澳大利亞：一個難以維持的平衡

尚子絜

面對中美兩國之間的多方博弈，澳大利亞政府始終對外宣稱無須在中美之間做出選擇，試圖在經濟貿易上與中國共享發展成果，并在政治安全上支持由美國領導的地區和全球秩序，同時在這兩條路線之間保持平衡。但是，根據澳大利亞近兩年的官方文件和學者論述來看，這一平衡的可持續性正被不斷削弱，澳大利亞政府的政策選擇方向也正漸漸趨于明確。

國際環境劇變

在澳大利亞看來，它所處的地區安全環境正發生極速變化，甚至是惡化。隨著地緣戰略關系中的變數不斷增加，地區發展前景更加撲朔迷離，充滿不確定性，一些變量因素正使印太地區變得愈發復雜而競爭激烈。自第二次世界大戰結束以來，澳大利亞就一直受益于美國建立并領導的國際秩序，支撐這個秩序的不僅是美國在亞洲和歐洲的同盟和軍事存在，也包括開放市場、自由貿易原則以及促進國家間合作的國際法等國際規范。然而這個以美國實力和全球領導力為基礎，并確保了澳大利亞國家安全和經濟繁榮的秩序正受到多種力量的沖擊。

首先，隨著過去幾十年的全球化發展，地區權力分配發生了明顯的轉移。在2017年11月新發布的外交白皮書中，澳大利亞承認“在印太地區，包括東南亞地區，中國的實力和影響力正不斷接近，甚至超越美國”，與以往委婉地使用“崛起”一詞不同，新白皮書的第1頁就用簡短有力的一句話——“今天，中國正在挑戰美國的地位”來表達擔憂。在澳大利亞看來，隨著中國經濟規模不斷擴大，并在地區推廣各類多邊金融貿易合作項目，中國正在把地區國家拉入自己的影響范圍并施加經濟脅迫以達到政治目的，連同其持續增強的軍事投送能力，中國正在各方面逐漸壓縮美國、澳大利亞及其他盟友的戰略空間。

同時，包括印度、印度尼西亞和巴西在內的其他國家也在高速發展。隨著越來越多的國家有能力塑造國際環境，各相差異的國家利益使國際社會在各種問題上越來越難以達成共識——多邊機構的效率將持續下降，作為國際體系基石的規范和原則也會受到侵蝕。曾經，全球化和自由貿易以及由此帶來的相互依賴性被認為能夠有效促進國家間合作并緩解沖突。如今，經濟力量逐漸成為戰略對抗的手段，貿易和投資反而可能加劇對抗局勢。

然而，作為國際秩序捍衛者的美國卻在特朗普政府的帶領下成為反對它的急先鋒。經濟方面，貿易保護主義和反全球化思潮在大選中獲得肯定，退出TPP是美國放棄地區自由貿易和市場開放原則的標志性舉措。作為美國自己創造出的怪物，特朗普認為自由主義和全球化不再符合美國的利益，對不符合“美國優先”利益的規則嗤之以鼻。而美國公眾“對開放性的懷疑，和對全球化對文化認同及社會凝聚力帶來的影響的擔憂都在增長”。

安全方面，特朗普政府則對維持全球領導力需要承擔的成本錙銖必較。澳大利亞學者休·懷特最近一篇題為《沒有美國：新亞洲中的澳大利亞》的論文認為，近20年來美國對全球秩序的領導力和可信度一直在衰退，從伊拉克和阿富汗的穩定問題到敘利亞生化武器事件，再到俄羅斯最終吞并克里米亞，從中東到東歐的失敗證明美國沒有能力或是不愿意支付高昂代價維持它所制定的全球秩序，奧巴馬政府如此，特朗普只是換了一種方式。但是無論如何，奧巴馬在任期內提出的“亞太再平衡”戰略給同樣面臨地區權力分配變化的澳大利亞吃了一劑定心丸，雖然任上沒有達成TPP，軍事部署也未得到充分落實，但有美國的堅定支持，后者顯然對捍衛國際秩序充滿了信心——2016年的國防白皮書充分展現了澳大利亞積極配合“亞太再平衡”戰略的意愿，而特朗普對盟友的需求則表現得漠不關心。懷特認為，特朗普毫不在意澳大利亞的態度，連同此前中國干涉澳大利亞內政的問題一起造就了近期澳大利亞總理特恩布爾對華言論的直率和坦白，并由此寄望美國認識到澳大利亞作為盟友的價值和可靠程度，進而維持其地區存在和對盟友的承諾。

腳踩兩只船漸成泡影

隨著中美競爭的進一步深化，澳大利亞想在與中國維持良好經貿往來的同時和美國保持密切的條約同盟關系的希望似乎正逐漸成為泡影。文章開頭已提到澳大利亞一直在同中國的經濟關系和同美國的安全關系之間找平衡。過去10年中，隨著中澳兩國的經貿往來和投資逐漸增長，澳大利亞雖然選擇在政治和安全領域與美國同進退，但仍希望中國保持經濟增長動力，并在亞洲的經濟發展中實現自身繁榮。根據新白皮書的判斷，雖然不確定各種變化對各國政策的最終影響，但至少經濟體和商業體還將維持相互貿易。在未來10年中，全球化會繼續深入，亞洲經濟將維持強勁增長，“亞洲經濟增長、城市化和不斷擴大的中產階級將維持或者加強對礦產、能源、優質農產品和服務的需求”，而這正是澳大利亞尋求的經濟發展機會之一。

然而，隱藏在兩條路線之間的根本矛盾并沒有解決。十幾年前，澳大利亞要在與兩國的關系之中保持平衡會比今天容易許多，因為彼時中國仍默許并接受美國在亞洲的領導地位和權力，而美國也樂見中國參與到其倡導的全球化和自由貿易秩序中來。今天，人們很難想象澳大利亞要如何在支持并強化以美國為首的地區安全秩序時不觸動中國在南海的敏感神經，并在積極參與以中國為首的區域經貿金融建設時不令美國感到尷尬，畢竟前有奧巴馬政府組織TPP對抗中國的經濟影響力，后有特朗普政府大肆吹捧的中美貿易戰。雖然澳大利亞一直標榜無需在中美之間做選擇，但它仍然偏向在經貿方面選擇中國，在政治安全方面選擇美國。隨著兩國在印太地區戰略競爭越來越激烈，中澳關系政經分化的特點也越發明顯，澳大利亞政策立場的撕裂也會越來越嚴重。洛伊高級研究員山姆·羅格溫在他的評論中指出了這個矛盾——總理“一方面承認中國崛起和地區多極化，另一方面堅持認為以美國為領導的基于規則運行的國際秩序不應該被觸動”。另一名洛伊東亞研究項目主管梅麗登·瓦拉爾則心懷憂慮地指出，中國不可能永遠資助會批判并試圖改變它的力量。隨著這種平衡關系最終難以為繼，澳大利亞又會做何選擇？

現在看來，特朗普政府在全球秩序領導方面的退縮，無疑給澳大利亞對戰略環境的認識帶來了尖銳而顯著的變化。一個值得注意的不同點是2017年外交白皮書頻繁地用“權力平衡”的概念來描述中美和地區關系，這在2016年的國防白皮書中一次也沒有出現。隨著中國實力的不斷增強，多邊機構、國際組織和經貿活動調解作用的下降，以及美國面對責任的退縮，澳大利亞正逐漸喪失通過國際制度和規范維持國際秩序和穩定的信心。新白皮書直接點明——“冷戰之后大國權力對抗的間歇已經結束”。在澳大利亞最悲觀的揣測中，印太地區或許將在未來形成中美均勢、多極較量的格局，并滑向缺乏國際規范約束、依靠脅迫力量達成利益和目標、憑借硬實力相互平衡的強權政治的危險邊緣。而這將給一個同時和均勢兩方保持密切關系的地區中等強國帶來顛覆性的影響。

澳大利亞給出的答卷

為了使所有國家能夠安全地追求各自的利益，尤其是避免中小國家利益在大國權力競爭中被忽視和碾壓，澳大利亞疾聲呼吁對基于規則運行的國際秩序進行保護和推廣，并準備在經貿領域身體力行，確保包括TPP和RCEP在內的經貿合作能夠在秉承區域開放原則的同時得以最終實施。然而，即便國際制度和規范能夠在一定程度上約束國家行為，有助緩解沖突，并給所有成員借由軟實力影響國際事務的機會，但其建立和維持需要依靠相關利益者的硬實力支撐。當后者受到削弱或自主選擇放棄責任，規范并不能維持其本身，結局將陷入一種無序的狀態或是出現新的規則。澳大利亞顯然也清楚這一點，這兩種結局都不是它想要的，它想維護的只有源自美國實力的那個規則之下的國際秩序。沒有美國強大的政治、經濟和安全合作，地區權力將轉移得更快，澳大利亞將越發難以實現它所追尋的安全和穩定。新白皮書不止一次強調美國對印太地區穩定的重要性，甚至代替美國作出判斷：“美國的長期利益需求將確保美國繼續其在印太地區的經濟和安全合作。”洛伊研究所研究員詹姆斯·庫仁對澳大利亞的這種心態概括得十分精準，“眼見一個全新的亞洲，卻乞求舊日回頭”。

因此，隨著澳大利亞更多地透過“權力平衡”的概念棱鏡看待地區關系，它也無可避免地投身到平衡中美地區權力的運動中來，新白皮書多次表示：決心盡一切努力塑造一個符合澳大利亞利益的地區平衡。為此，一方面澳大利亞將繼續增強自身力量，“在2020年—2021年之前政府將增加國防開支到GDP的2%，以建立一個更富能力、靈活和強大的國防力量”，其中“海洋能力的現代化以及國防部隊的一體化建設是特別重點”。另外，澳大利亞軍事專家保羅·迪布在近期的一份報告中表示根據中國軍事力量的發展，和中美兩國關系的變化，一些短期突發事件（比如澳大利亞被卷入美國在北太平洋的行動）將以高烈度和高技術先進程度呈現，因此澳大利亞需要提高戰備狀態和持續性，需要更高的訓練水平和能力提升，增加彈藥、零部件儲備并強化燃料供應體系，還要進一步升級作戰基地，尤其是澳大利亞的北部基地。事實上，澳大利亞現在的國防政策正逐漸回歸20世紀50和60年代“前線防衛”的特點，即在條約框架下與盟國軍隊合作參與在澳大利亞北部亞洲地區的聯盟軍事行動，而這要求澳大利亞發展更強大的海軍和空軍力量協助美軍。

另一方面，澳大利亞將通過雙邊和小組形式，在經濟和國防領域與印太地區民主國家開展更密切的合作，以此鞏固并擴大其地區影響力。首先，新白皮書對日本國防和戰略政策改革表示支持，希望日本繼續強化安全能力，并加強與澳大利亞尤其是在海洋安全領域的防務合作；其次，新白皮書建議在共同的海洋利益基礎上，和印度尼西亞一同打擊非法捕魚，增進海上搜救合作并加強兩國的海軍聯系；再次，新白皮書稱印度現在位于澳大利亞國際合作伙伴關系中的第一梯隊，希望深化兩國國防合作和信息共享，并鼓勵印度加強與東亞和美國的合作。此外，美-日-澳三邊戰略對話，印度、印尼和澳大利亞的印度洋三邊一軌半對話，以及近期首次美-日-澳-印四方會面都展現出澳大利亞將雙邊關系由點到面向網絡發展的政策意圖。2018年2月，美國政府提名太平洋司令部司令哈里斯上將出任駐澳大使，這一舉措或將加速美日澳三國在軍事合作方面的進展。而在1月18日于印度舉行的瑞辛納對話上，美國則不遺余力地向印度拋出橄欖枝。

除了以上幾個重點國家，澳大利亞對東南亞和南太平洋地區也頗為關注。特恩布爾總理在發布會上強調“將把東南亞地區提升為澳大利亞的首要優先事項”，而對南太平洋地區的承諾將和東南亞一樣。東南亞地區首先是印太地區戰略競爭的中心，除了與東盟加強溝通聯系，并與馬來西亞和新加坡這樣的傳統安全合作伙伴強化安全合作，澳大利亞還將嘗試和新的伙伴建立合作關系（比如越南）。其次，隨著極端宗教思想在世界范圍內的傳播擴散，東南亞地區成為全球恐怖主義的一個重點受災區，這也給出于維護本土安全的澳大利亞一個與地區加強安全合作的契機。在南太平洋地區，澳大利亞致力加強與南太平洋島國和新西蘭的經濟一體化建設，鞏固澳新兩國在地區經濟、科技和教育等領域的絕對領導力，并與美國和法國保持在海洋監視和安全方面的合作，防止其他域外國家的滲透。由此可見，隨著中美“權力平衡”的局面愈發凸顯，地區國家在經濟、軍事和思想方面的勢力范圍爭奪也越來越激烈。

結 語

20世紀80年代，在美國越戰后的一輪戰略收縮中，澳大利亞也選擇縮小自己的戰略利益范圍，形成了以本土防御為核心的國防政策方向。如今，在這個業已被全球化密切聯系在一起，并將繼續全面深化的地區環境中，澳大利亞選擇主動出擊，積極塑造自己所處的國際體系。雖然這些政策能否獲得預期效果仍有待觀察，但印太地區無疑將看到一個更加活躍的澳大利亞。

責任編輯：劉靖鑫