修改完善憲法　 加強憲法實施

文｜王雅琴

2018年十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，深刻反映了法治發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求，對于中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

憲法是人類文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當今世界，聯(lián)合國各成員國都制定有憲法，各國憲法文本的總字數(shù)達1280多萬。嚴格意義上，中國共產(chǎn)黨的民主立憲理念源自領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的實踐。新中國憲法的制定、修改、變遷，與共產(chǎn)黨探索執(zhí)政規(guī)律的歷史過程密切相關(guān)。改革開放以來，尤其是依法治國方略確立以來，隨著法治建設(shè)的深入推進，“憲法與國家前途、人民命運息息相關(guān)”，成為全黨全國人民的共識。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，指出“堅持依法治國首先是要堅持依憲治國；堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”十九大報告進一步強調(diào)“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。”

2018年十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》，深刻反映了法治發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求，對于中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

憲法的涵義和功能

在任何一個現(xiàn)代立憲國家，憲法都是法律體系的重要組成部分，都是地位最高的法律。從憲法產(chǎn)生的歷史過程看，中西方的憲法概念，必然有同有異。西方各國的制憲歷程和具體憲法內(nèi)容，由于資產(chǎn)階級革命的路徑不同、政治法律的歷史傳統(tǒng)不同，各有特色，但作為原生形態(tài)的憲法，其實質(zhì)要素基本相同。較之于給憲法下定義，西方學界更加關(guān)注憲法蘊含的價值觀念及其實現(xiàn)形式，這些價值觀念包括：保護人權(quán)（自由）；人民主權(quán)；控制公權(quán)；分權(quán)制衡；有限政府。從憲法與政治的關(guān)系的角度，憲法的價值也常常被概括為，提供政治合法性的基礎(chǔ)。“憲法把人民提升為政治統(tǒng)治的根源，……把公權(quán)力的行使納入法律軌道。”按照制定憲法最高法去實踐這些觀念的思路，西方憲政制度成為價值載體。

在中國，憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學、民主程序形成的根本法，是治國安邦的總章程。憲法規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了國家機構(gòu)的職權(quán)與組織、活動的原則，具有最高法律效力。作為根本法，憲法具有不同于一般法律的地位和特征。

西方主流憲法理論認為，憲法為政治指明方向、為權(quán)力劃出邊界，為維權(quán)（利）而限權(quán)（力），保障政治的可預(yù)見性和穩(wěn)定性。在西方國家，普遍重視違憲審查制度的建設(shè)，認為：在發(fā)生與憲法相關(guān)的沖突的場合，如果沒有違憲審查，憲法的作用微乎其微；經(jīng)由違憲審查，人們通過提起憲法訴愿，尋求個人權(quán)利的保護；通過將政治問題轉(zhuǎn)化憲法問題，政治異見得到平息。

對于中國這一法治后發(fā)型國家來說，憲法功能的定位，必然與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、法治轉(zhuǎn)型的歷史基礎(chǔ)相關(guān)。從歷史和文本看，新中國的憲法，首要解決的是政權(quán)合法性、政權(quán)性質(zhì)和組織形式等國家建構(gòu)的相關(guān)問題，憲法內(nèi)容分為綱領(lǐng)性內(nèi)容和規(guī)范性內(nèi)容兩大類型。作為治國安邦的總章程，憲法宣告了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的新型國家是權(quán)力屬于人民的國家，是以馬克思主義為指導(dǎo)的人民民主專政的社會主義（初級階段）國家。通過規(guī)定國家的根本任務(wù)和各項基本政策，使國家和社會的發(fā)展有了明確的方向和目標，以保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。為保障人民當家作主，憲法具有以下作為根本法的功能：第一，肯定公民的基本權(quán)利，以保障人權(quán)。其中，政治（民主）權(quán)利是憲法規(guī)定的公民首要權(quán)利；第二，通過規(guī)定國家機關(guān)的權(quán)限，使得不同公權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系能夠依法進行調(diào)控；第三，保障中國特色社會主義民主政治制度的運行和發(fā)展；第四，維護法制的統(tǒng)一和權(quán)威，保障法治建設(shè)的順利進行。

憲法修改是憲法發(fā)展的重要方式

中國各項現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展與憲法的關(guān)系是很緊密的。現(xiàn)行憲法是全國人大根據(jù)黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策，總結(jié)社會主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗，適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、加強社會主義民主法制建設(shè)的新要求而制定的。全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年，對憲法個別條款和部分內(nèi)容進行了必要的修改，在2018年，第五次對憲法進行了較大幅度地修改，修正案共計21條。至此，中國現(xiàn)行憲法總計143條。從文本的總體結(jié)構(gòu)看，八二憲法沿用了五四憲法的序言加總綱、國家機構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國旗國徽和首都四章內(nèi)容的立法體例，但是將第二章與第三章的順序?qū)φ{(diào)，理順了公民與國家的關(guān)系。可以說，八二憲法是在五四憲法基礎(chǔ)上制定的，繼承和發(fā)展了1954年憲法的基本原則。1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過的憲法修正案規(guī)定，允許土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓，確認私營經(jīng)濟的法律地位。1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，內(nèi)容主要涉及市場經(jīng)濟合法化以及改變縣級人大任期等。1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，對憲法進行了六處修改，包括“鄧小平理論”、“依法治國”被明確寫入憲法，非公有制經(jīng)濟由社會主義公有制經(jīng)濟的“補充”改為社會主義市場經(jīng)濟的“重要組成部分”，“反革命罪”的提法被刪除等。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，涉及十四項內(nèi)容，包括確立“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導(dǎo)地位，完善土地征用制度，進一步明確發(fā)展非公經(jīng)濟的方針，完善對私有財產(chǎn)保護的規(guī)定，增加尊重和保障人權(quán)的規(guī)定等。

現(xiàn)行憲法從頒布到2004年，正是中國探索改革方向的20年。總結(jié)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，憲法進一步明確了國家的指導(dǎo)思想，確立了依法治國基本方略和“國家尊重和保障人權(quán)”等憲法原則，為改革開放事業(yè)穩(wěn)步推進提供了重要保障，憲法所確立的“法制統(tǒng)一”原則成為全面推進依法治國最重要的法律依據(jù)。在修改憲法、完善憲法、實施憲法的過程中，憲法的權(quán)威問題越來越引起關(guān)注。憲法只有不斷適應(yīng)新形勢、吸納新經(jīng)驗、確認新成果，把黨的主張和人民意志統(tǒng)一起來，才能具有持久生命力，成為憲法實施的基本經(jīng)驗。

2018年的憲法修改吸收了中國新時期社會主義事業(yè)發(fā)展的諸多理論成果。總體來看，此次修改涉及序言、總綱、公民基本權(quán)利、國家機構(gòu)、國歌等內(nèi)容。

憲法修改貫徹了憲法修改與憲法權(quán)威統(tǒng)一的原則，總體目標是有利于維護黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主與依法治國三者之間的有機統(tǒng)一。此外，憲法修正案體現(xiàn)了國家指導(dǎo)思想連續(xù)性；體現(xiàn)了國家根本制度的穩(wěn)定性。具體而言，此次修改分三種情況。

一是2018年憲法修正案增寫了新要求新理念。如憲法序言第七自然段中“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下”修改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下”；“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”；在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發(fā)展理念”；“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把中國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。

憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”后增寫一句，內(nèi)容為：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”

憲法第二十四條第二款中“國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”修改為“國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”。

憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應(yīng)當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓。”

二是2018年憲法修正案對國家機關(guān)進行了新調(diào)整。憲法第三章“國家機構(gòu)”中增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”；增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。第一百二十三條，中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)。

全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會……修改為：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會……”

憲法修正案第四十五條刪除了“國家主席連續(xù)任職不得超過兩屆”的限制性條款。全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨在“關(guān)于《中華人民共和國憲法修正案（草案）》的說明”中指出：黨章對黨的中央委員會總書記、黨的中央軍事委員會主席，憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席，都沒有作出“連續(xù)任職不得超過兩屆”的規(guī)定。憲法對國家主席的相關(guān)規(guī)定也采取上述做法，有利于維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于加強和完善國家領(lǐng)導(dǎo)體制。

2018年3月17日，新當選的全國人大常委會副委員長、秘書長進行憲法宣誓

三是2018年憲法修正案賦予了新的權(quán)限。如憲法第一百條增加一款，作為第二款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。”

憲法實施是一個持續(xù)推進的過程

探索中國的憲法發(fā)展道路，我們既要借鑒人類文明優(yōu)秀成果又要立足于中國實際，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當家作主有機統(tǒng)一，堅持以憲法的“人民立場”為指引。

除在立法、執(zhí)法、司法等法治各環(huán)節(jié)全面加強憲法實施外，一要健全憲法監(jiān)督制度，推進合憲性審查工作。現(xiàn)行憲法初步建立了具有中國特色的憲法監(jiān)督制度。《中華人民共和國憲法》第六十二條規(guī)定：“全國人民代表大會行使下列職權(quán)：……（二）監(jiān)督憲法的實施”；第六十七條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施……”根據(jù)憲法和立法法，法規(guī)備案審查是一種重要的監(jiān)督方式。從世界范圍看，無論采取哪種具體模式，英法美德等國家的違憲審查制度對維護憲法權(quán)威都具有重要的現(xiàn)實作用。我們可以對這些違憲審查制度進行比較，選擇性地加以借鑒。健全中國的憲法監(jiān)督制度，要進一步健全監(jiān)督機制和程序，進一步明確憲法監(jiān)督對象、范圍和方式。通過健全機制和程序，使監(jiān)督的原則性要求得以具體化和程序化，增強憲法監(jiān)督的規(guī)范性和實效性。

2018年3月18日，中央軍事委員會副主席、委員進行憲法宣誓

二要充分發(fā)揮憲法解釋的作用。全面實施憲法首先必須完善憲法規(guī)范、發(fā)展憲法。憲法修改和憲法解釋都是發(fā)展憲法的重要方式。憲法解釋是憲法制定者或依照憲法規(guī)定享有憲法解釋權(quán)的國家機關(guān)對憲法規(guī)范的含義進行說明。解釋憲法既要研究制憲意圖，又要把憲法基本精神與社會發(fā)展變化情況有機結(jié)合起來。全面實施憲法，必須加強解釋憲法工作，完善全國人大常委會解釋憲法的具體機制，充分發(fā)揮憲法解釋的作用。要明確憲法解釋提起的條件，完善憲法解釋請求的提起、受理以及憲法解釋案的審議、通過和公布等方面的具體規(guī)定。通過完善憲法解釋程序和機制，保障憲法解釋工作及時、有效進行，使憲法解釋與憲法修改等發(fā)展憲法的方式互相補充，使憲法在保持權(quán)威性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上不斷與時俱進。

三要增強全民憲法意識。憲法法律權(quán)威源自個體對法律的價值認同。讓人們感受到法律的公平正義是塑造法律價值認知的現(xiàn)實途徑；維護憲法法律權(quán)威還必須弘揚法治精神、培育憲法文化，弘揚社會主義核心價值觀，以道德滋養(yǎng)法治精神。在中國，法治發(fā)展道路的內(nèi)在矛盾、政治法律傳統(tǒng)的消極方面、社會轉(zhuǎn)型時期多元文化并存的復(fù)雜狀況……構(gòu)成了樹立憲法法律信仰和權(quán)威的深層障礙。這就需要以憲法為中心的法制教育成為政府長期的基礎(chǔ)性工作。在中國，全面實施憲法、推進法治建設(shè)是國家治理領(lǐng)域廣泛而深刻的革命，需要黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民付出艱苦的努力。