4年接受一次審查。改革后，英格蘭高等教育撥款委員會的權力將轉交學生辦公室，同時學生辦公室擴大權力范圍，以保證及時干預出現(xiàn)質量和標準問題的高等教育機構。對受監(jiān)管的機構而言，質量評估包括4個方面：維持現(xiàn)有的財務持續(xù)管理與治理的標準監(jiān)管，年度機構審查（Annual Provider Review，APR），深入的質量審查訪問，跨國高等教育（Transnational Higher Education，TNE）審查。

首先，維持現(xiàn)有的財務持續(xù)管理與治理標準監(jiān)管。在新的質量評估體系中，英格蘭高等教育撥款委員會當前較為成熟的財務持續(xù)管理與治理監(jiān)控辦法將繼續(xù)實行，這樣既不會增加機構負擔，不改變治理機構、參議院、學術委員會之間已建立的良好關系，又能保證學生辦公室對每個機構繼續(xù)提供審查服務，使其繼續(xù)運行有效的管理和治理安排。而且，在基于風險的監(jiān)管體系中，非常重要的一部分就是確保對機構治理和管理的風險監(jiān)管。

其次，年度機構審查和深入的質量審查訪問。這兩者往往相互關聯(lián)。所有機構都將受到年度審查的約束，匯總一系列的指標信息（包括學生錄取要求、學生數(shù)量與流動、畢業(yè)率、就業(yè)情況（特別是進入專業(yè)領域工作）、繼續(xù)深造的情況、向學生獨立仲裁辦公室進行投訴的學生數(shù)量等）并進行案頭分析（desk-based analysis），以此監(jiān)測學生的學習體驗與學習進度。在新的基于風險的體系下，將會廢除繁瑣的循環(huán)審查制度，即所有機構無論風險如何，在固定年限的審查之后，都將接受嚴格的質量審查。相反，學生辦公室認為只有滿足一定條件才有進行深入的質量審查的必要。進行深入的質量審查的情況包括：如果機構達到了基準的監(jiān)管要求，在注冊后的一段時間內需對先前的問題進行深入的質量檢查；機構已經(jīng)擁有臨時學位授予權，或者正在尋求獲得臨時學位授予權的機會；機構的治理機構或方式發(fā)生重大變化，如合并或更改所有權等。深入審查將重點關注這些問題。審查訪問后，指定的質量機構將根據(jù)結果向學生辦公室提出建議，這將是最終判斷機構是否完全或暫時達到基準監(jiān)管要求的方式，并確定是否需要增添附加的注冊條件。

最后，跨國高等教育審查。對跨國高等教育的監(jiān)測和嚴格審查由學生辦公室指定的質量機構執(zhí)行，并通過靈活的新模式進行審查，以適應不同的環(huán)境因素。該項審查旨在促進英國跨國高等教育活動的拓展和提升，并減少監(jiān)管負擔。跨國教育機構的服務也將會作為準入審查的一部分，如有必要，還將同時對先前重要的跨國教育活動進行審查。如果通過年度機構審查或國際參與發(fā)現(xiàn)了關于跨國教育的問題，則需要一一確定每種情況的解決方案，具體會通過對英國本土的機構進行重點考查，與學生會面或與海外的分支機構召開視頻會議來實現(xiàn)。

4. 合作監(jiān)管的路徑

英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部指出，大學的質量保障必須保持與政府或新監(jiān)管機構之間的行政獨立。考慮到學生辦公室如何與其他機構協(xié)同運作的問題，政府應確保保留獨立的質量審查。國務大臣（Secretary of Senate， SoS）有權指定一個外部質量機構（一般指高等教育質量保障局）來實施由學生辦公室設置標準的具體質量評估活動。指定的質量機構（Quality Body，QB）將承擔起學生辦公室的評估職能。

學生辦公室和指定的質量機構將維持既有的合作監(jiān)管路徑，基于英國質量準則和高等教育資格框架決定高等教育學位授予機構（UK Degree-Awarding Bodies）的質量和標準的基準要求。在當前的監(jiān)管環(huán)境中，學生辦公室將與指定的質量機構展開更密切的合作，確保未來的質量評估通過合作的方式進行。指定的質量機構也將執(zhí)行獨立的審查活動，并為學生辦公室提供更廣泛的監(jiān)管活動。學生辦公室有義務監(jiān)督指定的質量機構履行職能，并定期向國務大臣報告。指定的質量機構有義務向學生辦公室告知并提供各高等教育機構所需的關于制裁及解決質量問題的干預措施等信息。

此外，學生辦公室及指定質量機構將和高等教育部門、學生代表機構以及相關的行政部門合作，形成廣義上的常務委員會，提供高等教育部門治理的基準要求。各機構的職責分配如表3所示。

三、總結與展望

綜上所述，《高等教育與研究法（2017）》主要的改革舉措包括以下4個方面：第一，建立兩個新的高等教育監(jiān)管機構——學生辦公室、英國研究與創(chuàng)新單位；第二，擴大高等教育機構的市場準入范疇，完善高等教育部門的市場競爭機制；第三，建立基于風險的監(jiān)管體系和合作監(jiān)管路徑；第四，制定高等教育部門可持續(xù)的質量保障方案和標準。該法律將惠及英國高等教育部門的各利益相關方：既為高等教育機構創(chuàng)造更大的競爭空間，也為學生提供更多的選擇和入學機會，從而加快社會階層流動性改革，同時將提高英國高等教育的研究與創(chuàng)新水平，提高知識轉化能力，從而提升經(jīng)濟生產(chǎn)力等。

自20世紀80年代開始，英國政府在高等教育領域頒布了一系列的白皮書及相關法律，并設置大學質量監(jiān)督機構，國家控制的痕跡日益明顯；隨著新自由主義思潮的影響，英國的高等教育逐漸向準市場化的態(tài)勢發(fā)展，并收取高額的大學學費，這種改革趨近于設定教育市場化的基調。此次高等教育改革更是加強了英國高等教育部門國家控制和市場化兩方面的趨勢。受到“脫歐”的影響，英國大學和研究基地的聲譽已經(jīng)受到一定的威脅，也切斷了獲取高額科研經(jīng)費、建立充滿活力且運行良好的協(xié)同工作生態(tài)系統(tǒng)的重要渠道。在此背景下，英國政府在高等教育領域的大力改革無疑是重新激發(fā)英國高等教育部門活力的重要途徑。

針對《高等教育與研究法（2017）》的改革措施，仍有諸多問題有待思考：第一，如何協(xié)調各項改革措施；第二，改革會對各高等教育機構產(chǎn)生哪些影響；第三，政府進行變革的具體時間如何安排；第四，如何在新的制度環(huán)境中成功運行一所高等教育機構；第五，英國研究與創(chuàng)新單位、學生辦公室、大學之間如何建立關系，以最大程度地統(tǒng)籌對新的高等教育機構的管理，提升新機構的影響力；第六，關于教學卓越框架的短期、中期、長期計劃以及所需做的準備；第七，如何在教學卓越框架下進行教學評估及其評估對高等教育機構未來規(guī)劃的影響；第八，如何最大程度地提高教學卓越框架與研究卓越框架之間的一致性。總之，該法的頒布經(jīng)歷了一系列的波折和繁重的工作。《高等教育與研究法（2017）》到底將對英國的高等教育造成怎樣的影響，尚待歷史公評。

注釋：

①2014年，英國遺傳學家、英格蘭皇家學會前會長保羅·納斯爵士（Paul Nurse）領導了“納斯審查”，對各研究委員會進行了審查，其目的是為了確保英國繼續(xù)支持世界一流的科學研究事業(yè)，并更高效地進行高等教育部門的經(jīng)費分配。

參考文獻：

[1][5][8][10]Department for Business， Innovation and Skills（BIS）.Success as a Knowledge Economy： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www. gov.uk/government/publications/higher-education-success-as-a-knowledge-economy-white-paper，2017-07-22.

[2]Conservative Manifesto[EB/OL].https：//www.conservatives.com/manifesto2015，2017-06-25.

[3]張建新，陳學飛.英國高等教育改革法述評[J].清華大學教育研究，2004（2）：69-74，83.

[4]Department for Business， Innovation and Skills （BIS）. Fulfilling Our Potential： Teaching Excellence， Social Mobility and Student Choice[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/474227/BIS-15-623-fulfilling-our-potential-teaching-excell- ence-social-mobility-and-student-choice.pdf， 2017-07-22.

[6][9][11][12]Higher Education and Research Bill[EB/OL]. https：//www.gov.uk/govern- ment/collections/higher-education-and-research-bill， 2017-06-25.

[7]Higher Education and Research Act 2017[EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/29/contents/enacted，2017-06-25.

編輯 呂伊雯 校對 徐玲玲