《農民專業合作社法》的制度創新

《農民專業合作社法》實施十年來，于2017年12月27日經十二屆全國人大常委會第三十一次會議修訂通過。新法突出了對農民專業合作社及其成員的保護，進一步規范了合作社的組織和行為，強化了對農民專業合作社發展的促進政策。新法更加強調對合作社中農民成員的利益保護，凸顯了在現代農業發展中合作社對小農戶的引領作用。新法在對合作社的規范和促進兩個方面，有一系列重大的制度創新。

首先是合作社的規范發展問題。實踐中，農民專業合作社發展的同時，出現了一些不規范現象，如一些合作社出現了少數人控制現象，小農戶在合作社中的民主權利和經濟利益得不到有效保護；一些合作社成員不履行章程規定的出資、交易等義務，損害了合作社整體利益。針對這些問題，新法從退出機制和治理結構兩個方面進行了規定。一方面，新法增加了成員除名和合作社退出機制。在合作社的發展過程中，個別成員違反章程規定，嚴重損害其他成員及合作社的整體利益，合作社依據新法規定的除名制度，對這些成員予以除名，可以更好體現合作社的凝聚力，以利于合作社的可持續發展。鑒于除名制度可能會導致一些合作社濫用除名權，剝奪成員本應享有的民主權利和經濟利益，法律規定了嚴格的除名程序，并保護被除名成員獲得救濟的權利。在合作社發展實踐中，也出現了“空殼”合作社現象，損害了合作社在市場中的整體商譽。針對這一問題，新法的第七十一條規定，農民專業合作社連續兩年未從事經營活動的，吊銷其營業執照。另一方面，新法在重申設立成員代表大會需要滿足成員總數超過150人的條件外，規定了成員代表大會的代表人數一般為成員總人數的10%，并明確最低人數為51人，以防止合作社以代表大會的名義剝奪成員對合作社治理的參與權利。

其次是促進合作社發展的制度建設問題。適應合作社十年發展中出現的一些新情況、新問題，新法設立了一系列有利于合作社發展的制度安排，為合作社提供了更加寬松的發展環境。

第一，取消“同類”限制，拓寬法律適用范圍。實踐中，農民專業合作社對成員的服務不再局限于某一類農產品的生產經營。新法呼應實踐發展需要，取消同類限制，有助于合作社為其成員提供多元化、多環節的服務，能夠更好發揮合作社在現代農業發展中對小農戶的帶動作用。同時，新法允許合作社開展農村民間工藝及制品、休閑農業和鄉村旅游資源的開發經營等業務，體現了農業的文化傳承功能，也有利于通過合作社這一組織平臺多渠道增加農民收入。

第二，新法明確了土地經營權、林權可以作價向合作社出資，這一規定符合農村土地“三權分置”的政策方向，也在一定程度上改變了合作社僅有少數成員的貨幣出資形成的成員異質性問題，多數小規模農戶可以更明確地參與合作社事物管理，也能夠以其出資的土地經營權分享合作社盈余。

第三，新法適應農民專業合作社相互之間聯合與合作的需求，專章增加了聯合社制度，明確了農民專業合作社聯合社的法律地位，對農民專業合作社聯合社的設立、登記、責任、機構設置及其議事規則、盈余分配辦法、退社等做出了特別規定。聯合社的建立與發展，可以解決單個合作社規模過小、競爭能力較弱等問題，可以更好配置資源、延伸農業的產業鏈條，提高合作社經營效率。按照新法規定，三個以上的農民專業合作社可以成立聯合社，即聯合社的成員必須是合作社，公司和其他組織不能直接成為聯合社的成員。這一規定體現了農民為主體的原則，更有利于通過聯合社提高其帶動小農戶參與市場競爭的能力。同時，法律要求，聯合社不設代表大會，實行一社一票的表決制度，更能體現加入聯合社的合作社之間平等的治理權利。

第四，新法增加了對合作社用電、用地的支持，明確規定農民專業合作社從事農產品初加工用電執行農業生產用電價格，農民專業合作社生產性配套輔助設施用地按農用地管理。這一規定顯然是合作社的利好政策，有助于合作社降低生產經營成本，通過延伸產業鏈條分享農產品附加值。

另外，新法還對農民專業合作社的對外投資，成員的盈余轉出資，以及對國有農場等企業職工興辦農民專業合作社的法律適用等做出了規定。

新法的上述制度創新，為農民專業合作社的發展提供了更好的法律環境。但制度的實施還需要一系列配套法規、規章的完善，如農民專業合作社的注冊登記制度、財務會計制度、稅收優惠制度等，都需要盡快修訂，以使新法規定的制度更具可操作性。

新法在進行制度創新的同時，保留了大量實踐證明行之有效的法律規范。例如，新法在合作社的設立上，仍然體現低門檻、包容性的原則；仍然強調農民為主體的原則，并以一系列制度保障該原則的實現；繼續堅持一人一票的民主管理原則，保護小農戶在合作社中的民主權利；仍然體現惠顧額返還為主的盈余分配原則，并保障財政補助形成的財產的利益由全體成員均享等。

需要強調的是，農民專業合作社作為互助性經濟組織，法律也為合作社的自治保留了空間。應當說，新法既體現了合作社的基本原則和特征，更突出了我國農民專業合作社發展的實際需要；既照顧合作社發展的階段性特點，也體現了一定的前瞻性；既突出了合作社作為市場主體實現效率最大化的需求，更強調了對小農戶的保護。新法的頒布實施，將會進一步促進對農民專業合作社的規范化和可持續發展，并有利于合作社在實施鄉村振興戰略中發揮更大作用。（來源：農民日報）