“玻璃政策”與“塑料政策”，哪個便于執行？

杜治洲

從廉政政策的清晰度看，一項廉政政策的文本對權力制約的要求越明確，規定越具體，有效執行的可能性就越大。從政策對執行者的利益觸動來看，一項廉政政策對執行者的利益觸動越大，該政策就越有可能被變通、延緩執行甚至被抵制。

筆者基于政策清晰度和觸動政策執行者利益的程度兩個維度，將廉政政策劃分為四大類： “玻璃政策”“塑料政策”“鉆石政策 ”和“大理石政策 ”。相應地，廉政政策執行則可以分為順從模式、應付模式、拖延模式和抵抗模式。

人人都愛“玻璃政策 ”

“玻璃政策 ”是指文本清晰度高、對公職人員廉潔從政的要求非常明確，且對政策執行者的利益觸動較小的廉政政策。

玻璃透明、易碎，且當有人撞到玻璃就可能被“劃傷 ”。當廉政政策明確了政策約束對象的范圍，清晰地劃定了政策執行者的權力邊界，在沒有理由拒絕執行的情況下，政策執行就可能非常順利。當然還有前提： 這樣的廉政政策不對政策執行者造成利益上的較大的損害，不會遭遇其心理上的強烈對抗。這種廉政政策執行模式可稱之順從模式 。

十八大以來中央出臺了一系列廉政政策，有些貫徹執行非常順利，效果頗佳。其中，八項規定就是典型的“玻璃政策”。其有兩大特點：條款非常細致明晰，沒有模棱兩可的表達；如“除中央統一安排外，個人不公開出版著作、講話單行本，不發賀信、賀電，不題詞、題字”等。從規定的具體內容來看，對執行者的不利影響最多“傷及皮毛”。 八項規定是對各類會議、文稿、接待等的限制，基本不會影響到工資收入、職務升遷等， 而且因應酬減少，許多公職人員身體更健康了。因此，許多公職人員成為了這項廉政政策的受益者，擁護者。 再如，2014 年中辦、國辦印發《關于嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》，明確了21 個風景名勝區的名字，使政策落實有了充分保障。

毋庸置疑，當公職人員不會因執行政策受損甚至持續獲益于該政策時，政策貫徹就會暢通無阻。 此時，“玻璃政策”下的政策執行順從模式就顯現得淋漓盡致。

剛出的文件遭應付？“塑料政策”的文本不清晰！

“塑料政策”是指文本清晰度不高、對公職人員廉潔從政的要求比較模糊，且對政策執行者的利益觸動較小的廉政政策。塑料的特點是透明度低、不易碎，如有人“撞上”了塑料， 被“劃傷”的可能性很小。

當廉政政策沒有明確政策約束對象的范圍，政策執行必定受到阻力。 要成為“塑料政策 ”還必須具備“廉政政策不對政策執行者造成利益上的較大的損害”的前提。然而，只要對政策執行者利益有損害，有時只增加了些手續和程序，政策執行者就會有些“不情愿”，再加上政策文本不甚清晰，執行程序和方法不明確，就可能遭到執行者的敷衍應付：表面上有些執行動作，但沒有真正執行 。

應付模式下，政策制定主體面對執行者的“變通執行”或“敷衍塞責”，通常只通過政治宣傳進行動員，又無法實施強有力問責，政策就會一直“沉睡 ”。

當然，“塑料政策 ”可能還有另一種執行結果：當塑料政策缺乏執行性時，政策制定者或執行者對該政策進行細化，提升清晰度和可執行性。例如，2009 年底頒布的《黨員領導干部廉潔從政準則》規定： 禁止“大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機斂財 ”。 但由于該規定沒有對“大操大辦 ”具體界定，地方執行難的問題突出。十八大后，各地紛紛出臺領導干部婚喪嫁娶的詳細禁令，中央紀委法規室也對黨員操辦婚喪喜慶事宜中的三類違紀行為進行了詳細解釋，遂爭議越來越少，政策執行效果越來越好。

哪項政策出臺30多年仍被拖延執行？

有一類廉政政策，文本非常清晰，對政策執行者行為規范的要求十分明確。同時，政策內容對執行者既得利益沖擊很大，政策執行者往往會故意拖拉延遲執行， 這類廉政政策可以稱之為“鉆石政策”。

鉆石的特點是透明、堅固， 如有人“撞上”了，傷筋動骨的可能性大。對這些廉政政策，執行者找不到托辭，就采取拖延策略，能緩就緩，能不執行則不執行。 這種廉政政策執行模式就稱之拖延模式。

當“鉆石政策”遭遇了政策執行拖延時，政策制定者通常會采取兩種策略：放任自流，“睜只眼閉只眼”；加強對政策執行的監督，嚴懲違反者。

例如禁止官員及其配偶子女經商，它限制的是官員及其家人的切身利益，因此許多官員內心持相當反對態度，并拖延執行該政策。30 多年前，我國就制定了關于嚴禁官員及其配偶子女經商的政策，時至今日出臺了相關規定近 20 項，然而屢禁不止的現象十分突出。2014 年中央巡視組第一輪巡視整改情況通報顯示，14 個被巡視的對象中有 7 個地方和單位出現干部親屬子女違規經商辦企業問題。2016年四省“回頭看”反饋湖南、安徽兩省違規經商問題依然突出，這也反映出上述問題具有頑固性 。

“大理石政策”逼制定者妥協？

還有一類廉政政策，其文本清晰度不高，要求比較模糊，且對政策執行者的利益觸動很大，即“大理石政策”。大理石透明度不高但質地堅硬，如有人不小心摔到大理石上，可能會骨折甚至丟掉性命。

如前所述，面對廉政政策，執行者會考慮兩個問題：一是執行后會不會引起個人利益的較大損失； 二是這個政策文本是否清晰表達了執行細節， 即可操作性 。于是，當“大理石政策”出臺時，迎接它的就是廉政政策執行的“抵抗模式” 。

“大理石政策”遭遇抵抗執行時，通常會導致政策制定者的調整，一般會出臺另一相對緩和的廉政政策來替代。例如財產申報制度。1994 年，全國人大常委會已將《財產收入申報法》 列入立法項目，但后來沒有進行下去。此后，官方做出了三方面調整：從立法改為規定，申報事項從范圍龐大的“財產”縮小到“收入和個人有關事項”；申報主體從全體公職人員調整為縣（ 處級） 以上領導和省部級現職領導。目前正在實行的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，較頒布之初的執行效果有所好轉。

不同執行模式如何向“順從模式”轉換？

必須注意的是，廉政政策執行的四種模式之間的界限并非十分清晰。 當一項龐大的廉政政策涉及的內容比較廣時， 可能包含上述政策中的兩種、三種甚至四種， 相應地也會導致不同的政策執行模式。

從應付模式向順從模式轉換， 必須提高廉政政策的清晰度。文本應盡可能避免“原則上”“一般情況下”等模糊語言，多用“一律不能”“嚴禁”等明確表達。考慮到中央有些政策不宜“一刀切”，則只需出臺原則性的政策，在國家層面模糊化，地方層面清晰化。

拖延模式向順從模式轉換，則要評估對執行者利益的損害度。抵抗模式向順從模式轉化，則需提高廉政政策的清晰度并合理評估對執行者利益的損害度。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院副教授）