推進綜合減災立法 提高災害應急能力

林鴻潮 張璇

近年來，我國防災減災救災工作取得重大成就，國家綜合減災能力明顯提升。但也應當看到，我國面臨的自然災害形勢仍然復雜嚴峻，災害應急體制機制有待完善，防災減災救災工作缺乏綜合性法律的保障。

現行減災法規體系尚不完備

黨中央、國務院高度重視防災減災工作。黨的十八大報告將“加強防災減災體系建設，提高氣象、地質和地震災害防御能力”納入生態文明建設的重要內容；十八屆三中全會明確提出“健全防災減災救災體制”。2 0 1 6 年1 2月19日，《中共中央、國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》出臺，《意見》要求強化防災減災救災法治保障，加強綜合立法研究，“加快形成以專項防災減災法律法規為骨干、相關應急預案和技術標準配套的防災減災法規體系”。國務院辦公廳印發的《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》也明確提出要完善防災減災救災法律制度，加強綜合立法研究。

在我國的應急法律規范體系中，有關自然災害應對的立法起步較早、數量較多、相對齊備，是整個體系中相對發達的一部分。針對大多數常見災種，我們已經制定了相應的法律，如《防震減災法》《防洪法》《森林法》《水法》《防沙治沙法》等。但是，這種立法模式基本上還是“一事一法”，即：特定災種由特定法律做出規定，特定法律又由特定部門來執行。長此以往，很可能引發諸多問題：一是倘若出現新的災種，救災工作將因“無法可依”而陷入混亂。二是各部法律之間缺乏協調性，如果發生復合型災害，特定部門難以對救災工作進行統一領導、綜合協調。試想，假如面對與日本“3·11”地震相似的“三合一”災害，我們在立法上的缺失將令地震、氣象、民政等部門無所適從、難以配合。可以說，我國過度強調部門應對和專業分工的災害應急立法理念，與救災實踐中的統一領導、綜合協調原則并不匹配。

目前，我國關于防災減災救災的綜合立法只有一部《突發事件應對法》。作為應對災害的一般性法律，該法對政府在應對自然災害中的職權和職責作了明確規定，對自然災害應急工作的順利開展起到了指導作用。《突發事件應對法》自2007年實施以來，先后經歷了2008年汶川大地震、2010年舟曲泥石流、2012年北京特大暴雨、2013年雅安地震、2 0 1 6 年鹽城龍卷風等災害的考驗，逐漸暴露出諸多不足。例如，在法律規定的相關主體即“應急管理機構”的相互關系和協調問題上，對“縱向關系”有比較明確的規定，但在“橫向關系”方面卻語焉不詳。這種立法內容、立法技術的滯后，嚴重影響應急管理機構間依法防災減災的協同共治效能。另外，《突發事件應對法》只是對處置各類突發事件的共性問題做出規定，其制度安排也僅是框架性的，并不是一部專門為自然災害防災減災“量身定做”、可操作性強的法律，勢必導致相關工作的開展缺乏法律依據。因此，有必要制定一部“綜合減災法”，以建立完善的自然災害綜合應急體系，為防災減災工作的順利開展提供法律支撐和保障。

國外減災法規體系值得借鑒

日本、美國等自然災害頻發的國家，大多制定了災害管理方面的綜合性法律。日本作為重災大國，是全球較早制定災害管理基本法的國家，每年防災預算占國民收入的5%左右。日本現已擁有各類防災減災法律近40部，其中最具代表性的是1947年制定的《災害救助法》及1 9 6 1年制定的《災害對策基本法》。《災害對策基本法》是日本災害預防、緊急應對和災后重建的根本大法，被視作日本的“防災憲法”，其他減災法規均在這部“防災憲法”的基礎上展開。《災害對策基本法》共十章，除第一章總則外，還包括防災組織建設、防災計劃制定、災前預防、災害發生時的應急對策、災后重建、財政金融支持、災害緊急狀態以及救災不力、妨礙救災的罰則等各種問題，體系完整、邏輯清晰。依照這一法律，日本建立了全國性的防災組織體制和完整的災害救援體系。

美國的災害應急法律體系也比較完備，其1 9 5 9年制定的《災害救助和緊急援助法》在1966年、1969年和1974年先后做過修改，每次修改都擴大了聯邦政府的救援范圍，提升了相關部門應對災害的能力。2005年，美國遭受“卡特里娜”颶風襲擊，次年10月，美國頒布《后卡特里娜應急管理改革法案》，增強國土安全部對各種風險和威脅的預防、準備、防范、響應及恢復能力。

綜合減災立法須關注四大問題

上述國家的立法實踐表明，在防災減災領域制定一部綜合性的基本法，在立法技術上是完全可行的；這樣的一部法律，對于防災減災工作的實踐也是能發揮巨大推動作用的。根據國外經驗，我國在制定“綜合減災法”的過程中，應當重點關注以下四方面問題：一是要加強防災組織建設，提高防災減災工作的效率，改變我國現有的以部門職能為中心的部門主義傾向；建立中央防災組織與地方防災組織，明確各自管轄的事務，形成上下協調聯動機制。二是要做好災害應急準備，包括建立災害應急預案系統以及災害風險評估制度；加強物資儲備，確保災害發生時有充足的物資保障；建立綜合性的災害應急救援隊伍，并開展災害演練，提高應急救援能力。三是要加強災害的監測預警，目前我國已建立了從中央到地方的水文、氣象、海洋、生物、地震及地質災害的監測、分析、預報系統，形成了遍布各地、相互交織的災害監測、預警網絡，應當進一步實現災害監測信息共享，及時發布災害預警信息，以便法紀縱橫及時采取應對措施。四是要明確災害處置措施與災后重建分工，確定各部門的職責以及不履職的法律責任，推動防災減災工作的順利開展。

《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》強調：防災減災救災工作事關人民群眾生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。因此，我們應盡快制定一部“綜合減災法”，為防災減災救災工作提供充分的法律依據，實現“依法應對，科學減災”，提高災害應急能力，切實維護人民群眾生命財產安全，保障經濟社會持續健康發展。（作者分別為中國政法大學法治政府研究院教授、中國政法大學憲法學與行政法學專業碩士研究生）