政府公共服務外包的“放”與“管”

葛琳玲

【關鍵詞】 地方政府 ?公共服務 ?外包建設

【中圖分類號】D63 ? ?【文獻標識碼】A

現階段，我國正處于經濟結構調整的重要歷史時期，社會發展對公共服務的需求呈現出不斷增加的發展趨勢，為了發揮社會力量在公共服務方面的重要作用，外包已經成為了一種新型的建設手段，并在城市建設的過程中取得了非常突出的實踐成果，激發了公共服務的活力。

政府公共服務外包是一種間接提供公共服務的發展模式

政府公共服務的外包，是一種創新的模式，對于其概念，現階段還沒有一個準確的界定。世界經合組織曾經指出，政府外包是一種通過外部購買手段，間接提供公共服務的發展模式。我國著名學者毛光烈認為，在這一發展模式之中，政府作為發包方，通過一定程序，進行公開的擇優承包，以簽訂合同的方式，將部分公共服務，承包給相應的市場或組織主體。通過相關理論性論述，可以對政府公共服務外包的基本概念進行界定。政府首先公開招標，與承包方簽訂轉讓合同。政府作為發標方，需要對承包主體的準入資質進行核定，擇優選取承包者，并對承包者的服務行為進行評估和監督。簡單來說，政府公共服務外包，實際上可以理解為政府與承包者之間在公共服務方面的合作安排。同時，這種合作，應該滿足以下幾個方面的基本條件：第一，承包的項目必須進行清楚的界定;第二，具有多個競標者參與競爭;第三，政府需要對承包者進行績效評價;第四，承包的職權、義務、規范等方面必須在合同中進行明確的落實。

從以上的概念論述之中，可以對政府公共服務外包的基本特征進行梳理。首先，政府公共服務外包的理論核心是保證公共服務的非壟斷發展，并將競爭機制引入到公共服務領域中，以競爭取代壟斷。其次，政府是一切公共服務的組織者，但不是絕對的生產者，其參與服務規則的制定、執行、監督，但并不一定要直接操作。此外，要想保證政府公共服務外包能夠順利落實，并起到良好的效果，就必須要保證招標的公開、公平、公正，政府能夠對承包商進行有效的監督和評價，能夠切實掌握承包者的服務行為。現階段，對于公共服務外包的實際應用，學術界始終存在不同的看法，但總體還是認可這一發展模式的實踐應用。

我國地方政府公共服務外包仍存在一些問題

在西方一些發達國家，公共服務的外包早就已經成為了一種常見的政府建設方式。相較于西方國家，我國在這一方面的起步較晚，在理論成果以及實踐方式等方面都存在一些問題。

缺乏規范性。現階段，《中華人民共和國合同法》以及《中華人民共和國政府采購法》是同公共服務外包密切聯系的兩部法律。但是，二者對這一方面的法律規定都是整體性的，并沒有專門針對承包行為的單行法律條款。沒有統一法律條款的限制，就難以對承包的規范性進行有效的約束。在地方法律法規方面，我國的某些地方政府已經根據地方的實際發展情況，對承包活動進行了較為明確的規定。例如：寧波市在2009年，就頒布了《寧波市政府服務外包暫行辦法》，但是，其涵蓋范圍有限，難以對承包行為形成強有力的約束。

缺乏平等性。通過外包的方式，以公共服務為中心，政府與承包者之間形成了委托與代理關系。但是，由于地方政府承包機關和承包者的角色區別，決定了這二者之間存在一定的目標差異。政府公共服務服務外包的目的，就是為了提供更加充分、公平的公共服務，以此推進社會的健康、穩定發展。而承包者受經濟利益的驅使，其參與的目標就是獲取更多的利益。這一突出特點，就導致了不同地方、不同內容的公共服務，在外包的過程中必然會面對不同的發展差異，這種差異，會對公共服務的開展造成一定程度的影響。

缺乏市場性。從政府的角度來看，對服務進行外包的目的主要是提高服務效率、降低建設成本，優化公共服務質量。從承包的特性方面來說，健全的市場機制、具有競爭力的競標環境，是實現良好外包活動的重要基礎保證。但是，在一些外包競標活動中，地方政府部門為了實現更好的公共服務，將競標的準入門檻設置的過高，導致大量的中小型企業被拒之門外，一方面，在極大程度上浪費了市場資源，導致服務成本的增加;另一方面，會使得規模大的企業把持公共服務領域，造成壟斷。

缺乏操作性。從外包合同方面進行分析，公共服務的外包合同具有雙重的社會屬性。一方面是經濟屬性，具有一定的市場經濟特點;另一方面，其關系著廣大人民群眾的切身利益，是政府服務職能的集中體現。但是，在對合同的條款進行界定時，承包者為了追求更大的利益，經常會使用一些規避手段，模糊合同的相關條款，這樣就極大程度地削弱了合同的制約力度，不利于政府對公共服務行為的控制。

加快推進地方政府公共服務外包的現代化發展進程

隨著我國社會經濟的發展以及社會主義建設事業的不斷推進，社會的發展需要更多、更加優質的社會公共服務，在這一需求之下，公共服務外包得到了迅速的發展，并在極大程度上推進了我國公共服務的發展。但是，其中依然存在一些突出的實際問題，對此，必須要采取切實有效的方法策略，加快推進地方政府公共服務外包的現代化發展進程。

健全法律體系。我國在公共服務外包方面的實踐時間相對較短，在相關法律體系的建設方面還存在非常突出的實際問題，而西方歐美國家在這一方面的發展歷史較長，實踐經驗較為豐富，現階段已經建立起了健全的法律體系。對此，我國可以充分借鑒其先進發展經驗，對我國的相關法律體系進行充分的完善，實現承包工作規范化。一方面，國家應該對《中華人民共和國合同法》以及《中華人民共和國政府采購法》進行充實，制定關于公共服務外包的專項法律條款;另一方面，地方政府應該針對當地的實際發展情況，健全適用于地方的法律法規，體現法律的地方適應性。

優化合同設計。承包合同對政府以及承包者都具有一定的約束力，在雙方發生沖突或矛盾時，合同可以作為重要的處理依據，因此，為了實現更加科學的公共服務承包，必須要落實科學的合同設計。尤其是對于一些專業性較強的合同，在制定的過程中，除了需要合同管理人員進行協商、談判以及項目評估之外，還必須要有專業人才參與其中。在以往的合同制定過程中，企業由于掌握技術優勢，在簽訂合同的過程中經常會對一些條款內容進行模糊化處理，給后續承包管理活動造成極大的隱患，對此必須高度重視，采取切實措施，避免此類情況的發生。

推進非盈利承包主體發展。為了彌補政府服務外包在市場性方面存在的缺陷，一方面，政府應該合理設置門檻，將更多的企業引入到公共服務外包體系中來;另一方面，應該發展各類型主體，對非盈利性質的承包者進行培養。我國現階段非盈利主體數量還比較少，對此，政府應該出臺一系列優惠政策，對非盈利主體進行培養，以此豐富公共服務外包的市場性。

加強政府監管。在政府公共服務外包的發展模式下，承包者提供服務，同時也承擔相應的責任，對此，政府有必要建立更加全面、更加有力的政府監督機制，對公共服務的提供情況進行監督和評價，以此保證公共服務的質量。政府部門在將服務承包出去之后，不可以抱著“甩包袱”的心態，任由其隨意發展，否則會導致承包者主觀隨意性的畸形變化，制約公共服務的發展。因此，政府應該針對承包者服務的提供情況，對其進行科學的評估。具體來講，政府可以創新地引進第三方評價機制，例如：問卷調查、服務對象調查、服務情況分析等。在評價的過程中，應該以合同作為標準，對于在承包過程中出現的違約行為，必須及時進行處理。

【參考文獻】

①楊燕綏、李海明：《公共服務外包的治理機制研究——醫療保險外包的中美案例比較》，《中國行政管理》，2015年第9期。

②白友濤、葛俊：《政府公共服務外包的實踐與思考——以南京市鼓樓區為例》，《理論與現代化》，2014年第2期。

③劉波、蔡亞濤、朱瑞鈺：《基于DEAHP的公共服務外包服務商選擇實證研究——以重慶市為例》，《華東經濟管理》，2017年第1期。