鐵粉不鐵：美韓軍政分歧淺析

劉雨辰

煽動戰火的“世界警察”

我們不是生活在沒有戰爭的年代，而是生活在沒有戰爭的國家。放眼世界，朝鮮半島一直劍拔弩張，平昌冬奧會開場時高高飄揚的“朝鮮半島”旗幟，彰顯了朝韓用奧運緩解緊張局勢的希冀;“三教圣城”耶路撒冷長時期以來因為宗教情感、領土紛爭等，已經產生太多的紛爭甚至戰爭，至今地位問題懸而未決;從歷史上講，庫爾德武裝與土耳其的恩怨由來已久，從現實政治出發，庫爾德武裝日益發展壯大，土耳其不能容忍出現一個跨土耳其邊境而立的庫爾德超國家共同體的出現。

在這一系列熱點地區的背后，除了當事各國和地區，都離不開“世界警察”美國的身影。在朝鮮半島，美國作為韓國背后的“垂簾聽政者”，左右著朝韓關系的走向;在耶路撒冷，美國突然宣布承認其為以色列首都，并將設在特拉維夫的大使館搬遷至耶路撒冷，將這個不可觸碰的矛盾瞬時點燃;在土敘邊境，美國既是土耳其一方的北約盟友，又是庫爾德武裝武器的提供者……

2018年2月9日，舉世矚目的2018冬奧會在韓國平昌舉行，韓國、朝鮮冬奧代表團在開幕式上舉“朝鮮半島旗”共同入場，成為-20℃嚴寒中的一抹暖色。一個月前還“戰云密布”的朝韓半島，給人一種“春暖花開”的感覺。與此同時，美國總統特朗普于2月23日宣布，將對朝鮮實施“史上最重”和“最大規模”制裁，以切斷朝鮮核項目的資金源。對朝鮮的不同態度，揭示著作為盟友的美韓兩國內部也存在著不小的分歧。

美韓同盟是在第二次世界大戰結束后特殊的冷戰背景下形成的，美國出于對抗蘇聯的意識形態斗爭需要，與韓國締結同盟關系并一直維系至今。冷戰結束后，美韓同盟作為政治軍事同盟而存在，同盟的著力點也主要局限于朝鮮半島。第二次世界大戰結束至今，美韓同盟作為美國打造的、覆蓋東亞的亞太聯盟體系的一環，一直在朝鮮半島發揮重要作用。美韓同盟主要法律依據包括《美韓共同防御條約》《駐韓美軍地位協定》《戰時支援協定》等，此外，還包括美韓安全協商會議、美韓軍事委員會會議、美韓聯合司令部等各式各樣的機制與機構。因此，美韓同盟被認為是戰后美國的雙邊軍事聯盟中有關法律最多、體制最為健全、作戰指揮系統最為完備的同盟。但由于兩國政策及同盟地位的差異，內部多有分歧，主要集中于政治及軍事層面。

美韓對朝政策分歧

美蘇冷戰時期，美韓同屬資本主義陣營，蘇聯與朝鮮屬于社會主義陣營，美國出于意識形態斗爭的需要，構筑對社會主義陣營的遏制網絡，美韓同盟正是遏制網絡中的一環。這一時期，韓國出于對同盟關系的依附心態，追隨美國的對朝遏制戰略，表現在南北關系上，即嚴格以意識形態區分，并出臺《國家保安法》，以高壓形式對待共產主義，對共產主義實施遏制。雖然美韓有著共同利益，并在戰略取向上也有一定的共識，但韓國政府并非對美國“言聽計從”。樸正熙政府時期，由于國際局勢緩和及維持政權的需要，1972年，南北雙方提出“7·4南北共同聲明”，通過了“自主、和平統一、民族大團結”的三大原則，雙邊關系也實現了朝鮮戰爭以來的第一次緩和;盧泰愚政府時期，1988年，發表“七七宣言”，表示朝鮮不再是韓國的敵人，并聲稱“拋棄敵對外交，在國際舞臺上尋求南北合作”，加之漢城奧運會的成功舉辦，使得韓國在國際舞臺上大展風采，南北關系也隨之實現了第二次緩和。

?在2018平昌冬奧會上，韓朝兩國共舉“朝鮮半島旗”亮相

1991年，隨著蘇聯解體，全球冷戰時代結束，朝韓雙方同時加入聯合國，朝核危機等情況的發生，導致韓國政府對朝政策開始出現一些改變。在金大中和盧武鉉兩任政府時期，分別推行“陽光”政策和“和平繁榮”政策，努力實現朝韓和解。也正是這兩任政府期間，朝韓首腦實現兩次歷史性的會晤，朝韓關系改善的速度過快。樸槿惠政府時期，提出“新型朝鮮半島”的構想，主張朝韓之間尋求重建信任的方案，推進“朝鮮半島信任進程”。反觀美國，小布什政府入主白宮后，改變前任克林頓政府的對朝接觸政策，對朝態度強硬，在2002年1月，小布什在國會首次發表國情咨文時，還點名指責朝鮮為“威脅世界和平的邪惡軸心”，認為朝鮮“通過尋求大規模殺傷性武器”，“構成日益增加的嚴重危險”。小布什政府針對朝韓關系改善，對韓國政府施加壓力，加強與韓國就朝核問題和對朝關系進行協調，要求韓國政府在實施對朝援助過程中考慮朝鮮在棄核方面的態度和進度。

美韓新任總統上臺后，針對朝核問題，特朗普政府認為，解決朝核問題是最優先課題并要全力對朝鮮施加壓力。文在寅政府則主張緩和與朝鮮的關系，在朝核問題上采取“雙軌戰略”，即一方面對朝采取強有力的制裁措施，另一方面也尋求以對話解決問題的方案。

由上可見，無論從歷史還是現實上看，美韓之間關于對朝政策均存在不協調。當朝韓關系有緩和跡象時，美國出于“反恐戰爭”需要及控制盟友的考慮，將朝鮮列為“邪惡軸心”，遲滯朝韓關系改善的步伐;而當朝韓關系持續緊張時，韓國出于“同一民族”心理的考慮及政治需要，也會逆同盟而動，尋求韓朝雙邊關系的改善。

美韓防衛費分擔問題

在美韓防衛費分擔問題談判過程中，美方不斷要求韓方增加防衛費分擔額。1988年，美國正式向韓國等盟國提出防衛費分擔要求，自1991年起，美韓兩國簽訂關于駐韓美軍駐扎費用的《防衛費分擔特別協定》，當年，韓國分擔的防衛費為1.5億美元。至2017年，韓國承擔防衛費的金額達到約8.9億美元。韓方則堅持，韓國政府對駐韓美軍提供的直接和間接經費不少，應當盡可能控制韓方負擔的防衛費增長。出于各自國家利益的考量，美韓兩國關于防衛費分擔存在分歧，兩國間的防衛費分擔談判也時常被迫拖延。

特朗普執政后，漸漸表現出以“交易方式”看待美韓同盟的傾向，認為韓國作為盟友長期以來“搭便車”，要求盟友為美國的安全保障承諾“買單”。文在寅政府認為應該適度，尤其要考慮到韓國軍方每年從美軍進口數十億美元的武器以及駐美韓軍的土地使用費并未算入防衛費分擔中的情況。由于美國削減軍費已成定局，加之美國一定程度的“戰略收縮”傾向，美韓雙方承擔防衛費的比例問題，仍將是今后美韓之間的分歧所在。

美韓戰時作戰控制權移交問題

美韓戰時作戰控制權移交問題由來已久。1950年7月，朝鮮戰爭爆發不到一個月，韓國李承晚政府將韓軍的控制權移交給當時的聯合國軍總司令、美軍駐遠東軍總司令麥克阿瑟，此后韓軍的控制權就交給了聯合國軍。1954年11月17日，韓美簽訂《韓美合意議事錄》，其中將“軍事控制權”修改為“作戰控制權”，并將韓國軍隊的作戰控制權交給聯合國軍司令掌握。1978年，美韓聯合司令部成立，聯合國軍司令將韓國軍隊的作戰控制權移交給美韓聯合司令。1994年10月，第26次韓美安保協商會議和第16次韓美軍事委員會會議簽署《第2號戰略指示》，同意歸還韓國軍隊的平時作戰控制權;12月1日，韓軍從駐韓美軍手中收回部分平時作戰控制權，而戰時作戰控制權一直掌握在駐韓美軍手中。2006年9月，盧武鉉與小布什舉行首腦會談，在會后的記者會上，小布什表示：“將通過兩國政務工作組的持續協商決定移交戰時作戰控制權的適當時間。”2007年2月，美韓舉行防長會談，商定美方于2012年4月向韓方移交戰時作戰控制權。

2010年，李明博與奧巴馬舉行首腦會談，會后的記者會中，奧巴馬稱：“我們就2015年移交戰時作戰控制權達成一致”，“這給了我們充分的時間，我們希望確保能夠在有效狀態下移交作戰控制權。”美韓雙方將戰時作戰控制權的移交時間推遲到2015年12月。2014年4月，樸槿惠與到訪的奧巴馬舉行會談，商定重新考慮美國向韓國移交戰時作戰控制權的時間。同年10月，美韓舉行第46次韓美安保協商會議，美國國防部長哈格爾與韓國國防部長韓民求在會議中商定推遲原定于2015年12月移交戰時作戰控制權的計劃，決定推進“基于條件的戰時作戰控制權移交”方案，且沒有明確提出具體的移交時間。

戰時作戰控制權的移交工作之所以一波三折，主要是因為韓國軍方認為韓國自身無法應付朝鮮的核導威脅，一旦朝鮮半島發生戰爭，還需要借助美國的軍力對朝鮮進行打擊。在將來，戰時作戰控制權移交后，駐韓美軍仍將繼續保留，美韓的軍事合作也不會因移交而停止。韓國總統文在寅接受美國《華盛頓郵報》采訪時稱：“美韓兩國長期以來是通過美韓聯合司令部體制發展聯合作戰能力，即使是韓國收回了戰時作戰控制權，也同樣會維持美韓聯合司令部體制并通過美韓聯合司令部守護韓國的安保以及駐韓美軍的安全。”

在部署薩德的經費承擔比例問題上，美韓存在較大分歧

關于戰時作戰控制權移交問題，美國力主盡早向韓國移交戰時作戰控制權，從而專注于自身的“美國優先”主義。向韓國移交戰時作戰控制權，一方面，可以減輕自身的軍費負擔，尤其是在美國經濟愈顯頹勢的情況下，擺脫對韓國軍隊的控制一定程度上有助于經濟的復蘇;另一方面，獨立存在的美軍和韓軍相比較于之前的駐韓美軍的形式，增大了雙方的靈活性和自主性，也更有助于美國全球戰略的施行。文在寅出任總統后，也提出要盡早收回戰時作戰控制權，并在其任期內（2022年前）推進戰時作戰控制權的移交工作。收回戰時作戰控制權，將有利于韓國國防改革的向前推進，并實現“自主國防的強軍”目標。雖然美韓兩國新政府對戰時作戰控制權的移交均呈現積極態度，但移交時間上仍存在分歧，不排除戰時作戰控制權移交時間再次推遲的可能性。

修改《駐韓美軍地位協定》問題

1966年7月，樸正熙政府與美國政府簽訂《駐韓美軍地位協定》，該協定于1967年生效。協定規定，“韓國應在刑事管轄、民事、設施和用地、勞務、通關和納稅、對協定的解釋權等方面單方面給予美方特權”“駐韓美軍因犯罪而被韓國執法部門抓獲后，只要美軍方面提出要求，韓方必須立即將犯罪嫌疑人移交美方，不得拖延;如果犯罪嫌疑人是由美方先拘留的，美方不必將人交給韓方，而由美國軍方對涉及任何罪行的美國軍人實行監護，直至所有的上訴程序完成。期間，韓方不得行使司法管轄權”。實際上，該協定賦予了駐韓美軍在韓國的“治外法權”。針對這一協定，美韓兩國曾多次進行商議和修訂，尤其是20世紀80年代，駐韓美軍在韓國境內的大量犯罪、擾民行為給韓國帶來許多社會問題，也引發了對這一協定的修改。1991年1月4日，時任韓國外長李相玉與駐韓美國大使格雷格于外務部會議室簽署了《協定修訂協議書》，并于1月24日生效，其中最大改動是刪除了最受爭議的“自動放棄裁判權”款項，并對原有31個款項中的8個款項進行了修改。在駐韓美軍的設施用地、海關檢查、勞務管理等方面賦予韓國一定的權力，但在駐韓美軍的刑事管轄權問題上，并沒有做出實質性的讓步。2001年1月18日，美韓兩國再次對《駐韓美軍地位協定》進行修改。這次修改主要涉及刑事管轄權、環境保護、勞務、檢疫、設施及區域的提供及返還、民事請求權等方面的內容。關于刑事管轄權，新的協定賦予韓國更大的權力，除了有權控告駐韓美軍的涉案人員，韓國警方還有權逮捕并關押某些重犯。2002年，2名韓國女生被駐韓美軍裝甲車碾死，韓國爆發了“反美”熱潮，并要求修改《駐韓美軍地位協定》。在此之后，韓國政府又多次要求修改《駐韓美軍地位協定》，2011年6月，韓國政府就美軍卡羅爾軍營“橙劑”事件，提議美國考慮修改《駐韓美軍地位協定》的可能性，而美方并未對此進行表態。2015年，美方發生誤向駐韓美軍研究所發送炭疽桿菌樣本事件，韓方意圖基于此事件推進修改《駐韓美軍地位協定》，而后又轉為改善《駐韓美軍地位協定》運營程序以預防事件的重演，其中美方的態度是影響因素之一。美方傾向于完善而不是修改《駐韓美軍地位協定》，2011年11月17日，美國國防部主管亞太事務助理部長李陂特在向美國參議院軍事委員會人士聽證會提交書面答辯時稱：“美國國防部決定通過完善而不是修改《駐韓美軍地位協定》來應對近日接連發生的駐韓美軍犯罪和美軍基地環境污染等問題。”

由于美韓同盟是不對等同盟，美韓地位的失衡導致《駐韓美軍地位協定》表現出對美的全面依賴性，隨著韓國國內“反美主義”的興起以及韓國自身綜合國力的提升，韓國有意識地開始謀求同盟的平等，并兩次修改《駐韓美軍地位協定》。雖然韓國做出諸多努力，但美國對這一不平等協定的態度并未有大的改觀，仍然堅持通過完善具體條款來處理駐韓美軍的犯罪、擾民、環境污染等問題。目前，美韓兩國定期舉行《駐韓美軍地位協定》聯合委員會會議，針對性討論駐韓美軍相關事宜。可以說，美韓同盟的不對等性意味著美韓關于這一協定的分歧仍將繼續。

結 語

美韓同盟歷時60余載，之所以能夠維系如此之久，美國超強的國家實力是其中的一個主要原因，美韓之間利益的契合度也較高，同盟的共識遠大于分歧，但美韓同盟分歧仍然是客觀存在的。尤其是隨著韓國綜合實力的增強及美國實力的衰弱，今后美韓同盟是否能保持當前的“熱度”存疑，當前的同盟分歧能夠通過美國強大的實力來縮小，亦或是通過在其他方面加強共識等“拆東墻補西墻”的方式來掩蓋，而在國際形勢的變化中，尤其是美韓兩國新政府上臺執政以來，在美國特朗普政府強調“美國優先”原則，韓國文在寅政府推進改善朝韓關系、推進“自主國防強軍”的新形勢下，美韓同盟的前景令人期待。

責任編輯：劉靖鑫