基于制度變遷理論的大連市出租車行業治理研究

喬 祺 , 孫彥寶

(遼寧師范大學 管理學院，遼寧 大連 116029)

出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運營服務。這一市場定位,明確了中國出租汽車為城市公共交通提供服務的公共物品性質。長久以來，出租車行業存在的“黑車”、“宰客”、“挑客”等諸多問題也一直廣受詬病,特別是近兩年網約車、專車、順風車的發展，使得傳統出租車行業內外矛盾更加顯化激化，對此原因的分析，各路學者見仁見智。新制度經濟學制度變遷理論認為，制度是一種社會博弈規則，是人們所創造的用以限制人們相互交往行為的框架。制度變遷是制度的替代、轉換與交易過程。本文基于制度變遷理論，通過對大連出租車行業制度安排、制度變遷進行歷時分析，指出行業制度構建失靈的深層次原因，以期為中國出租車行業深化制度改革提供借鑒與參考。

一、大連市出租車行業治理制度變遷概況

自上世紀80年代以來，大連市出租車行業的制度變遷大致經歷了制度的從無到有，新制度對舊制度的替代，以及對現存制度的再創新等過程。20世紀90年代，大連市政府管理部門為規范出租車行業的運營管理，1997年頒布實施了《大連市客運出租汽車管理條例》,主要對出租車的管理與監督、經營資質管理、營運服務以及獎勵與處罰等方面進行了規范，其目的是控制本市客運出租汽車行業管理，提高出租汽車服務質量，保障乘客和經營者及其從業人員的合法權益；伴隨著經濟社會不斷快速向前發展，出租車行業出現了一些新情況和新問題，利益主體間不斷進行博弈，推動了制度的進一步發展變遷。2010年大連頒布了新《大連市客運出租汽車管理條例》，在制度構建方面有了很大的突破，比如規定了“營運號牌使用是有期限的”，對經營者的行為首次以“協議”的形式進行了約束等。2015年大連又頒布了《大連市關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》，規定了出租汽車經營權有期和無償使用制度，對新增出租汽車經營權一律實行無償使用，經營期限5年，并不得變更經營主體。《實施意見》的出臺在一定程度上打破了原來的利益格局，使個體出租車司機有機會進入出租車行業參與競爭，緩解了行業內的矛盾。2016年大連市政府頒布了《大連市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》，隨以順應互聯網+本行業快速發展[1]。

從大連市出租車行業的發展歷程可以看出，大連市出租車行業的制度變遷以強制性制度變遷為主，誘致性制度變遷為輔，是一種漸進式的制度變革。制度變遷的主體政府部門把持著行業制度演化的話語權，因此，出租車行業的制度變遷和政府管制政策的演變密不可分。

二、大連市出租車行業制度變遷的誘因分析

根據制度變遷理論，大連市出租車行業制度變遷的誘因可概括為：規模經濟的誘惑、外部性的存在、風險的轉嫁和交易費用的變動。

1.規模經濟的誘惑

與出租車個體經營模式相比，“公司所有，承包經營”的公司經營模式具備明顯的規模經濟優勢。大連市政府2015年頒布的《實施意見》中明確指出：引導巡游車規模化、集約化經營。鼓勵具備管理能力的出租車企業通過兼并等方式，主動整合中小出租車企業和個體經營者車輛，按照現代企業制度實行公司化經營 。這種現代企業經營制度的提出可以說是出租車行業治理的一次重大制度創新，打破了原有出租車行業“掛靠制”和“承包租賃制”的利益分配格局，使出租車公司和駕駛員共擔經營風險，共享規模經濟利益。出租車行業新的制度安排實現了外部利潤內在化，并成為行業制度變遷的誘因之一[2-4]。

2．外部性的存在

出租車行業一般被認為是負的外部性，即數量過多會造成道路堵塞，尾氣排放造成空氣污染等。當然同時又具有正的外部性。因此，為了抑制負外部性，提升正外部性，政府會通過制度變遷的形式使外部性內在化。例如，2014年頒布的《遼寧省大氣污染防治行動計劃實施方案》中明確規定，新增和更新的城市公交車、環衛車輛應全部使用清潔能源汽車，出租車應全部采用雙燃料。這一制度的實施有效抑制了出租車行業的負外部性，并且“油改氣”還降低了一大塊運營成本，帶來了一定的正外部性。

3．風險的轉嫁

大連市政府頒布的原《條例》中規定，出租汽車的營運號牌必須通過拍賣或其他有償方式取得。這使得營運牌照成為了一種稀缺資源，并掌握在少數出租車公司手中，出租車公司利用這一“稀缺資源”獲取高額壟斷利潤；而出租車司機由于受政府準入制度的影響，只能通過出租車公司進行承包經營，需要繳納高額的承包費用[5-7]。這種承包經營模式實質上就是出租車公司將其經營風險轉嫁給出租車司機的過程，這大大削弱了出租車司機的利益，引發了行業間的激烈矛盾。因此，風險的轉嫁在某種程度上來說也是制度變遷的誘致性因素之一。

4．交易費用的變動

大連出租車行業存在的交易成本主要體現在兩個方面，一是政府管制制度存在的交易成本，二是出租車運營所產生的交易成本。大連市政府對出租車行業實行的準入制度，在一定程度上規范了出租車行業的運營服務，同時也限制了出租車的數量，由于出租車供需的不平衡，讓“黑車”有機可乘，給政府部門帶來高昂的治理成本。出租車的運營成本主要在出租車司機和出租車公司中產生，并且大多數出租車公司將運營成本轉嫁給了出租車司機，出租車司機承擔了高額費用，造成了行業利益分配的不公。出租車行業的政府管制和市場運作所產生的交易費用變動，引起行業內潛在利潤的產生，成為出租車行業制度變遷的誘因之一。

三、大連市出租車行業制度構建失靈的原因分析

1．缺乏有效行動團體

制度變遷理論認為，推動制度變遷的主體是社會行動團體，包括“初級行動團體”和“次級行動團體”。從大連市出租車行業的制度變遷來看，初級行動團體為政府部門，次級行動團體是出租車公司。政府部門對出租車的準入、數量和價格等進行宏觀管制，根據市場反饋的信息進行相關決策。但受主體自身有限理性的影響，加上信息不對稱，使管制制度難以實現預期制度效益，而出現了“政府失靈”現象[8]。實踐證明，政府管制模式下因缺乏有效行動團體難以實現出租車行業有效治理。

2．制度收益水平較低

制度變遷的誘致因素在于主體期望獲取最大的潛在利潤。只有當通過制度創新可能獲取的潛在利潤大于為獲取這種利潤而支付的成本時，制度創新才可能發生。政府部門作為出租車行業制度變遷的主體，在對出租車行業的制度安排中承擔著一定的制度成本。包括監督成本、組織成本、維持成本，以及一些隱性成本等，這些制度成本在某種程度上降低了預期制度收益，從而阻礙了制度變遷的速度。

3．制度創新能力不足

制度均衡能否被打破，還在很大程度上取決于利益變遷主體能否形成有效的組織，是否具有變革制度所必需的技術、知識和學習能力，即所謂的制度創新能力。在大連市出租車行業的制度變遷過程中，制度變遷的主體政府部門在制定各種行業規則時，由于受知識、技術、信息等方面的制約，使所制定的制度缺乏創新性，而不能適應本行業的發展。產生制度變遷和制度創新中時滯的主要原因是制度變遷中的利益摩擦和阻滯因素。大連市出租車行業制度變遷中，出租車的利益主體之間不斷進行博弈，各自追求自身利益最大化，而導致社會總效益下降，因此制度的供給缺乏創新能力。

4．路徑依賴的制約

從大連市出租車行業制度變遷的過程來看，長期的治理模式為政府管制，政府部門對出租車的準入、數量、價格及經營權等進行嚴格的管制，政府部門的職能權限過大，導致在資源配置中不能充分發揮市場的作用，因此，這種長期管制模式(路徑)，阻礙了出租車行業制度創新的能力。制度變遷中路徑依賴形成的深層次原因是利益因素。在大連市出租車行業發展過程中，這種利益因素主要體現在長期采用的承包經營模式中，出租車公司與司機的利益分配不均衡，司機承擔高額費用，而出租車公司卻憑借壟斷經營權獲取高額的利潤。因此，在這種經營模式中，獲取既得利益集團的出租車公司對這種制度(或路徑)有著強烈的需求，他們甚至為鞏固現有模式，而阻礙制度的進一步變革[9-10]。

四、大連市出租車行業治理改革建議

1．形成有效行動團體，制定具有適應效率的制度變遷方案

社會行動團體是制度變遷的主體，初級行動團體作為制度變遷的創新者、推動者，次級行動團體作為制度變遷的實施者，二者應該相互配合，形成有效的行動團體，從而制定具有適應效率的制度變遷方案。現在大連市出租車行業的改革，主要是政府主導的強制性制度變革，政府的職能是社會公共服務和監督，很難在市場經濟中發揮“企業家精神”。因此，政府應該轉變角色，改政府管制為政府監督與服務，充分發揮市場的主導性作用。應鼓勵發展公司制，讓具備管理能力的出租車企業通過兼并等方式，主動整合中小出租車企業和個體經營者車輛，按照現代企業制度實行公司化經營。鼓勵個體經營者通過共同組建公司或采取入股形式加入出租車企業，實行組織化管理和經營，進一步強化管理服務，增強抗風險能力，提高運營效果。

2．降低制度成本，提高制度效率

制度的運行是有成本的。大連出租車行業制度變遷過程中，首先可以從降低政府的監督成本入手。一是建立健全政府監督體系。運用互聯網、大數據、云計算等技術，建立出租汽車服務質量評價體系，對出租車日常運營服務、違法違規行為、乘客服務評價等信息進行記錄，并將其納入大連市公共信用信息服務平臺，作為大連出租車準入、退出機制的重要依據。二是創新監管方式，推行政府與社會聯合監管制度。應簡化許可程序，推行網上辦公，加強政務公開，實現出租汽車信息共享，進而提高行業監管透明度。建立政府牽頭、社會參與的聯合監督機制，充分發揮行業工會、協會的協同監督作用，促進出租車行業服務品質不斷提升。此外，對于出租車公司和司機承擔的制度成本不平等問題，可通過出租車公司、行業協會、出租車司機和工會組織四方平等協商，共同確定出租車承包費和日收班費標準，并根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整，利用互聯網技術更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式。

3．優化制度環境，加強制度創新能力

為保證出租車行業的制度創新能力，實現出租車行業的健康發展,良好的制度環境是其保障。一方面政府要加強出租車配套服務設施建設，完善服務質量信息管理體系。合理規劃市區內出租車乘降站、天然氣加氣站、綜合服務區等基礎設施建設。另一方面，必須建立健全法律、法規體系。依法加強出租車行業管理，依據相關法律條文，結合大連市出租車行業實際情況，修訂《大連市客運出租汽車管理條例》，完善出租車經營服務質量考核辦法，在深化出租車行業改革工作中做到有法可依、有章可循。此外，良好的制度環境建設也需要充分發揮行業工會、協會的作用。

4．正視路徑依賴對制度變遷的影響

政府管制模式已成為大連出租車行業治理的一種路徑依賴模式，并且長期的改革措施都是在此制度基礎上的“修修補補”，根本解決不了大連出租車行業目前所面臨的深層次問題。因此，在大連出租車行業深化改革過程中，政府應進一步解放思想，簡政放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。對于制度變遷中路徑依賴形成的深層次原因——利益因素，應該從改革出租車經營權管理制度入手，出租車經營權實行有期和無償使用，并根據出租車服務質量信譽考核系統完善經營權準入、退出監管機制。改革出租車承包經營模式，鼓勵出租車企業按照現代企業制度實行公司化經營，處理好企業、駕駛員和乘客三者間的利益關系。出租車公司應依法與駕駛員簽訂勞動合同或經營合同，明確雙方權、責、利關系，切實保護駕駛員合法權益。

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