2017全國草原違法案件統計分析報告

文│農業部草原監理中心

我國是草原資源大國，草原面積位居世界第二位。草原是我國面積最大的陸地生態系統，是生態文明建設的主陣地，是牧民重要的生產生活資料，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務，草原牧區還是全面建成小康社會的重點和難點。保護好這片草原，是對全球綠色發展和生態文明的貢獻，對于國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的順利實施具有重大意義。

對草原法律法規執行情況進行監督檢查，對違反草原法律法規的行為進行查處，是《草原法》賦予各級草原監督管理機構的神圣職責。為準確掌握各類草原違法案件的發生變化規律，提高草原執法監督工作的針對性，農業部草原監理中心從2006年起每年編制發布全國草原違法案件統計分析報告。

2017年，各級草原監督管理機構認真貫徹實施《草原法》和《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，加大草原執法監督力度，依法查處草原違法案件。在逐級統計上報《草原違法案件統計表》的基礎上，農業部草原監理中心對報表數據進行匯總分析，起草編制了《2017年全國草原違法案件統計分析報告》。

概要

發案數量和破壞草原面積雙下降。2017年，全國草原違法案件發案13761起，比上年減少12.4%；破壞草原面積11.32萬畝，比上年減少17.6%。

立案率結案率均維持在較高水平。2017年，全國草原違法案件立案率、結案率均維持在較高水平，全年共立案13449起，立案率達97.7%，結案13083起，結案率達97.3%。

涉嫌犯罪案件移送司法震懾成效顯現。2017年，各地草原執法部門共向公安機關移送涉嫌犯罪案件326起，比上年減少279起，減少了46.1%。向司法機關移送涉嫌犯罪案件數量持續三年保持高位水平后，首度出現大幅下降。

非法開墾草原案件打擊成效明顯。2017年，非法開墾草原案件發案數量836起，比上年減少了49.5%；破壞草原面積7.71萬畝，比上年減少了9.9%。近四年，非法開墾草原案件發案數量不斷下降，破壞草原面積持續減少。

非法征收征用使用草原案件打擊力度明顯加大。2017年， 各地共查處非法征收征用使用草原案件552起，是上年查處數量的3.5倍，超過前五年查處該類案件數量的總和；向司法機關移送案件33起，為移送該類案件數量最多的一年。

違反禁牧休牧規定案件仍然高發。2017年，違反禁牧休牧規定案件發案10772起，發案數量比上年減少1056起，減少了8.9%。但此類案件仍為發案數量最多的案件類型，占各類案件總發案數量的78.3%。

三省區查處案件工作突出。2017年，內蒙古、四川、寧夏是查處案件力度較大的三個省區，三省區共立案查處各類草原違法案件12622起，占全國查處案件總數的93.9%。其中，內蒙古查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多，全年共立案查處各類草原違法案件11858起，占全國立案查處案件總數的88.2%。

一、2017年草原違法案件基本情況

2017年，全國各類草原違法案件發案13761起，立案13449起，立案率為97.7%；結案13083起，結案率為97.3%。非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原面積11.32萬畝，買賣或者非法流轉草原等案件涉及草原面積0.13萬畝。移送司法機關處理的案件326起，被提起行政復議或行政訴訟的案件2起。

從各類草原違法案件的發案數量看，違反禁牧休牧規定案件發案數量10772起，占發案總數的78.3%，位居第一；違反草畜平衡規定案件發案數量1261起，占發案總數的9.2%，位居第二；非法開墾草原案件發案數量836起，占發案總數的6.1%，位居第三；非法征收征用使用案件發案數量571起，占發案總數的4.1%，位居第四。

從破壞草原面積看，非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原11.32萬畝。其中，非法開墾破壞草原面積7.71萬畝，占被破壞草原總面積的68.1%；非法征收征用使用破壞草原面積3.06萬畝，占27.0%；非法臨時占用破壞草原面積0.55萬畝，占4.9%。

從移送司法機關的案件數量看，各地共向司法機關移送破壞草原涉嫌犯罪案件326起，案件類型主要涉及非法開墾草原、非法征收征用使用草原這兩類案件。其中，非法開墾草原案件移送數量最多，達289起，占移送案件總數的88.7%。

從各省區查處草原違法案件的數量看，內蒙古仍是查處草原違法案件力度最大、查處案件數量最多的省區，2017年共立案查處草原違法案件11858起，占全國立案查處案件總數的88.2%；四川全年立案查處草原違法案件409起，居全國第二；寧夏全年立案查處草原違法案件數量大幅增加，達到355起，躍居全國第三。

◎圖1 2017年各類草原違法案件發案數量的比例

◎圖2 近五年草原違法案件數量和破壞草原面積比較

表1 2017年各類草原違法案件發案和查處情況　起、萬畝

表2 2017年各省區草原違法案件發案和查處情況　起、畝

二、各類草原違法案件的變化情況和特點分析

2017年是生態文明建設的攻堅之年，全國草原違法案件發案數量和破壞草原面積實現雙下降，草原執法監督工作取得積極進展。全年草原違法案件發案數量13761起，比上年減少1944起，減少了12.4%；非法開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件破壞草原面積比上年減少2.4萬畝，減少了17.6%。近五年，草原違法案件發案數量持續下降。黨的十八大以來，各地認真貫徹落實黨中央國務院關于生態文明建設的各項決策部署，深入學習領會《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題督查處理情況及其教訓的通報》精神，不斷加大草原執法監督力度，嚴厲打擊破壞草原資源違法行為，草原資源和生態環境保護工作取得明顯成效。

草原違法案件辦案質量和效率不斷提升，立案率、結案率均維持在較高水平。2017年全年立案13449起，立案率達97.7%，結案13083起，結案率達97.3%，立案率、結案率均保持在較高水平。從一個側面反映出各地草原執法人員的工作責任心不斷增強，執法辦案水平穩步提升。

將涉嫌犯罪草原案件及時移送司法機關處理，對打擊和遏止草原違法犯罪行為起到了極大震懾作用。2017年，各地草原執法部門共向公安機關移送涉嫌犯罪案件326起，比上年減少279起，減少了46.1%。2012年11月《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》出臺后，各級草原執法部門認真貫徹落實草原司法解釋，加強草原行政執法與刑事司法的銜接，向司法機關移送涉嫌犯罪案件數量連續兩年成倍增加，隨后三年維持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件數量出現大幅下降，表明各地持續運用草原司法解釋這件有力法律武器，打擊破壞草原資源違法犯罪行為、震懾不法分子，取得明顯成效。

◎圖3 近年來移送涉嫌犯罪案件數量變化情況

◎圖4 近四年非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積

◎圖5 近三年非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件數量變化情況

◎圖6 近五年違反禁牧休牧規定案件數量

表3 2017年各省區非法開墾草原案件數量及開墾破壞草原面積　起、畝

（一）非法開墾草原案件。

變化情況：2017年，非法開墾草原案件發案數量比上年減少820起，減少了49.5%；非法開墾草原面積比上年減少0.85萬畝，減少了9.9%。近四年，非法開墾草原案件發案數量不斷下降，破壞草原面積持續減少。

特點分析：一是非法開墾草原案件發案數量和破壞草原面積同步下降，說明持續查處打擊此類案件的成效比較明顯。二是此類案件的查處移送力度最大，全年查處非法開墾草原案件770起，向司法機關移送289起，37.5%的查處案件移交司法機關處理，非法開墾草原案件移送司法機關數量占全部移送案件的88.7%。三是案件發生區域比較集中，內蒙古、黑龍江、吉林、新疆、寧夏是此類案件的高發區，五省區非法開墾草原案件數量占全國的92.8%，非法開墾草原面積占全國的94.5%。其中，內蒙古非法開墾草原案件數量最多，占全國的54.5%。四是非法開墾草原案件仍為破壞草原性質最嚴重的案件類型，破壞草原面積占各類案件破壞草原總面積的68.1%。

（二）非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件。

變化情況：2017年，非法征收征用使用草原案件發案571起，比上年增加了411起，增加了2.6倍；破壞草原面積3.06萬畝，比上年減少1.48萬畝，減少了32.6%。非法臨時占用草原案件發案數量158起，破壞草原面積0.55萬畝，發案數量和破壞草原面積均與上年基本持平。

特點分析：一是對非法征收征用使用草原案件的查處力度明顯加大。2017年各地共查處非法征收征用使用草原案件552起，是上年查處數量的3.5倍，超過前五年查處該類案件數量的總和；向司法機關移送案件33起，為移送該類案件數量最多的一年。二是非法征收征用使用草原案件查處難度大。非法征收征用使用草原的主體大多為企業或組織，其中不乏大型國企，不少是當地政府通過用地優惠措施招商引資進駐企業，與地方經濟發展關聯度高，查處此類案件阻力大；同時由于有關法律、政策不完善、銜接不順暢等原因，造成此類案件調查取證難、移交難，成為草原執法的難點。三是非法征收征用使用屬于破壞草原性質最為嚴重的案件類型之一。2017年非法征收征用使用草原案件破壞草原面積3.06萬畝，占各類案件破壞草原總面積的27.0%。四是非法臨時占用草原案件發案數量總體平穩，但立案率、結案率有待提高，需要進一步加大案件查處力度。

（三）違反禁牧休牧規定案件和違反草畜平衡規定案件。

變化情況：2017年，違反禁牧休牧規定案件發案數量10772起，比上年減少1056起，減少了8.9%；近五年，違反禁牧休牧規定案件發案數量連續減少。全年違反草畜平衡規定案件發案數量1261起，比上年增加232起，增加了22.5%。

特點分析：一是這兩類案件發案數量多。2017年，這兩類案件發案數量達12033起，占各類案件總數的87.4%。其中，違反禁牧休牧規定案件是發案數量最多的案件，占各類案件總數的78.3%。二是草原禁牧休牧制度落實效果好。草原生態保護補助獎勵政策實施以來，各地充分發揮草原管護員的日常監督巡查作用，對違反禁牧休牧規定案件的查處力度不斷加大，近五年違反禁牧休牧規定案件發案數量穩定下降。三是草畜平衡制度落實需要多管齊下。盡管各地加大了對落實草畜平衡制度的執法查處力度，2017年違反草畜平衡規定案件立案率達99%、結案率達99.5%，但近五年此類案件發案數量仍呈波動性增長，草畜平衡監管任務仍然繁重，需要宣傳、激勵、處罰綜合施策，多管齊下。

◎圖7 近五年違反草畜平衡規定案件數量

◎圖8 近三年非法采集草原野生植物案件數量

（四）非法采集草原野生植物案件。

變化情況：2017年，非法采集草原野生植物案件發案數量58起，比上年減少585起，不到上年發案數量的1/10。近三年，非法采集野生植物案件發案數量持續加速下降。

特點分析：在草原上非法采集草原野生植物的多為外來流動人員，具有流動性、隱蔽性的作案特點，草原執法人員對此類違法行為查處較為困難。但近年來，隨著各地對查處非法采集草原野生植物的監督檢查更加嚴格，結合社會治安綜合治理，與公安、工商、交通、食藥監等部門聯合執法等手段，依法查處和打擊亂采濫挖破壞草原植被違法行為的力度不斷加大，非法采集草原野生植物的違法行為初步得到遏制。

（五）買賣或者非法流轉草原案件。

變化情況：2017年，買賣或者非法流轉草原案件發案3起，比上年減少4起，減少了57.1%。近三年買賣或者非法流轉草原案件發案數量持續下降，連續兩年保持在較低水平。

特點分析：此類案件具有不易被發現的特點，一般只有在非法買賣或者流轉雙方發生利益糾紛的情況下才能被發現。中央出臺農村土地“三權分置”意見后，草原經營權流轉管理逐步規范，牧民自我保護意識日漸提高，此類案件已呈偶發趨勢。

（六）違反草原防火法規案件。

變化情況：2017年，違反草原防火法規案件發案數量37起，較上年略有增加。近五年，違反草原防火法規案件數量出現較大幅度下降。

特點分析：對該類案件查處力度大，立案率達100%，結案率達97.3%。近兩年違反草原防火法規案件發案數量保持在較低水平，說明各地草原防火工作部署宣傳到位，人民群眾遵守防火法規意識增強。

三、對策措施

生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，草原是我國面積最大的陸地生態屏障，是生態文明建設的主陣地。今后一段時期，草原執法監督工作要按照黨的十九大關于加快生態文明體制改革、建設美麗中國的部署要求，牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體的理念，全面貫徹依法治國戰略，深入開展大美草原守護行動，以草原執法檢查“綠劍行動”為抓手，加大草原執法監督力度，著力解決草原生態環境保護面臨的突出問題。要采取更加有力的措施，始終保持打擊破壞草原資源違法行為的高壓態勢，將涉嫌犯罪案件及時移送司法機關。要切實加強與公安機關、檢察院和法院的溝通協調，不斷完善草原行政執法與刑事司法的銜接機制，共同打擊破壞草原資源違法犯罪行為，為保護草原資源和生態環境、實施鄉村振興戰略、建設美麗中國做出新的更大貢獻。

（一）積極推動草原立法，健全完善草原執法依據。加快《草原法》修訂進程，著力解決現有草原概念定義范圍不清楚、執法主體資格不明確、處罰依據不充分、處罰偏輕等問題，嚴格草原征占用管理，進一步適應新時期依法治草、生態文明體制改革的需要。推進《基本草原保護條例》立法進程，明確基本草原劃定范圍和方式，嚴格基本草原監管舉措，全面建立基本草原保護制度。加快《草原征占用審核審批管理辦法》等配套法規修訂工作。各地也要積極推動地方立法，完善配套法規，發揮地方優勢，加快立法進程，實現率先突破。

（二）組織開展“綠劍行動”，嚴厲打擊草原違法犯罪行為。把查處草原違法案件作為草原執法監督的核心任務，切實做到有案必查，始終保持依法打擊草原違法犯罪行為的高壓態勢。組織開展草原執法檢查“綠劍行動”，針對近年來未批先建、先建后批等非法征收征用使用草原案件集中顯現的問題，加大專項執法和督查力度。建立掛牌督辦和約談機制，推動草原生態環境領域重點案件查處工作。鼓勵各省區在法律框架內出臺具有針對性的政策意見，積極穩妥處置化解歷史遺存案件。涉嫌犯罪案件要及時移送司法機關追究刑事責任，避免有案不移、以罰代刑。進一步完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，主動加強與司法機關的溝通協調，充分發揮司法機關在打擊草原違法犯罪行為方面的優勢和作用，努力遏制草原違法犯罪行為。重大案件的查處結果要通過新聞媒體予以曝光，充分發揮典型案件的教育警示作用。

（三）持續強化培訓，不斷提高草原執法能力水平。始終把加強培訓作為提高草原監理人員素質的重要途徑，不斷推進草原執法培訓工作制度化、規范化。強化執法業務技能培訓，針對不同地區草原執法工作現狀，舉辦不同層次、不同類型的執法培訓班，進一步提高執法培訓的針對性。積極創新培訓形式，采取以案說法、視頻教學、模擬執法、執法案卷制作等方式，提高執法培訓效果。加強法律法規和紀律教育培訓，促進草原執法人員正確運用法律，秉公執法、依法辦案，不斷提高草原執法規范化水平。

◎圖9 近三年買賣或者非法流轉草原案件發案數量

◎圖10 近三年違反草原防火法規案件數量

（四）落實普法責任制，持續做好草原普法宣傳。認真貫徹落實《農業部關于印發〈農業系統貫徹“誰執法誰普法”普法責任制的實施意見〉的通知》（農政發〔2017〕5號）精神，牢固樹立“誰執法誰普法”意識，堅持全員、全程普法，把普法融入草原行政、監督執法和服務管理的各環節、全過程。按照“誰執法誰普法”“誰服務誰普法”“誰主管誰普法”的責任分工，編制普法責任清單，制定年度普法工作計劃。推動設立“6·18草原保護日”，促進全社會重視草原生態保護，敬畏草原法律法規。深入開展草原普法宣傳月活動，組織舉辦豐富多彩、形式多樣的系列宣傳活動，送法進牧戶、送法進企業、送法進學校，向社會各界全方位、多角度宣傳草原法律法規知識，為草原執法監督工作營造良好的工作氛圍。