制度優勢是決戰勝利最大的法寶

王芳

繼十九大報告之后，2017年底召開的中央經濟工作會議又把“污染防治”作為今后三年要重點抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰之一，并要求堅決打好。我國為什么要將污染防治提高到攻堅戰的高度？打好污染防治攻堅戰面臨哪些挑戰？需要從哪些方面著力？帶著這些問題，本刊記者專訪了環境保護部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤。

污染防治攻堅戰是政治目標

中國報道：污染防治成為今后三年全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。為什么要將污染防治提高到攻堅戰的高度？

吳舜澤：第一，從政治上講，一般認為到2020年全面建成小康社會有兩大短板，一個是精準脫貧，一個是污染防治，這都直接關乎第一個百年奮斗目標的實現。所以必須要在三年之內，舉全黨全國之力，集中力量，加快補齊短板。

從2000年建設小康社會，到2020年全面建成小康社會，“全面”體現在兩個方面，一是覆蓋的群體要全面;二是覆蓋的領域要全面。習近平總書記說過，“小康不小康，關鍵看老鄉”，指的是精準脫貧，講的就是覆蓋群體全面問題;“小康全面不全面，生態環境質量是關鍵”，講的就是覆蓋領域全面問題。我們花20年的時間，重點就是要解決這兩個方面的全面問題。所以污染防治攻堅實質上事關第一個百年目標實現的政治考量，是全黨全國當前必須攻堅確保完成的總奮斗目標。

第二，從主要矛盾和生態環境需求上講，近些年雖然生態環境質量持續改善，但與發達國家環境質量相比，我們還存在較大差距。特別是社會對優良的空氣、清潔的水等生態環境需求訴求高漲，加大生態產品的供給成為老百姓對美好生活的向往和期盼。黨的十九大提出主要矛盾發生轉變，其中生態環境是主要矛盾的一個方面。我們所有的工作就是為了解決主要矛盾。既然主要矛盾發生轉變，老百姓對美好生活的向往發生轉變，我們就奔著這個方向去加大攻堅力度。

第三，從經濟上講，打污染防治攻堅戰，實際上可以牽一發而動全局。我們現在有條件有能力去補短板，同時，打好污染防治攻堅戰，也能推動綠色轉型、綠色發展、高質量增長、供給側改革，有綜合多重效益，帶動性強，所以污染防治攻堅實際上還是一個推動其他事情統籌解決的一個抓手、一個突破口。

第四，從環保工作上講，過去環保工作欠賬多，目前機制體制還有進一步完善的空間。目前社會上關于環境與經濟關系的思想意識也不完全統一，時常有些雜音、噪音和不正確的輿論，也還有很多需要破除障礙的環節。這就需要按照攻堅戰的思路，發總動員令，統一思想，舉旗定向，相向而行。

我認為，從需求來說，既有事關第一個百年目標的重大政治意義，也有加快補齊生態環境短板、滿足老百姓良好生態環境和優質生態環境產品需求的作用，還有對經濟發展牽一發而帶全局、抓重點有突破的牛鼻子作用。

?環保部環境與經濟政策研究中心主任吳舜澤認為，制度優勢是我國污染攻堅能夠取得最后決戰勝利的最大法寶。

污染防治未來難度更大

中國報道：當前，打好污染防治攻堅戰面臨哪些挑戰？需要從哪些方面重點著力？

吳舜澤：一是思想認識方面還需要進一步統一，真正認識到污染防治的必要性、意義、方向和路徑。有的地方在拖和等;有的地方急躁，環境問題剛有點反復，就懷疑路徑對不對;有些地方沒有把環境放在應有的位置，把環境與經濟割裂開;有的地方、有些部門在推卸責任。黨的十八大以來，特別強調“黨政同責”“一崗雙責”，這方面自覺性和主動性大幅度提高，但橫向到部門、縱向到縣鄉基層的環境履責機制并沒有完全理順。另外，一些企業對環境保護也是被動的，沒有自發自覺，或變為制度的內生。經過這些年，大家形成了一個基本意識，不能拿環境成本作為企業的利潤空間。但總有一些人存在僥幸、攀比心理。環境保護不到位的企業在短期或一時一地贏得了一些利潤，這樣就對那些搞環保、搞技術進步、減少污染物排放的企業造成“破窗效應”，劣幣驅逐良幣，影響了市場秩序。

二是控污染的增量和減污染的存量要同步和并重。一方面要加大治理力度，同時更要推進綠色發展，實現節約環保的國民經濟體系。空間布局上，強調要增加生態環境容量;在源頭上，強調節約資源和能源，推進技術進步、培養新動能。十九大報告第九章關于生態文明方面首先講的是綠色發展，講大氣污染防治時提出要堅持源頭防治、全民共治。綠色發展、源頭防治、全民共治等沒做好，單純做末端治理往往是事倍功半的。

三是制度政策建設進程要加快。“硬”和“軟”治理相結合。軟的治理如機制、制度、政策是管長效的，但目前還不完善、不定型、不配套。機制制度政策建設過去成效也很大，但打好污染防治攻堅戰要按照新時代、新要求以及高質量發展的內在需求，做些系統性的優化調整，包括組織體系、治理能力、技術水平、考核方式。

四是生態環境質量改善難度越來越大。污染防治最主要的目標是改善環境質量。十八大以來，我們做了很多工作，成效也比較明顯。現在，我們不得不面臨的問題和挑戰是，好做的、見效快的事情做了不少，相應地未來改善的難度會越來越大，越來越靠精細、精準和系統的治理，需要久久為功、持續發力。

總的來說，我認為未來主要還是以提高環境質量為核心，做好系統部署。對于“好山好水好空氣”，要力保其不再變差;而已經污染的“差”環境，則要通過有力舉措促使其不斷向好，對社會反映強烈的還需要集中殲滅。在思想統一的基礎上，遏制污染增量、削弱污染存量，再加上治理和制度政策機制建設并重，那么在污染防治攻堅戰的旗幟下，一抓到底，就能夠達到預期目標。

打贏“大氣十條”不意味著空氣污染防治的質變

中國報道：2017年“大氣十條”第一階段圓滿收官，成效顯著。您認為，打贏此次“大氣十條”保衛戰的關鍵是什么？針對大氣污染的治理都采取了哪些有效的措施？下一步還有哪些新的舉措？

吳舜澤： 2013年啟動的“大氣十條”社會關注度很大，也是整個污染防治攻堅戰的一個標志性領域。大氣污染防治的措施或經驗，實際上也是污染防治工作的一個縮影，具有一定的典型意義和代表性。

第一個有效舉措是加大了治理力度。這是一切工作的基礎。特別是2017年推進力度非常大，比如去年山東的減煤量是前三年的總和。我認為，十八大以來是我國污染治理進程最快的歷史時期，也是同時期全球治理體量最大的國家之一。

第二是壓實了黨委、政府、企業各方的責任。《環保法》第十六條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”但是地方政府到底負多大的責過去不量化，誰負責不明確，誰來考核、怎么問責也偏虛，更沒有形成一個制度鏈條。我認為，過去環境之所以出現問題，責任不落實是很重要的一個原因。十八大以來，黨委、政府、企業各方的責任到位程度前所未有，這也使污染防治工作發生根本性變化。

第三是有了好的制度和政策。尤其是《環保法》的實施，環保系統長了牙齒，執法從嚴、違法必究的態勢基本形成。此外，區域聯防聯控也是非常重要的措施。

目前的難點是綜合治理的前端即源頭防治還需要努力。我國產業結構偏重、能源結構偏黑、產業布局偏亂，對環境質量改善的制約還比較明顯，這些需要靠全社會共同努力去實現。

過去工業領域污染防治搞得多、經驗也多一些。未來散煤、機動車治理等非傳統工業領域還是下一階段需要持續突破的地方。去年很好的一個做法就是打“兩散”，即“散亂污”企業和散煤治理。這就涉及到農業、農村問題，機動車治理還涉及到公共政策。這些問題與過去的著力點不一樣，難度與推進的方式也不同。

回過頭來看，大氣污染防治的成效還是比較明顯的，說明我們過去的方向、路徑、措施都是得當的，這更加堅定了我們的信心。下一步還會有一些新情況出現，也還有一些需要完善的地方，包括秋冬季防控的針對性、精細管理不夠，重污染天氣預案應急措施真正落實不夠等，都是下一步要解決的問題。

“大氣十條”打贏了，上上下下作出非常大的努力。對未來，我還是謹慎樂觀的。我不太傾向于有些專家說的，2017年空氣質量實現了質變。我們要保持憂患意識，問題還比較多，不平衡性還很嚴重。我們要有自信，但不能盲目樂觀或松懈，否則就會對2018年工作造成被動。

中國特色制度優勢是我們最大的本錢

中國報道：始于2015年的中央環保督察組，在污染防治過程中起到怎樣的作用？

吳舜澤：中央環保督察解決了很多老百姓投訴比較大的問題，并通過“一報一網一臺”公布解決情況，明顯提高了老百姓對政府的理解度和環境質量改善的獲得感。

中央環保督察組最大的亮點就是壓實了黨委、政府及其有關部門的責任，初步形成了齊抓共管、各負其責、政策協同的大環保格局。與此相適應，與省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革相配套，很多省成立了生態環保委員會，制定環境保護責任清單，明確了省委省政府及其有關部門各自的環保責任，使“黨政同責”“一崗雙責”從理念層級變為實操性的責任規定。盡管有些地方不完全一致，不十分理想，但畢竟邁出這堅實的一步。通過此舉，推動了一批老大難問題和群眾反映強烈問題的解決。

我以為，中央環保督察的制度建設應該放在十八大以來整個生態文明改革大的體系下。在制度改革方面，十八大以來最重要的突破，是包括以中央環保督察為代表的黨委政府及其有關部門的責任落實。這個方面是具有中國特色的。現在，通過簽訂責任書的方式把地方政府在五年之間或一年的責任量化到一個斷面或一個點位上，并將其上收到國家或者省級監測，避免地方數據做假。然后再建立中央環保督察組、環境保護部區域環境督察局，通過環境督察、監督檢查、環境監察等方式，強化考核問責。

其實中央環保督察很明確，就是參照中央巡視組開展工作，主要針對省區市黨委和政府及其有關部門，并下沉至部分地市級黨委政府部門。實際上，它的主要作用是去督政。

在我國的制度優勢下，如果把黨委政府及其有關部門的責任落實了，推著大家一起做，就能最大程度地發揮我們的制度優勢。這也是我國污染攻堅能取得最后決戰勝利的最大法寶。中央環境保護督察如此，“2+26”個城市大氣強化督查也是如此，未來我認為也必須靠這個制度。這是我們打好污染防治攻堅戰最大的本錢、最大的優勢。

環境保護促進高質量發展

中國報道：目前，不少人認為環境保護會影響經濟社會發展，比如環保督察執法會影響地方GDP。對此，您怎么看？您認為環保與經濟是什么樣的關系？

吳舜澤：經過對比研究、案例研究、計量分析，我們認為環保督察執法對經濟社會有短期長期綜合正效益，推動了一批環保不達標、污染嚴重落后企業的淘汰，減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的工業企業騰出了時間，更是優化了投資環境，增加了綜合競爭力，培育了新動能或者新增長點，符合主要矛盾解決的需求，與國家宏觀調控方向是完全一致的，為經濟健康可持續發展夯實了基礎。

從調研情況來看，大家對環保督察執法的長期利好是充分肯定的。加強環境督察執法已經成為提高發展質量、促進經濟從高速度增長到高質量發展的一個重要手段，這為從源頭和系統解決環境保護問題提供了良好的契機。

我認為，環境與經濟是膠著在一起的。環保影響經濟實際上是一個謬論。不搞環境保護工作既影響長遠，也影響當下。這些年時不時會出現環境與經濟關系的一些“典型”事件，比如去年9月發酵的舍弗勒事件。對此，我們進行了深入分析和甄別，發現往往污染企業不適應依法嚴格監管的常態，還停留在犧牲環境換取利潤的陳舊、錯誤觀念，混淆視聽、夸大其詞、媒體炒作等。我估計，對環保監管執法日趨從嚴后的影響，在一段時間內還會是焦點話題，反映了環境與經濟關系的復雜性。依靠環境成本獲取發展空間，影響了市場正常秩序，形成劣幣驅逐良幣的局面，阻礙技術進步，降低了創新發展動力，已成為當前最大的問題之一。